行政协议,是政府为实现公共管理和服务目标与相对人之间合意订立的契约,是政府与社会对经济、社会事务开展合作共治的一种重要治理模式。在政府职能转变和有效开展社会治理的当下,如何保障行政协议的统一规范运行,是目前值得研究的一个课题。2014年修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称:《行政诉讼法》）将行政协议列入受案范围。2019年最高人民法院发布了《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称:《行政协议司法解释》）,明确了行政协议的定义、范围、诉讼主体资格及效力等内容。在中央立法层面,行政法中有关行政协议的规范中散见于各类单行法,内容分散且不详尽,民法中虽已明确相关规则可准用于行政协议,但碍于公私法契约在基本原理、法律关系和规制目标上的差异,直接适用于行政协议的针对性不足。即便是最高人民法院发布了相对系统的《行政协议司法解释》,其在规范行政协议方面也存在正当性问题:其一,在我国人民代表大会基本政治制度框架下,司法机关与立法机关具有不同的地位和职能,司法解释不能代替立法;其二,司法解释仅能回应解决审判工作中的诉讼问题,而无权创设实体内容。在地方立法层面,有关行政协议的规范主要规定于各地行政程序规定中,因立法主体和立法目标不一致,显现出鲜明的地方和部门保护主义倾向,不同层级立法间也存在相互抵牾。在制度运行层面,中央和地方的分散立法状态引致了相应的实施困境:一是在行政协议运行过程中,因依法行政标准普遍缺失,导致政府不按约履行和滥用优益权的不法现象频出;二是在司法裁判过程中,因法律适用标准不统一及裁量权行使不规范,“同案不同判”的审理分歧时有发生。2021年我国出台《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》,要求“健全依法行政制度体系”。行政协议是法治社会建设的重要方法,其制度统一也是政府治理规范化、程序化和法治化的重要组成部分。本文以“论我国行政协议制度的统一构建”为选题,试图廓清理论和实践中对行政协议的认知迷雾,并提出以人大制定“行政协议立法解释”作为最终的解决方案。第一章是“我国行政协议的制度现状及不统一现象”。行政协议既是双方平等自愿基础上的协商合意,也受行政权之调控,属于牵连民事因素之行政行为,其主体及法律关系具有复杂性,目的具有双重性,内容具有复合性。目前,行政协议制度呈“单行法外观+公私混合”的拼盘式构造,各层级立法间分散冲突、执行过程和标准不一以及司法裁量基准不一的不规范状况严重。行政协议制度不统一不利于营造公平的营商环境,难以回应依法行政原则与行政协议的兼容困惑,且易于引起“同案不同判”的司法审判问题。而统一的行政协议制度则有助于提供依法行政和裁判的依据,增强对社会主体权益保护的范围和效率,完善国家治理的基本法律支撑。此外,需结合行政协议的功能特性调适制度统一目标。第二章是“行政协议欠缺统一的主要原因分析”。对行政协议的理论误区、认知局限以及客观的体制机制障碍都是阻碍行政协议制度统一的主要原因。在理论误区上,现有理论惯以传统公私法区隔视角将行政行为和民事行为截然两分,过于强调差异而忽视共性,对行政协议双重要素的认知浮于表面,将民事法律规范视为“查缺补漏”的功能性填补,疏于与民法学界展开真正对话。在认识局限上,因一直以来过于奉行“行政行为论——合法性审查”的单一逻辑链条,在制度建设过程中仍然偏重倚赖“行政行为”为逻辑起点进行组建。且行政行为论统摄下的司法审查片面强调行政机关一方行为,此种以司法救济还原并约束行政协议的逆流而上思路无法从根源上克制层出不穷的行政协议纠纷。在体制机制障碍层面,举国体制下行政机关权力过大,地方权力机关偏重于对行政机关实行单方赋权,行政协议具有鲜明的地域特点,地方积极性凸显,都对统一的行政协议制度建设造成阻碍。第三章是“‘公私二元调整’理念下的行政协议制度统一”。本章拟构建统摄全文的理论框架,作为后续各章展开的基本指导。要实现行政协议的制度统合,基本立场是遵循“统而分殊”的路径:“统”是探索突破公法意义上的行政协议研究藩篱,“殊”则是尊重行政协议的特殊规律。引入“行政过程论”的分析工具,将行政协议置于横向的时间轴,动态观察路径下可细化分解为缔约前、签订与履行的不同环节。在行政协议的制度建设中,行政法本位的指导思想并不永恒为真,且单一的“民法模式”“双阶模式”“准用模式”和“统一法模式”在规制行政协议方面皆有不足。故而,当下应突破行政法中心理论,转向“行政法与民法并重”的去中心协同视角。协同内容则包括宏观与微观两个面向,前者是指行政协议中契约要素与权力要素并重,后者则指行政协议法律关系内部权利与义务的平衡。按照请求权的分析逻辑,行政协议中的公法请求权与民事请求权具有合乎逻辑的共性,应结合民法重构其双向构造的请求权体系,包括契约请求权、履行请求权以及不当得利和无因管理请求权等。公私二元协同调整理念下,统一的行政协议制度应遵循诚实信用、契约自由与平等、有限优益权及依法行政的基本指导原则,并结合行政协议的特殊属性予以具化。第四章是“行政协议制度的统一立法”。世界范围内,行政协议立法例可总结为以《联邦行政程序法》完成体系化的德国“统一模式”立法例、法国“双轨模式”的立法例以及英美等普通法系国家“一元模式”立法例。我国现提出的行政协议制度统一多采公法模式,提出过制定“行政程序法”“行政协议法”或“行政合同条例”三种方案,但缺陷在于立法难度较大,且不便与民事合同法律规范结合而易于有规制上的疏漏。统一的行政协议制度体系应以公私法结合为基本内容,拟提出制定“行政协议立法解释”的方案。立法解释可承担沟通公私法的“桥梁”功能,将民法与行政法共同作为解释对象,提炼共性并消解分歧,最终形成公私二元交融的行政协议预先规则。在功能旨向上,立法解释兼具了立法论中的创设思路和解释论中的整合思路,在节省立法时间、回应实践问题的同时,令“混合行政”可以正当地嵌入公私法交融领域。“行政协议立法解释”应遵循公私法协同的功能逻辑、以行政协议过程为基础的解释逻辑以及“权利-权力”双线并行的内容逻辑,围绕“立法目标”“基本原则”“基本内容”和“实施保障”搭建体系框架。第五章是“‘行政协议立法解释’的重点”。本章拟对“行政协议立法解释”需要明确的一些重点问题提出相应的法定化建议。其一,应统一行政协议性质判断及规范语义,明确行政协议属包含民事因素的行政行为;其二,统一行政协议效力状态,效力状态作为公私法交融的重点解释领域在行政法与民法中各有规定,应重组无效、可撤销和效力待定等基本规则;其三,统一行政协议履行过程中各主体的行为规范,基于担保理论和职能转移逻辑,行政协议包括“行政机关——协议相对人——第三方（包括社会公众和公平竞争权人）”的三方构造,各自承担不同的权利义务。据此,统一设置行政协议缔约过失责任制度,明确行政机关具有的确保允诺内容合法、保障公平竞争、资质审核以及信息公开等义务。还应遵照“常态运行状态下的协议履约”和“隐性权力关系下的协议履约”两条主线,统一行政协议的履约监管和优益权控制等行为规则,增赋相对人的对等权利。第六章是“行政协议制度统一的实施”。在行政运行方面,应制定行政协议行政解释,以建立健全行政协议统一监管机制、政府购买公共服务的行政首长诚信责任机制、相对人履约责任机制和行政优益权裁量基准制度等体制机制。建立统一分类、统一地区和统一配置的行政协议案例指导制度。在司法审查方面,应进一步调整完善现有的《行政协议司法解释》和行政协议案例指导制度。在司法解释中,为匹配于“行政协议立法解释”,需建立允许行政机关向司法机关起诉的“双向性”诉讼结构,细化行政协议司法审查三层次的维度与密度基准体系。且将“政府方对协议履行疏于监管的违法失职行为”、“滥用职权串通修改降低协议中服务数量和质量标准的行为”以及“未依法承接公共任务或未申请人民法院强制执行的行为”等涉协议违法行为纳入行政公益诉讼范围,以便更充分发挥行政诉讼对客观法秩序的维护职能。完善保障统一的司法案例指导制度,需从“建立行政协议案例指导工作协同机制”、“扩大司法案例指导的涵盖区域”以及“充分利用科技支撑手段”几种路径共同推进。