土地作为重要的经济资源,为人们的生存与发展提供物质基础。城市土地使用制度是一个国家发展建设的重要组成部分。在我国改革开放之前,与计划经济体制相适应的土地使用制度是无偿使用,划拨出让土地使用权。但是暴露了土地利用效率不高、缺乏合理规划等问题。至20世纪90年代,土地使用制度发生了变革——建立土地储备制度,这一创举加强了政府对土地供应的调控力度,结束多头供地,逐步建立土地一级市场。经过多地政府的大胆探索与试错,最终在全国推广建立土地储备制度。土地储备制度在实施中受到的最大质疑就是土地储备制度成为政府敛财的工具,并没有起到真正集约用地的作用,促成这种现象的重要原因之一就是部分地方仍然以“毛地”的方式出让土地。政府将毛地进行出让,可以省去土地开发的成本,并可以短期内快速获得土地出让金,增加财政收入,但是这也会造成交付给使用权人的土地无法动工,进而土地闲置。可见,对于供应的土地应达到什么标准关系到土地利用的价值及效率。由于目前官方文件中没有明确禁止毛地出让,且对于净地没有准确的定义,因此司法实务中,因毛地出让引起的纠纷屡见不鲜,争议焦点多集中于出让方与受让方对于毛地出让的合同效力认识不一致,对于涉案宗地是否是净地认识不一致。文章通过选取典型案例,对于毛地出让的普遍问题进行分析,研究毛地出让面对的现实困境:土地储备工作资金来源有限,导致政府缺乏土地一级开发资金;已经出让的毛地,政府很难平衡土地上存在“双产权人”的利益;毛地出让导致受让人无法动工,进而使土地闲置;法院对于毛地出让合同双方的责任划分没有统一标准。针对这些问题,从两方面提出对策。一方面,政府应拓宽土地一级开发融资渠道,通过让企业参与土地一级开发,借助金融机构贷款的方式,间接增加土地储备工作的资金来源;明确净地工作的责任主体,国土资源管理部门与人民政府沟通联动,落实土地上的征收、拆迁及安置补偿问题,推动净地工作;落实土地利用规划制度,维护土地交易市场;加强对建设用地的供后监管。另一方面,在立法与司法上为土地储备工作提供保障。提升土地储备立法效力位阶;正确认定毛地出让的合同效力;慎用合同解除原则,重视调判结合。