改革开放40年来,中国的工业化和城镇化取得了举世瞩目的成就,伴随着社会经济的迅猛发展和城市化的不断推进,城市土地供应压力陡增,节约集约利用土地逐渐成为城市建设的重要主题。在城市建设关注重点由“增量”逐步转向“存量”的过程中,低效工业用地的处置既是工作重点亦是发展难点。近年来在中央宏观政策推动下,各地方政府陆续出台了与低效工业用地处置相关的政策意见或规划,但经过几年的发展实践发现大多收效甚微,具体体现为城市仍有大量低效工业用地存在,甚至有工业用地出让后不久随即转为低效工业用地的现象出现,其中尤以城市中工业用地数量最多、分布最集中的开发区为重。本文从开发区低效工业用地大量存在且治理工作推进缓慢的实际现象出发,在前人研究的基础上,以M市高新区为例,选取区内具有代表性的五个低效工业用地案例作为分析对象,采用案例分析法、访谈法总结当前处置开发区低效工业用地面临的困境,并以委托代理理论为工具分析当前困境的成因,进而结合广州、深圳、济南等典型城市工作模式和经验提出相应对策建议。本文认为,处置低效工业用地面临的困境主要由高直接成本、低直接回报的低效用地处置的“推力”和低直接成本、高直接回报的新增工业用地开发的“拉力”两方面造成:“推力”方面,低效工业用地在实践中动态认定难度较大,认定后由于处置成本极高、制约措施较少,且目前未对地方政府提出关于低效工业用地处置的指标要求,导致地方政府对低效工业用地处置工作积极性较低;“拉力”方面,目前仍可通过成本相对较低的开发区增量用地解决企业落位问题,开发区政府仍有一部分避开“硬骨头”的空间。上述困境产生的原因包括根本原因和直接原因,根本原因在于低效用地处置的多重委托代理过程中产生了目标替代效应,导致人民对土地效益最大化的委托需求难以实现;直接原因在于地方政府的管理缺失,具体体现在招商环节缺少甄别和建设跟踪、监管环节缺乏企业经营动态判定、制度反馈环节缺乏建规立制。本文建议中央政府、地方政府、用地企业应建立通过制度设计减少土地使用权委托代理过程中可能产生的目标替代,促使各层级及时弥补管理缺口。具体而言,中央政府应着重强化顶层设计,建立共同责任体系;地方政府应全面深化管理,重点建立工业用地动态管理机制;用地企业应强调企业责任,保持发展方向与政策同步。