本文的研究对象是慎议治理系统(deliberative governance system)。对慎议治理系统的理论解释建立在慎议系统(deliberative system)与慎议治理(deliberative governance)的相关分析基础之上。研究关注的焦点是慎议治理系统的构成要素及其相互关系;不同构成要素之间的传输以及系统本身的实现条件;研究目的则在于通过对慎议治理系统进行理论解析,为慎议治理的发展方向及其问题解决路径提供整体性与理性化思考。当前,学术界对于deliberation一词的翻译主要存在三种形式:一是协商(如陈家刚等学者),二是审议(如陈东升、林国明等台湾学者),三是慎议(如顾肃、谭安奎等学者)。本文采取慎议的译法,主要考量如下:一是deliberation一词的本源涵义。Deliberation是主体间话语交往形式之一,涉及到对某事的仔细考虑和讨论,内蕴的是审慎思考和相互论证的思想。“慎”同时包含慎重与慎思之意,“慎议”的译法能够相对准确地概括deliberation一词的语义;相较而言,协商作为主体间交流方式之一,侧重合作与商量;而审议则体现为审查与评议的过程。二是慎议理论(deliberative theory)生成于西方民主国家,特别是慎议民主思想(deliberative democratic theory)形成于对西方国家竞争性聚合民主的反思,体现的是慎议参与者进行论点交换的主体间性过程以及根据相关理论和论证进行反思与判断的主体内部过程,其蕴含的价值是平等性、互惠性、反思性与责任性等。对比而言,协商政治(consultative politics)根植于中国的非竞争性政治生态,内蕴的是“和合”辩证思维。在实践中,协商侧重政党之间、党群之间、政社之间等所进行的针对特定事务展开咨询与商量。现代中国协商政治承袭于中国共产党局部执政时期协商共治的成功经验,广泛、多层、制度化协商民主的发展框架与中国的政党制度、人民代表大会制度以及基层群众自治制度等正式制度安排形成互嵌逻辑。此外,审议的政治过程通常涉及主体之间的审查关系,并不符合西方慎议政治对于主体作为平等的对话参与者并享有平等政治影响机会的界定。本文的立基点限定于慎议理论与慎议实践,因此综合考量,本文采取“慎议”的译法。具体而言,慎议治理系统是在慎议系统理论模型与慎议治理现实实践的基础上搭建的理想类型1。慎议治理系统内部包含由多元慎议治理场域构成的多层次结构,即慎议治理子系统。基于分工原则,慎议治理主体聚集于各个慎议治理子系统中,适用相应的慎议规则,承担不同的慎议任务,发挥各自的慎议功能;慎议治理子系统通过信息流与反馈流链接起来。流的传输建立了慎议治理子系统之间的合作与迭代慎议关系,促使慎议治理系统的整体功能实现。慎议治理系统是慎议治理行动的发展方向,旨在全面调动治理资源,实现有序的治理状态。在过去三十年间,西方国家遭遇日益严重的持续性治理挑战,既涉及全球化与区域化发展趋势对传统国家治理能力的冲击,也包括复杂抗解议题增长以及公民信任度下降促使政府改革政治精英与技术专家联盟的封闭式决策模式。在此背景中,西方国家政府开始着力进行公共治理创新,不断推进治理改革,并试图以开放的合作思维重新定义政府与普通公民、组织等治理主体之间的关系。与此同时,慎议理论与慎议民主思想的发展逐步更新西方政府关于公共参与方式与公共参与效能的认知,并将慎议参与机制应用于政策过程。通过设计慎议论坛,所有受治理问题影响的治理主体将被包容并授权参与治理,依据平等、公开、相互尊重的慎议交往过程产生对于问题解决方案特定形式的同意,作为制定治理决策的合法性依据。这就形成了一种基于慎议的新治理方式,即慎议治理。虽然作为一种授权参与式治理形式,慎议治理通过向普通公民授权,将其重新置于决策过程的核心,并且基于主体间性慎议建构主体相互关系,明确主体治理责任,但是在实践中,慎议治理仍然没有解决主体包容、过程平等以及结果衔接三个层面的难题。在很大程度上,慎议治理的实践困境与慎议民主所面临的实践挑战具有相关性,这根源于慎议治理与慎议民主的互嵌式发展逻辑。实际上,西方民主的慎议发展转向催生了政府的慎议治理创新思维,使治理活动更加关注通过主体间话语交流和反思判断形成公共认知和决策意志;而关于治理主体的慎议行为规范、慎议机构设置、慎议程序设计以及慎议结果效能等思考亦根植于慎议民主理论及其应用。因此,慎议民主在对慎议治理发展提供相应支撑的同时,其在经验社会中所面临的挑战亦构成慎议治理不得不需要解决的问题:诸如慎议民主规范性理论对于话语共识的要求话语共识的追求往往对普通公民的慎议技能提出不切实际的要求,这就造成慎议过程中对弱势群体的实际排斥,而且也未能解决两大棘手问题,即如何在大规模社会以慎议民主程序实现民主决策制定,以及如何将慎议民主嵌入既有的代议制民主结构。在此背景中,慎议民主的研究开始从离散的慎议民主实践转向整合的慎议系统分析。慎议系统强调慎议发生在宏观公共领域以及微观政治领域中的各种慎议场所,既相互区别又彼此依赖,依据特定方式联结成整体。然而,慎议系统理论并不认为所有慎议场所中的个体或要素必然是慎议的或民主的,这就造成慎议系统边界的模糊性;此外,该理论也并未就普通公民的慎议作用及其慎议结果如何成为正式决策的依据等问题作出明确回答。虽然慎议系统理论本身仍需完善,但是该理论的出现使人们更加关注现实中慎议治理实践的系统性转型,并尝试以系统性思维解决慎议治理在主体包容、程序平等以及结果衔接方面存在的问题。因此,本文将在对慎议系统理论与慎议治理实践进行分析的基础上,从规范性研究的角度描绘慎议治理系统并对其展开理论解析,重点关注慎议治理系统的构成要素及其相互关系、慎议治理系统的不同构成要素之间的传输以及实现慎议治理系统的条件。本文的研究框架将围绕此设定:第一章为导论。在阐述研究背景之后,界定研究问题;此后就慎议系统与慎议治理的相关研究进行系统性综述,奠定本文的研究基础;同时明确本文的研究内容及其意义,选择有助于推进本文研究顺利展开的研究方法;此外,本章也指出研究的创新之处与不足。第二章为慎议治理系统的理论基础。明确慎议治理概念是进行研究的前提。在从主体协作、慎议行为与公众定位三个核心要素明确定义慎议治理之后,本文从治理主体、治理问题、治理工具以及治理结构为基础建构分析框架,进一步解释慎议治理。在当前西方民主国家,微型公众论坛是当今实践最为广泛的慎议治理载体。微型公众论坛中所包容的参与主体代表了普通公众的微观形态,它能够将非正式慎议领域与正式慎议领域联系起来,把关于复杂问题的公共认知及其相关信息分别传输到行政机构与普通公民,而且通过对话语的抽象、限制和综合来促进普通公民慎议。微型公众论坛的实践使得普通公民、专家以及决策制定者之间实现了平等沟通的可能性,有利于增强公共决策的合法性,激发普通公民的政治参与,并且改善当前的治理水平。此外,慎议系统的理论也是建构慎议治理系统关键的理论基础。慎议系统模型立足于哈贝马斯与德雷泽克关于不同慎议部分的关联分析,包括序列慎议系统、整合慎议系统以及迭代慎议系统三种类型。其中,序列慎议系统将慎议任务被分配到代议制民主运作过程的不同阶段,每一阶段的慎议机构遵循各自的慎议标准,实现相应的慎议美德。该模型的明显缺陷在于,系统的主要参与者被限定在政治精英,因此该系统也被称为“慎议的熊彼特主义”。同时,序列慎议系统中内的元素可能都不会符合慎议民主标准,特别是讨价还价等行为严重破坏了慎议民主的理想。此外,也未强调后一阶段需要向前一阶段进行反馈和回应。整合慎议系统强调话语领域的多样性及其之间的联系。不同的话语领域具有各自的慎议优势,包容不同的慎议行为者,以不同的方式和标准进行沟通。微型公众是连接正式与非正式话语领域的主要桥梁。整合慎议系统并未阐明微型公众的合法性问题,也并未详述如何规避系统内的飞地慎议风险。此外,整合慎议系统如何嵌入既有政治体系的问题也未得到解决。迭代慎议模型主要强调慎议机构之间以及慎议机构与非慎议机构之间的关系,体现的是慎议民主的自我纠正与自我调整的动态能力,进一步反映了慎议民主原则的道德暂时性与政治暂时性特征。迭代慎议系统模型修复了前两者的精英主义倾向与话语领域的封闭性弊端,但是其也隐含着决策效率降低等明显的劣势。第三章为慎议治理系统的构成要素与相互关系。在本质上,慎议治理系统是一个典型的复杂适应系统。慎议治理系统中存在大量的异质性主体,主体聚集构成不同的慎议治理场域,进而形成慎议治理系统的多级层次。慎议治理主体的慎议行为具有典型的适应性特征。在本质上,慎议行为包括话语表达行为与话语交往行为两部分,前者是慎议治理主体的信息输出载体,而后者则是慎议治理主体接收其他人信息并进行批判性思考并作出适时性反馈的过程。在对话交往行为中,慎议治理主体能够获知彼此的观点,要求对方为其话语提供理由与论据进行说服。此外,慎议治理主体以慎议的方式解决治理问题的过程也是其唤醒、分解并重新组织其内部积木块的过程。慎议治理主体的内部积木块表现为其以往积累的知识、经验或技能。最后,慎议治理主体的慎议行为可以由刺激—反应模型来定义。刺激为慎议治理主体所接收到的慎议结果等信息资源;而反应则体现为慎议治理主体的迭代慎议行为。慎议治理系统的内部结构形成于不同慎议治理主体聚集生发的介主体,介主体的聚集则构成介介主体,即议题识别领域慎议治理子系统、意见构成领域慎议治理子系统以及决策制定领域慎议治理子系统,其关系体现为分工与合作关系以及迭代慎议关系。其中,议题识别领域慎议治理子系统中的慎议治理场域为所有普通公民提供参与慎议治理的空间和机会,其慎议标准体现为开放性、探索性与合作性,慎议任务则在于对彼此的利益和关切以及慎议治理议题本身形成深度理解,产生结构化的公共认知,为意见构成领域慎议治理子系统内的慎议提供内容输入。意见构成领域慎议治理子系统中的关键慎议治理主体的慎议行为主要发生在微型公众中,慎议规则遵循包容性与反思性;慎议任务在于形成能够代表集体立场的并且被共同接受的慎议结果。该系统的慎议功能体现为承上启下的两部分:激发公共领域子系统中慎议治理主体进一步的慎议行为;以及为政治领域子系统中的慎议治理主体提供慎议内容与决策依据。决策制定领域慎议治理子系统中的慎议治理关键主体是专家与公共机构人员等精英群体,其主要的慎议活动发生场所为政府各部门、议会及其委员会等公共机构召开的慎议会议,慎议规则体现为相对的私密性,慎议任务则是在内部封闭慎议以及与意见构成领域慎议治理子系统进行迭代慎议的交叉过程之后形成正式治理决策。第四章为慎议治理系统的内部传输。慎议治理系统内部子系统之间存在大量的信息流与反馈流。流的传输产生于慎议治理系统的多孔性结构以及系统性功能的实现需求。首先,系统内部的多孔结构允许关键慎议治理主体利用慎议治理子系统边界的孔隙进行个体流动、信息传递与话语渗透;允许慎议治理子系统的相对独立性与相对开放性并存。系统内部的多孔结构产生于民主社会的公共参与结构与公共参与需求。其次,系统性功能的实现需求也是产生慎议治理子系统之间传输的重要原因。其中,认知改善功能要求慎议治理主体通过慎议交流过程中的学习与反思更新对于特定议题的认识与判断,这需要慎议治理主体接触外部信息,学习并批判性反思其他主体的观点与立场。增进共同理解功能则意味着需要通过不同子系统之间的迭代慎议程序增进所有慎议治理主体对彼此认知的共同理解程度,进而产生合作理性,奠定集体决策的基础,以期解决治理主体共同面临的问题。为了实现该功能,在慎议治理系统中实现“元共识”十分重要。此外,民主决策功能是慎议治理系统的根本功能。民主决策既需要慎议治理主体对慎议议题及其相关事物形成真实认知并建立共同理解,也需要慎议治理主体平等对待所有在慎议过程中探索的观点及其支撑性理由。特定的传输机制使得慎议治理主体能够整合分散于各个慎议治理子系统以及不同慎议时刻中的所有信息;而不同场域之间的信息链接则能够有效地使弱势治理主体的话语免于沉默,并在一定程度上抑制公共机构人员主观选择部分于其有利的公共认知或微型公众慎议结果作为正式决策行为的理由。第五章为慎议治理系统的案例分析与问题归纳。案例实践的分析旨在对慎议治理系统的实践形成情境化理解。基于解释性研究框架,本部分将从分别涉及国家治理问题、地方治理问题以及基层社区治理问题的三个慎议治理典型案例——英国有关脱欧议题的公民大会、苏格兰邓迪市参与式预算—“邓迪决策”以及澳大利亚本迪戈市有关社区规划的公民陪审团——入手,解析当前慎议治理环境中,不同慎议领域或机构的慎议程序是如何设计的、彼此是如何关联的、慎议机构设计如何嵌入更广泛的政治体系以及存在的相关缺陷;此外,不同类型的微型公众论坛和参与式预算对慎议参与者的赋权程度存在差异,它们与公共领域以及正式决策领域之间的关联程度也有所差别。因此,本部分在分别对三个典型案例进行相应分析之后,将对案例展开对比研究。基于此,文章进一步归纳并界定慎议治理中存在的问题,并从问题出发进一步引申建构慎议治理系统的必要。第六章为慎议治理系统的实现条件。慎议治理系统的实现条件体现在系统持存性、协调性以及民主制度嵌入性三个方面。持存性意味着慎议治理系统在实现自我维持的同时也必须实现在更广泛政治体系中的持续生存。其中,自我维持在很大程度上依赖于慎议治理主体、慎议治理子系统以及慎议治理系统三者的目标保持一致。慎议治理系统的首要目标在于解决慎议治理议题,慎议治理子系统的目标则分解于此,分别为针对慎议治理议题形成结构化公共认知、产生能够代表集体立场的慎议结果以及制定治理决策,这将取决于各个子系统中慎议治理主体的慎议任务完成。而慎议任务的完成则首先需要慎议治理主体依据相应的标识并通过一定的黏合因子聚集在一起,调动其所积累的知识、经验等资源并依据集体同意的慎议规则进行适应性慎议行为;其次则需要发挥“流”的作用,畅通慎议治理子系统之间的信息输入与结果输出,建构慎议治理子系统之间的相互作用,有机整合各个慎议治理子系统所完成的分解目标。在该过程中,需要明确“流”的载体及其运行机制,使慎议治理主体在各子系统内部通过迭代慎议形成的并获得内部性认同的结构化公共认知、代表集体立场的慎议结果以及治理决策在输入与输出、回应的过程中实现并增强其外部性认同。协调性意味着慎议治理系统各个子系统内部以及各个子系统之间的慎议治理主体的相互关系处于良性状态。其中,慎议治理主体在各个子系统内部进行迭代慎议行为,慎议行为的产生使得主体之间具有构成性慎议关系,其性质由不同子系统内部适用的慎议规则所定义,并旨在促使慎议治理主体发挥各自的慎议功能,完成分配于各个子系统的慎议任务,发挥其慎议功能。在不同慎议治理子系统之间,慎议治理主体则具有授权式代表关系,即公共领域慎议子系统中普通公民授权公民代表与选举代表在介质领域慎议子系统以及政治领域慎议子系统中代表其进行慎议行为。此外,慎议治理系统在更广泛政治体系中的持续生存则意味着慎议治理系统具有体系嵌入性,即其能够作为代议制政治安排的补充并能够与其兼容发展。这既取决于慎议治理系统自身的民主治理效能,也取决于国家或超国家共同体的民主改革效度。民主制度嵌入性则意味着慎议治理系统与当前民主制度的嵌合。实际上,无论是慎议系统理论的发展还是慎议治理实践的扩散都无法脱离当前西方国家的民主制度及其政治运行过程。其中,慎议系统的三种理论模型均在不同程度上蕴含着系统内慎议机构与代议制民主机构相互楔入的思想;而慎议治理真正效能的发挥也在一定程度上取决于公共机构对公民慎议治理决策行为的认可与程序保障。因此,慎议治理系统的实现这一方面要求民主国家利用既有民主安排开发并完善慎议决策程序,并制定相应的制度规则保障慎议成为治理决策过程中的必要阶段;另一方面则需要进一步深化慎议民主改革,使慎议治理系统实现在民主制度体系中的嵌入式发展。第七章为西方慎议治理系统与中国协商治理体系的比较。对慎议治理系统的理论解释并不应局限于解释系统本身,即仅关注该系统的构成要素及其相互关系、不同构成要素之间为何能够传输以及如何界定系统的实现条件,也应该从对比视角出发,分析慎议治理系统的比较优势或相对劣势。回归到治理本身,强调治理主体间话语交流并关注参与式决策制定的治理方式并非局限于西方。在中国,协商治理是治理主体通过对话商议等话语交流行为合作解决问题或协调分歧的治理方式。近年来,伴随国家治理体系现代化进程的推进以及协商民主广泛、多层、制度化的趋势,协商治理体系也随之呈现。协商治理体系的发展不仅有效整合分散的治理资源,更加从制度层面将不同协商治理领域以及不同协商治理形式进行有效衔接,以此从整体上增强协商治理的有效性。因此,本章在对中国的协商理论与协商治理体系进行规范性描述之后,将从比较研究的视角出发,探寻西方慎议治理系统与中国协商治理体系的共通与差异之处,从对比性角度丰富慎议治理系统的理论解析。