开发区作为我国社会主义现代化建设，改革开放过程中的重要举措，国家在设立之初便赋予开发区较大的自主权，并倾斜性地投入各项资源要素，开发区自建立近四十年来，对我国经济的快速发展做出重要贡献，其辐射作用也带动地方经济的发展，在推动区域经济发展中发挥着重要的作用。
　　在开发区的管理模式中，我国大多数开发区的管理模式主要是政府主导型的管理模式，采用其他管理模式的开发区也逐渐演变为政府在管理中占据主导作用，而政府主要以设立管委会的方式对开发区进行管理。作为履行开发区行政事务管理职能的主体，管委会的法律地位一直存在争议。2017年国务院的国办发〔2017〕7号文件将开发区管委会界定为所在地政府的派出机关，各地立法随后也将管委会界定为政府的派出机关，但是前述关于管委会法律地位的界定违背了《宪法》和《组织法》，且结合行政法学理论与开发区的实际情况，均存在诸多问题。学界关于开发区管委会法律地位的界定，主要是从我国现有的行政主体类型，即一级政府、政府的职能部门、派出机关、派出机构、被委托组织等来进行涵射，但是这些观点逻辑上难以自洽，本文从我国行政法规范和行政法学理论角度，对这些观点不合理之处进行分析。因开发区管委会“身份”不明确，导致管委会向传统行政体制的复归倾向、行政诉讼被告资格认定的问题。
　　为解决目前开发区管委会的身份困境，本文首先从立法角度提出解决措施，全国人大或全国人大常委会应加快立法进程，制定统一的开发区法，各地立法机关根据本地的实际情况对开发区法进行细化，从而形成关于开发区及其管委会有机统一的法律体系。但是在现有法律框架内进行立法也只能明确开发区管委会的职能权限、权力运作程序、组织及人员的设置等方面内容，而管委会的性质界定若从现有行政主体进行涵射，无法演绎出令人满意的答案。本文的创新之处主要在三个方面：一是在我国现有体制内如何解决开发区管委会身份困境的问题，提出了相应的解决措施。二是明确了开发区管委会身份困境的根本原因。开发区管委会的法律地位认定实质上与行政主体理论密切相关，在分析我国行政主体理论缺陷的基础上，发现管委会法律地位难以界定的根源在于我国“诉讼主义模式”的行政主体理论，因缺乏分权理论基础而形成一元化的行政主体体系，随着社会发展一些非政府组织承担了部分行政管理职能，但我国行政主体理论对新出现的行政法问题的解释及指导作用显得捉襟见肘。三是提出了从根源解决开发区管委会的身份困境的措施，即主张重构我国行政主体理论，引入公务法人制度，在行政权分权的基础上对我国现有的行政主体制度进行改革，明确开发区管委会公务法人身份，形成国家——地方政府——公务法人三足鼎立的行政主体体系，并且提出具体的方案设计，对引入公务法人制度的可行性进行充分论证。