改革开放以来,尤其是1994年分税制财政管理体制改革和工商税制改革完成后,我国政府频频使用税收手段,对国民经济进行宏观调控。税收宏观调控对国民经济的快速、健康发展起到了十分积极的作用。但由于我国税收法治建设还很不完善,税收宏观调控还处在较低的法治化水平,税收宏观调控也日益显现出其消极作用。税收宏观调控的关键环节是决策。因此,税收宏观调控法治化水平的高低,主要有两大衡量标准:一是税收宏观调控决策能否严格贯彻税收法定原则;二是税收宏观调控决策是否真正符合纳税人和全体公民对税收公平的普遍期待,也就是税收宏观调控决策内容能否遵循税收公平原则。从大多数国家的宪法规范和税收立法实践看,税收法定原则要求对税收立法权的分配进行严格限制。各国(尤其是单一制国家)主要由最高立法机关行使税收立法权;通过最高立法机关的授权,最高行政机关也可以行使税收立法权,对税收要素进行调整。而最高行政机关所属的财政税收主管部门所行使的税收立法权一般不能涉及对税收要素的调整,只能就税法在适用过程中的问题做出解释,也就是对税收要素的具体涵义进行解释;除了极少数税种外,地方的税收立法权一般也不能涉及对税收要素的调整,而只能就税法在本地区适用过程中的问题做出解释。相比之下,我国《立法法》等法律中,有关税收立法权的规定还不是很明确,税收立法权的行使没有受到严格限制。由于税收宏观调控决策必然要涉及对税收要素的调整,需要通过税收立法权的行使来进行。因此,税收要素调整权、税收立法权没有受到严格限制,也使得我国税收宏观调控决策权的实际配置处于不尽合理的状态。目前,全国人大及其常委会仅制定了《个人所得税法》和《企业所得税法》两部税收实体法;而按照1984年全国人大常委会发布的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,我国现行大部分税种的税收制度由国务院制定的税收“暂行条例”加以规定;通过国务院的转授权,财政部和国家税务总局又取得了制定税收“暂行条例”实施细则以及发布规范性解释文件的权力。通过制定、修改或废止上述税收“暂行条例”或发布相关的“通知”“规定”等规范性文件,国务院行使税收宏观调控决策权的范围远远超过全国人大及其常委会。财政部和国家税务总局制定的税收“暂行条例”实施细则及其他规范性解释文件,有不少涉及到对税收要素的调整,而不仅仅是对税收要素进行解释。因而,财政部、国家税务总局也在实践中行使着部分税收宏观调控决策权。这一状况显然是不符合税收法定原则的。而在税收作为一项宏观调控手段的情况下,税负的分担往往不是依据纳税人的经济能力而是主要依据其经济决策方向,因而它也更容易损害纳税人对于税收公平的期待。然而,税收宏观调控决策是否符合税收公平原则,关键在于它是否符合全体公民对于税收公平的普遍预期;也就是说,税收宏观调控决策应该获得全体公民普遍认可,允许国家通过牺牲一部分人的税收公平利益,获得国民经济的健康、快速发展,进而也促进整体的社会公平。因此,必须对税收公平做更为宽泛的理解:其评价主体应该是包括纳税人在内的全体公民,而不仅仅是分担税负的纳税人;其实评价标准应该是税收制度对于社会整体公平正义的效用,而不仅仅是税负分担的公平性。因此,纳税人和其他公民能否参与和监督税收立法、制约有关国家机关的税收宏观调控决策行为,就显得极为重要。由于我国宪法和法律对公民参与和监督立法的权利没有做出明确规定,立法听证等公民参与和监督立法的制度安排也很不规范。因此,税收宏观调控决策对税收公平原则贯彻也得不到有效保障。权力分配法定化、合理化,权力行使程序规范化,责任追究机制法治化,这是保障国家权力法治化运行的三个关键环节,三者相互补充、缺一不可。因此,要提高我国税收宏观调控的法治化水平,也要在这三个方面建立完善而行之有效的法律制度:首先,要按照税收法定原则的要求,完善《立法法》的有关规定,将涉及税收要素调整的税收立法权行使机关限制在全国人大及其常委会和国务院两个层级。同时,全国人大及其常委会应加紧制定《增值税法》等税收单行法以代替现行的税收“暂行条例”,以限制国务院行使税收宏观调控决策权的范围。还应当规定,财政部、国家税务总局行使的税收立法权,不得涉及税收要素的调整,而只能遵循一定的解释方法对税收要素的涵义进行解释。相应地,财政部和国家税务总局也就无权行使税收宏观调控决策权,而只能对税收宏观调控决策内容进行解释并加以实施。其次,为了保证税收宏观调控决策尽可能符合税收公平原则的要求,应进一步规范我国税收宏观调控决策程序,充分保障纳税人和其他公民参与、监督税收立法的权利。将来制定的《税收基本法》应当增加规定:“税收立法应当广泛听取社会意见,并应当依法举行税收立法听证会。”还要在《立法法》中对我国的立法听证程序制度做出更细致的规定,做到“有法可依”。最后,还要建立必要的责任追究机制,包括违宪审查机制和政治问责制:对违反宪法或法律的规定,越权或不按法定程序行使税收宏观调控决策权的国家机关,要通过违宪审查机制追究其违宪责任;对虽然形式上符合宪法和法律规定,但在内容上不符合全体公民对税收公平普遍期待的税收宏观调控决策,还应建立必要的政治问责制,让公民或监督机关运用宪法和法律规定的程序,对有关国家机关及其组成人员实施“政治问责”。