改革开放四十年来,我国自然资源产权制度逐步建立,国家自然资源所有权制度取得了重大的进展,但也依然存在着许多问题。本文在国家与社会二元化的视域下,直面国家自然资源所有权制度中尚需解决的所有者不到位、所有者权益不落实、所有权与监管权混同等突出问题,以公权与私权二元化为分析框架,以所有权、委托代理基础模型为对照组,结合政策和法规规范分析、比较分析、案例分析等方法,对国家自然资源所有权委托代理机制进行探究。通过整理新中国成立后至改革开放前、改革开放后两个历史阶段国家自然资源所有权的制度变迁,分析国家自然资源所有权的性质,发现现阶段上的国家自然资源所有权既受公法调整,也受私法调整,是对立统一的。在这个对立统一的矛盾体中,矛盾的主要方面是它的公权性质,矛盾的次要方面是它的私权性质,亦即国家自然资源所有权主要表现为公法所有权。国家自然资源所有权的公权本质,并不否认其民法所有权的属性。国家自然资源所有权进入物权法,是改革开放四十年重要的制度成果。作为公法所有权的国家自然资源所有权与国家对自然资源的监管权是不同的。从交易费用等方面分析全民委托国家行使所有权的原因,刻画全民与国家的委托代理过程,得出全民——国家的委托代理是一个蕴含着法律规范的政治过程。我国自然资源从全民所有到国家所有的政治过程,是通过《宪法》的制定和规范来实现的。《宪法》中“国家所有”的规定,从根本法上在杜绝了个体对自然资源的恣意利用的同时,也解决了14亿公民共同行使权利的困境,使国家代表全民成为自然资源所有权人,但又通过“国家所有,即全民所有”的规定确定了自然资源的公共财产属性,从而防范国家对全民利益的侵蚀,保障了全民的主体地位。将作为所有权主体之国家的内部结构打开,形成所有权主体(国家)——所有权代表主体(国务院和地方政府),所有权代表主体——所有权代表行使主体(自然资源主管部门),所有权代表主体/所有权代表行使主体——所有权代理行使主体(具有独立法律地位的民事主体或行政主体)的授权链,分别以法律授权、法律授权+行政授权、行政委托的方式实现。从全民所有自然资源所有者权益的角度看,国家作为所有权主体、全民的代理人,至少要从行使法定职权、实现利益的全民共享两方面保障全民的利益。代表行使主体行使所有权属于其“职权”,职权是法定的,代表行使主体只能在法定的职权范围内行使所有权。从完善国有自然资源有偿使用收益分配管理制度、明确公民自由使用自然资源的边界等方面,实现自然资源利益的全民共享。最后,提出应当完善有关法律法规和规章,使所有权代表主体、代表行使主体落到具有人格化的机关上,使自然资源部、地方政府、地方自然资源主管部门的法律主体地位得到明确,彻底解决现实中全民所有自然资源所有者不到位的问题,并通过自然资源确权登记对国家自然资源所有权委托代理关系予以清晰表达。