不平等条约是近代中国关税法的重要渊源。片面协定税则和外籍税务司制度皆源自于不平等条约。两次鸦片战争终结了大清帝国的闭关政策,总理衙门的设立使条约制度成为中国政体的特殊部分,中国的主权在这里不是被消灭,而是被列强的主权所掩盖或取代。在近代条约体制中,中国海关不能自主,海关行政管理权旁落、税款保管权被劫夺,关税税则的制订权受限,关税自主不能实现。而英国、美国和日本在中国海关权力争夺战中扮演了重要角色,你争我夺,彼此倾轧、相互妥协,随着各国实力的消长,轮流坐庄,谁控制了中国海关,谁就控制了中国的经济命脉。相应地,关税自主则是中国近代各时期政府一直努力实现之目标。海关是中外关系的矛盾的焦点,在中国近代条约体制中居于核心地位。从国际关系演变对关税法影响的视角研究中国近代关税自主权,更能全面地把握和理解其中所承载的内涵和历史意义。研究中国近代海关,绕不过去的一个重要人物是英籍海关总税务司赫德,他是清末新关的实际建立者,他担任大清帝国海关总税务司长达48年之久。赫德通过其直属上司总理衙门的王公大臣们操纵控制中国内政外交,把外籍总税务司领导的海关打造成清政府所倚重的不可或缺的重要机构,把中国海关变成了英国对华关系的基石和英国控制下的平衡各“有约国”利益的“国际官厅”。清末虽然采取了一些新政,以削弱总税务司对海关的行政控制权,但尚未产生实际效果,满清王朝就已覆亡,而清政府与列强签订的不平等条约则为之后的政府所承认,外籍税务司制度没有变,中国海关依然被操控在列强手中。辛亥革命后,北洋政府继承了清政府遗留下来的不平等条约,中国依然受不平等条约体制束缚和荼毒。海关在英籍总税务司安哥联的把持下,趁革命之乱,夺取了关税税款的保管权和支配权,通过经理外债赔款和内债,操控着中国的财政大权,税务处形同虚设,海关监督权力进一步萎缩。总税务司安哥联只听命于英国政府和外国公使团,俨然中国政府的“太上皇”。第一次世界大战爆发,受协约国给予中国大国地位、延迟5年支付庚子赔款及修订海关税则之诱使,中国加入协约国参战,并借机废除与德奥的不平等条约,停付该两国债赔款,开始尝试以外交手段积极争取国权。战后,以顾维钧为代表的外交家,通过巴黎和会和华盛顿会议提出中国关税自主的主张,结果不尽如人意。但随着国际情势变迁,各国与中国贸易情况的消长,英、美、日之间对中国税则修订的态度也有所变化。中国通过与列强集体谈判无法取得实际效果,逐渐改变为各个击破策略,通过开创个例,突破条约体制之限制。利用战胜国身份与战败国德国重新订立协约,签订近代中国第一个平等条约,为消除片面协定关税税则打开了的缺口。废除中比条约,开创自主废除不平等条约之先例,显示了中国关税自主之决心,冲击了不平等条约体系。中国南北政府相继宣布开征二五附税及随之发生的罢免总税务司安哥联事件,实乃中国通过外交无法获取真正关税自主后而采取的内政自主之行为。中国开始努力冲破协定关税之束缚,使之成为关税自主之坚决行动。南京国民政府建立后,为维护其本身的统治利益,积极开展了争取关税自主的外交活动,先后与十几个国家签订了关税新约,废除了自1843年以来受不平等条约束缚的片面协定税则,中国享有关税自主权得到列强条约承认。同时,财政部下设关务署管理海关,进行了关制改革,外籍税务司受其辖制,实行华洋员平等原则,注重培养提拔本国税务人才。设立了国定税则委员会并在1929-1934年四次自主颁布实施了国定税则,突破了被约束长达80余年的“值百抽五”的协定税率,中国和外国的关税水准差距有所缩小,中国的财政收入有了较大幅度的增加。裁撤了实施长达70余年的厘金、子口税等内地税,促进了国内商业和对外贸易的发展。但是,这些成就并不意味着中国的关税主权已经完全收回。以蒋介石为首的南京国民政府之所以为英、美、日等列强所承认,是其与帝国主义相勾结相妥协的结果。作为帝国主义列强在中国的新的代理人,南京国民政府并没有也不能够彻底地完全地实现关税自主。尽管其制定并施行了所谓国定税则,却并未能真正摆脱帝国主义列强所施加的影响,表面上帝国主义者放弃控制中国关税的特权,但实际上中国关税税则的制订、税率的变动仍受英、美、日等国约束,以致于无力制止帝国主义的商品倾销,不能为民族工业提供充分保护。外籍税务司制度被保留下来,领事裁判权以及其他不平等条约所规定的特权也未完全被废除。“九·一八”事变后,东北失守;“七七”事变后,华北失守。蒋介石对日本的侵略采取不抵抗主义,一面向日本妥协屈从,一面争取国际援助,企图借助英美的力量来阻止日本,而英美则妄想日本牵制苏联抵制中共,对日采取放任纵容的绥靖政策,导致南京国民政府孤立无援,从淞沪协定、塘沽协定、何梅协定、秦土协定,一路退让至重庆陪都。日本实施以战养战的战略,在日占区扶持操纵伪政权,掠夺中国资源,逐步由中国东北向南推进,妄图蚕食吞并中国,称霸远东。先后策划建立了伪满洲国、北京伪中华民国临时政府、南京维新政权和南京伪国民政府,以华制华,劫夺了东北海关、华北海关、江海关以及日占区的所有海关,控制了相应的海关行政权、关税保管和支配权。英籍总税务司梅乐和宣称“总税务司之职权,系中国政府所授予,而非得自条约”,并要求各关税务司“服从政府命令,不受外力之干涉;且绝对不干涉关余”。一方面要“恢复中国在关政上之主权”,另一方面要“维护海关现行制度”。而在日本劫夺中国海关的过程中,他选择坚决维护海关现行制度,不听政府“关闭该关,另行设关”的指令,不惜牺牲中国海关行政主权和税款保管权来维护其外籍税务司统治下的海关行政的表面完整,以期英国继续把持中国海关。为此,他积极协助其母国英国与日本妥协谈判,促使英日两国签订了没有中国参加的《关于中国海关的协定》,并对这一非法协定给予坚决的执行,承认日本对关税税款的保管权,将税款存入日本正金银行,实行低税率税则,将该协定的适用扩大至整个日占区。太平洋战争爆发后,日本人将总税务司梅乐和拘捕关押,英美籍税务司全部被解职。汪伪政权任命日本人岸本广吉(Kishimoto Hirokichi)为总税务司。英国和英籍总税务司可谓姑息养奸,日本人终于如愿以偿把持了整个日占区的中国海关。此后,伪海关总税务司署大量雇佣日籍关员、任命日籍税务司,日文也取代英文成为海关公文语言。为了“以战养战”,支持日军和汪伪政权,海关开征转口税,以伪钞来征收海关税款,大肆走私、倾销日货,致使中国经济损失巨大。面对日占区海关被日本全面劫夺,沿海被日军封锁的窘境,国民政府在重庆重新组建了的总税务司署,开辟新的贸易线路,建立多个内地海关,加强缉私,开征战时消费税,通过实施《公库法》收回海关税款保管权,停付外债赔款,努力开源节流,以维持战时经济。抗战胜利后,日籍人员全部离职,国民政府全面接管日占区海关,裁撤改组内地海关,任命一批中国人为海关税务司。国民政府恢复执行《1934年进出口税则》,实施货币兑换,加强外汇和贸易管理,并采取措施防止走私,重新收回了关税主权。东北海关、华北海关、江海关以及原日占区的海关被一一收回,但大连关成为例外。为了让苏联参加对日作战,苏、美、英三国无视中国政府秘密签订《雅尔塔协定》。之后美国主动劝诱中国政府与苏联谈判签订《中苏友好同盟条约》及其相关附件,宣布大连为自由港,对各国贸易及航运一律开放。苏军进驻大连港后,美国并未获得“门户开放、商业机会均等”的待遇,国民政府几经交涉也未能收回大连海关。随着解放战争的推进,全国各地海关最终都被人民政权接管,并被改造成为真正自主的海关。太平洋战争后,美国将中国纳入战后其领导的世界秩序战略格局中,并将中国定位为盟友,以维持远东秩序,维护美国在远东的利益。抗战初期,为鼓舞反法西斯士气,提升中国大国地位,美国联合英国共同放弃在中国的特权,订立中美新约和中英新约以实现对华平等。抗日战争胜利后,美国与国民政府再签《中美友好通商航海条约》,在实力差距悬殊的情况下以表面上的平等遮盖实际的不平等。美国取代日本,独占中国市场,倾销其商品,变中国为其殖民地。随着英日退出中国海关,美国人接过海关大权,为美国商品的倾销大开方便之门。为了迎合美国,满足美国的利益期望,中国被裹挟入美国倡导的自由贸易体系,参加关税减让谈判。中国加入《关税及贸易总协定》后,依据关税减让表对1934年进口税则进行了全面修订,形成了协定税率和国定税率并存的复式税则。但是该税则并没有对中国工商业产生保护作用,反而有利于美国商品的流入,导致美国商品独占了中国市场,中国连年巨额入超。从1840年至1949年,百余年来,关税自主一直是中国努力实现的目标。从清末实施新政缩小海关权力,设立税务处改变海关隶属关系开始,到北洋政府通过国际会议力争自主,再到南京国民政府的改订新约、制订国定税则的努力,到底是什么阻碍了这一目标的实现?深究之,发现乃是不平等条约体制。不彻底废除不平等条约就不能真正实现关税自主。随着国际关系的演变和帝国主义列强在华势力的消长,列强之间对中国海关进行了激烈的争夺,其目的都是为了操控海关,进而把握中国的经济命脉,实现其本国利益最大化。而他们所采用的无疑都是不平等条约这一披着“合法”外衣的非法工具。而中国近代各个时期的政府因不能与帝国主义列强彻底决裂,因而无法真正实现关税完全自主这一目标。尽管如此,我们也并不能否定中国近代以来为争取关税自主而付出的种种努力和取得的进步。中国近代关税自主权的丧失与收回的过程也是中国被动卷入国际贸易体系的过程。与贸易紧密相关的关税法深受其所处的国际环境和国际关系的影响,并不能按照本国设想的理想状态演进和发展。历史的车轮滚滚向前,国家间的竞争随着全球化的深化更加激烈,贸易战亦愈演愈烈。当前,在美国对我国实施关税战,世界贸易组织停摆的背景下,中国政府再次重申坚定维护多边贸易体制的立场。中国近代受片面协定关税之害至深,当以史为戒。在关税自主的今天,中国积极主动融入世界自由贸易体系,在多边贸易体制谈判中必将始终坚持平等互惠之国际法原则,成为全球化进程中维护开放、公平自由贸易秩序的重要力量。