一战爆发后，鉴于中国自身力量的弱小及日、英等国的反对，袁世凯、段祺瑞等参加一战的努力难以实现。为了能够促进中国更好的融入国际社会，梁士诒等有识之士提出了“以工代兵”的参战策略，数十万华工因此而远赴欧洲。但是由于北洋政府未能及早谋划，任令英、法、俄在全国各处随意招募，致使招工过程中出现事权不专、真相不明、合同不一、官商勾结害民等诸多弊病，使得招工市场异常混乱，严重损害了广大华工的切身利益。为了扭转危局，北洋政府成立以规范招工市场、保护旅外侨工合法权益、遣返侨工顺利回国为主要工作内容的侨工事务局，取得了一定成绩。然而，尽管北洋政府在保护和遣返华工归国方面做了大量工作，使得英法华工基本上被顺利遣返归国，但受制于中俄之间微妙的地域政治关系、缺少必要的使领机构、领事官员素质的低下、加上北洋政府不能很好的协调华工与华商之间的利益冲突，使得其遣返旅俄华工的目标最终没有完成。