任务型行政组织法研究

来源 :西南政法大学 | 被引量 : 2次 | 上传用户:olivehht
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我国行政组织法方面的法治建设一直较为缓慢,行政组织法体系很不完善,行政组织法的研究也一直是我国行政法学研究的“短板”,这一现状固然可以在很大程度上归因于宪政、行政传统文化等诸多因素,不过学界仍然应当作深刻反思。虽然现行的行政法主流学说依然将行政组织法、行政行为法、行政救济法作为行政法的三大组成部分,但在实际研究中却似乎形成了“行政主体→行政行为→行政救济”的另一套研究思维。这一思维阻碍了我国行政组织法理论和法律制度的实质性突破,许多关键的行政组织要素未纳入法律层面进行规范;行政组织法的研究也长时间停留在就制度而论制度的层面,行政组织法与公共行政学的研究成果高度重复;行政法无法深入指导和全面参与到我国行政体制改革之中,行政审批制度改革、综合执法体制改革、群团改革、工商体制改革、投资体制改革难觅行政法学踪影。而观诸美英德法等西方国家和邻国日本,先制定行政组织法,后完善行政程序法和司法审查制度,是其行政法主要发展路径。行政组织法的相对完善是西方国家行政法的共同特征,对于这些国家而言,行政组织法治化的任务已经完成。国外行政法的发展历程也给我们提供了一种启示,我国行政法学界在研究行政行为法和行政救济法之外,应当更加重视研究行政组织法,使我国行政法得以完善。本文研究要回答的基本问题是:新中国成立以来,我国历史上的和现行的行政组织法制度是什么?有没有自身的特质或者模式?这种模式的理论支撑是什么?按照这种模式,今后它是否存在进一步发展的空间?对行政组织法概念的重新梳理与界定是本文的研究基础。就本文而言,行政组织法的支撑性概念为:组织—行政组织—行政组织法。我国目前的组织机构是从建国以来的单位制度逐渐演变至今的结果,极具中国特色,编制制度的实行是其重要特点。本文从行政组织法的视角,以组织是否适用编制为标准将我国现行的组织机构分为机关组织、群团组织、事业单位组织、基层群众自治性组织、社会组织、企业组织、其他组织七类。对于何谓行政组织,本文提出,以完成行政任务为目标,可以行使行政职权的组织为行政组织。行政组织分为广义和狭义,狭义的行政组织仅指行政机关;广义的行政组织不仅包括行政机关,也包括事业单位、社会组织、企业组织等,不仅包括具有机关法人地位的行政机构,也包括不具有法人地位的内设机构。本文所称行政组织主要是指行政机关,不过由于行政组织广义概念也包含了其他组织,对其进行相应的探讨难以完全避免。本文借鉴组织社会学的研究成果,将我国行政组织的核心要素归纳为机关设置、行政层级、行政区域、行政职权和人员编制五类。由此本文提出,所谓行政组织法即是对行政机关组织要素进行规范的法律集合。同时,本文研究了德国和我国台湾地区的行政组织权理论,将行政组织权界定为:按照法律规定对行政组织要素进行配置的权力。我国行政组织法律制度的形成时间是1949年中华人民共和国建国,至今有近七十年的历史。期间我国先后颁布了三部组织法,这些组织法虽一脉相承,但在具体制度上又各有特点。有鉴于此,本文把这段时期分为“共同纲领时期”、“社会主义发展初期”、“八二宪法时期”三个历史阶段,并分别对其基本内容进行梳理,揭示我国行政组织法的历史发展脉络和轨迹。由于特定历史资料查找的困难,本文从行政组织要素的角度重点介绍了“八二宪法”时期的行政组织法,也就是我国现行行政组织法制度。在对我国行政组织法制度历史演变探究的基础上,本文提出了我国行政组织法的模式是任务型行政组织法的论点,并作如下分析:首先,借鉴我国台湾地区学者观点,将行政任务定义为:行政组织依据法规范所承担,或者以合法的方式执行的所有事务。该定义包含三个层面的含义,其一,行政任务的本质是事务而非其他;其二,行政任务源于法律直接规定。其三,除了法律规定外,还包括那些不在法律文本中,但是行政组织可以以合法的方式执行的事务。而能够以合法的方式执行,其前提必然是行政任务本身不能违法。行政任务有以下特点:属于国家任务的下位概念;是动态发展的概念;是中性的概念;可以作为辨别是否为行政组织的标准。其次,本文提出任务型行政组织法是我国行政组织法的模式,并对其进行界定。所谓任务型行政组织法是指以完成行政任务为目标,法律对行政机关充分授权,由行政机关为主导对行政组织要素进行配置的模式。主要理由有:一是从历史发展的脉络看,以行政任务为中心对行政组织要素的配置是我国行政组织法发展的一条重要主线;二是从法律规定看,我国宪法和行政组织法法律条款规定了我国行政机关大量的行政任务;三是从现行国家政策(含有大量的行政任务)的执行情况看,我国行政组织法围绕这些国家政策的具体执行而予以调整。为进一步阐释我国任务型行政组织法的特点,本文将西方国家和邻国日本的行政组织法模式归纳为规则型行政组织法,并将任务型行政组织法与之进行对比,发现二者在“行政任务与行政组织法关系”、“立法主体”、“行政机构设置权”、“人员规模的控制方式”等方面存在明显区别。最后,以中国(上海)自由贸易试验区的建设为案例,对我国任务型行政组织法进行说明。任务型行政组织法作为中国行政组织法既存的模式,不可能是“无源之水,无本之木”,它应当有相应的基础理论作为支撑。由于学界对行政组织法研究本身的不重视,任务型行政组织法的理论基础一直比较薄弱。本文提出了任务型行政组织法的基本理论为“民主集中制原理”、“行政组织理论”和“授权理论”。民主集中制原理作为我国宪法规定的国家机构组织活动原则,是任务型行政组织法正当性基础。行政组织理论则可以将行政组织与行政任务有效衔接,扩大行政任务的参与者范围,并通过行政组织的核心要素,优化行政组织结构。任务型行政组织法以完成行政任务为中心,强调对行政权力运行的保障,而授权理论则直接指导行政组织之间的权力配置问题,同样也应作为基本理论。任务型行政组织法是本文对我国行政组织法特点的提炼,也对我国行政组织规模的控制有较大成效,但并不意味着我国任务型行政组织法完美无缺。其至少存在以下问题:第一,法律术语逻辑混乱。如行政机关、政府、行政机构的关系问题。第二,立法体例存在矛盾。如国务院组织法为单独立法而地方组织法则将权力机关与行政机关合并立法。第三,行政组织具体法律制度存在问题。如领导职数存在失控风险、行政机构设置随意等。需要进行完善。同时,世界新公共管理浪潮、我国国家治理理论的提出、政府职能转变与任务型行政组织法存在理念和趋势上的契合,推动其进一步发展,也使完善我国任务型行政组织法成为必然。文章最后论述了任务型行政组织法的完善问题。本文提出其完善的思路为:逐步完善而非推倒重建;立足自身特点,借鉴而不照搬。标准主要为:遵循宪法的基本原则;遵循民主集中制原则(国家机构组织活动原则);遵循宪法对行政组织权的设定;遵循党对法治建设的引领作用。循着上述思路和标准,有三条具体改革措施:一是整合现行组织法法律概念;二是完善行政组织法立法体例;三是对行政组织法中的一些具体法律制度加以改进。由于任务型行政组织法的完善所涉及的问题很多,限于篇幅难以面面俱到,只能择其要点予以论述。
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