不同的生产力发展阶段要求建立不同的土地制度与之相适应。土地制度的核心是土地所有制，即法律意义上的土地所有权，它是土地所有者拥有的、受国家法律保护的排他性的专有权利。土地征用的基本性质都是一致的，即都是政府为了公共利益而依法强制取得他人土地并给予补偿的行为。目前，我国已经进入城市化快速发展时期，城市化进程中的土地征用制度的实施对应也带来了一些社会问题。现阶段我国就土地征用问题作了详细的制度安排，全国所有的土地征用行为都是在现行的土地征用制度的规范下进行的。在整个土地征用过程中，中央政府制定的土地征用制度是规则，地方政府是主导行为，衔接着被征用土地行为者——农户，以及期待从政府手里获得土地使用权的开发商，因而看到土地征用的制度运行与地方政府、农户、开发商三个行为者息息相关。　　在政府征地的实际操作中，现行制度的缺陷逐渐暴露:征地权普遍化、公共利益扩大化、补偿标准简单化、收益分配非农化等等。作者的调查围绕着2000年至2003年间在某县发生的四次土地征用事件，试探性地挖掘征地主体的行为与土地征用制度之间的互动作用，并根据调研中所反映的互动关系抽象简化为“制度→行为者策略→制度落实”模式与“行为者策略→制度→制度落实”模式来阐述。前者，制度不仅是行为者的一个外在环境，还影响着行为者的动机、目的和行为策略，从而使行为者之间的行动产生出某种政策结果;后者，行为者并不是单纯地在适应制度，同时，他们还通过种种策略和手段在影响、塑造、改变甚至创造着制度。在地方政府、开发商、农户三者的利益冲突矛盾中，制度有时论为强者侵犯弱者的工具，有时又沦为弱者反抗强者的武器，因而在与三方利益的互动中，国家每个时期的特定政策取向成为了决定了土地征用矛盾冲突是否能圆满解决的关键。