近年来,我国十分重视农村经济的发展,农村金融机构体系不断完善,农村金融服务功能也在进一步改善。为了弥补农村商业金融机构的空缺,创造竞争性金融环境,增加农村金融市场的有效资金供给,以解决农村金融服务竞争充分性不足的问题,从而更好地改善对“三农”的金融服务,银监会于2006年12月发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《若干意见》),全国各地陆续设立了一批县(市)级单一法人制村镇银行(以下简称“单一制村行”),但总体上看,发展的速度较为缓慢,与银监会的预期目标差距很大。为推动村镇银行的发展速度加快,银监会于2010年10月又专门发出《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》(以下简称《加快发展通知》),允许在西部非省会城市设立地市级总分行制村镇银行(以下简称“总分制村行”),并在四川、湖南等省份先后进行第一批10家地市级总分制村行试点。由于村镇银行是新生事物,总分制村行更是新之又新的事物,与传统银行业金融机构、一般单一制村行相比,具有自身的特殊性,在其发展及监管过程中存在诸多风险和问题,怎样通过有效的监管来防范化解风险和解决存在的问题,促进村镇银行加快发展、规范发展,是一个重要的课题。本文首先分析了总分制村行作为一种新型农村金融机构的特殊性,从市场定位、业务对象、注册资本金、法人治理结构四个方面与国内一般商业银行作了比较,从注册资本、法人治理、股权设置、服务地域、服务对象五个方面与县(市)级单一制村镇银行作了比较,从机构背景、组织架构、业务经营、风险控制、利率水平五个方面与乡村银行作了比较。在此基础上,分析了总分制村行由于其特殊性,与传统商业银行和单一制村行相比,所面临的更突出的“五大风险”。由此进一步对目前总分制村行监管现状及其问题进行剖析,揭示出目前监管法规层次较低、监管具体内容有待完善、外部监管混乱及其监管资源不足等四个问题。简要介绍孟加拉、印尼、日本等国对小额信贷机构监管的实践,对国外小额信贷机构的监管经验进行了总结,并结合我国实际情况加以借鉴。最后,分别从制定专门的监管法律、完善监管体系和具体内容、监管机构的选择、充实监管资源等方面,提出了完善总分制村行监管法制的对策建议。