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摘 要：我国农村小额贷款业务已经发展近20年，小额贷款风险问题一直是制约其发展的重要瓶颈。以福建省武平县为例，通过对我国小额贷款风险成因进行分析，从政治制度角度解释我国小额信贷业务的风险成因，并以此提出相应的解决办法。
关键词：小额信贷；风险；制度因素
中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0120-04
引言：中国小额贷款风险之谜
1974年，孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯建立了孟加拉“乡村银行”，开创了小额信贷模式的先河。此举不但帮助当地半数以上的穷人脱离了贫困，而且还在全球范围内得到广泛推广，取得了巨大成功。中国作为一个传统的农业大国，有着占全国人口70%的农村人口，广大农村地区经济落后，严重制约了中国经济的发展。为了解决中国农村金融发展的问题，1993年，中国社会科学院农村发展研究所将孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省易县、河南省虞城县和南召县以及陕西省的丹凤县建立了以孟加拉“乡村银行”的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。
时至今日，我国的小额信贷业务已经有19年的经营历史，但是农村小额贷款在国内的实施并不乐观，还出现了许多意料之外的问题。统计数据显示，我国小额贷款中有不良贷款5 290亿元，其中呆账和滞账贷款分别占31%和8%；全国46%的信用社亏损，亏损额167亿元，历年累计亏损挂账1 232亿元。这些结果造成了大量商业银行退出小额担保贷款行业。照目前的现状发展下去，中国农村小额贷款之路前景堪忧。
根据尤努斯教授经营孟加拉乡村银行的经验以及现在世界各地小额贷款的运营状况，小额贷款在运营中的确会出现不少风险，但是运用科学合理的规避风险方法，是不会出现像我国这样如此大额度的信贷风险的。那么，我国的小额贷款业务出现巨大风险的原因是什么呢？
本文试图从制度的角度提供一种关于中国农村小额贷款风险成因的解释，在这种解释中，我们强调了中国目前的政府做法和银行放贷制度才是导致现今农村小额贷款出现风险的根本原因。并且以福建省武平县这一典型农业县为例，论证制度因素对于小额贷款风险的影响，并提出应对措施，为今后小额贷款的全面推行提供借鉴。
一、文献综述
关于在中国农村地区推行小额贷款问题的讨论，林毅夫、杜晓山、茅于轼等学者做了比较深入的研究。他们的理论指出，要想发展中国的农村金融，建立以小额贷款机构为主体的农村信贷机构是必由之路。同时，国外发展较为成功的国家经验表明，中小银行在经济运行中具有不可替代的重要作用，特别是在各国发展层次较低的阶段，中小银行的作用更为明显。即使经济已经发展得比较成熟了，与大银行合理搭配的中小银行也是银行体系的重要组成部分。
林毅夫在其《我国金融体制改革的方向是什么》一文中指出：“建立起以中小银行为主体的金融体系是我国当前金融改革的正确方向。”现有的金融理论和实践表明，区域性的中小金融机构，是为农村中小企业和农户提供金融服务的最有效的金融制度安排。我国政府相关部门也提出，要放宽准入、降低门槛，发展适合农村需求特点的多种所有制、多种形式的新型农村金融组织，增加对中小企业和农户的金融支持。杜晓山指出：“扶贫攻坚目前是中国政府重点工作之一，小额信贷在这一总体战略中是一种扶贫资金到贫困户的有效工具。”茅于轼先生在《兴办小额贷款的几点经验》一文中指出，制约中国农村经济发展最重要的原因是农村金融的衰败。文章还指出，重视并发展农村小额贷款业务是目前较好的解决方法。
2005年，中央一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”同年，中国人民银行开始倡导商业性小额信贷的试点，共7家试点商业性小额信贷公司在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古5个试点省（区）成立。2007年1月，中国银监会连发5个文件，按照中国银监会“低门槛、严监管”的原则，拟吸引各类资本到农村地区创业和发展，积极培育以发放小额信贷为主的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村机构，标志着我国金融改革迈出了关键性历史步伐，从制度上给予了这三类机构合法金融地位。同时，农村金融在原来基础上试点工作不断扩大，由6个省扩大到31个省、市、自治区。
由于政府的政策的大力支持和現代信息技术的发展以及管理体制的成熟，在中国农村发展小额贷款的条件远远优于尤努斯教授在孟加拉国发展农村小额贷款的条件。并且，从上面各位专家学者的论述和我国有关政策的大力支持，以及我国目前农村金融改革的方向来看，在农村地区发展小额贷款业务前景一片光明。
但是，为什么在世界范围内取得了巨大成就，并且经过各种专家学者的论证在中国发展是切实可行并且前景大好的农村小额贷款业务，经过了近二十年的发展，仍然存在如此巨大的风险呢？
关于这个问题，国内很多专家学者通过调查分析，给出了自己的看法。关于中国农村小额贷款的风险问题，现在主流观点认为风险成因主要有以下三个方面。
（一）自然风险
对于以农业贷款为主的小额信贷机构而言，其主要投向是农村种植业和养殖业。而传统的种植业和养殖业对自然条件的依赖性都很强，抵御自然灾害的能力较弱，农民又属弱势群体，一旦遭受自然灾害，作物减产，农副产品出现滞销或贱卖的现象，农民的还贷能力就会减弱。这些自然风险具有不确定性的特点，再加上贷款的范围广，出现自然灾害后，对农民的贷款就难以按时收回，农业的自然及市场风险将直接转化为贷款风险，大量贷户可能同时发生违约，贷款出现坏账，甚至导致小额信贷机构的破产。
（二）信用风险
小额信贷的投放要求小额信贷机构对借款人的信用水平做出判断。但这些判断并非总是正确的。其原因在于，信用社之所以能够成为发展农村小额贷款的主要阵地，很重要的一个原因在于办理贷款的效率高，速度快。只要是被信用社授信的农户，就能很方便地获得贷款。但恰恰就是因为信用社的快捷和灵活性，造成了很大的风险隐患。而借款人的信用水平也可能会因各种原因而下降，因此小额信贷机构面临的一个主要风险就是贷款对象无力履约的风险。这被认为是小额信贷经营中最直接也是最主要的风险，是导致小额信贷机构亏损甚至倒闭的主要原因。 （三）操作风险
操作风险是指由于信贷员的个人素质参差不齐、小额信贷机构信贷管理系统不完善、管理失误、控制缺失、诈骗或其他一些错误而导致信贷资产的损失。操作风险直接与小额信贷机构的信贷管理体制有关，一旦发生，引起的损失可能非常巨大。最重大的操作风险在于信贷管理内部控制以及公司治理机制的失效。这种失效状态可能因为失误、欺骗、未能及时作出反应而导致小额信贷机构信贷资产受到损失。
虽然上面总结出来的三个原因的确是构成我国农村地区小额贷款风险的重要来源，但它们是否是我国农村小额贷款风险成因的根源，还是值得进一步推敲和讨论的。比如“自然风险”这个因素，孟加拉国20世纪90年代后期的自然灾害，就曾经导致乡村小额信贷机构的客户大量违约，但是并没有导致该国的小额贷款业务终止，在克服了这些困难后，孟加拉国的小额贷款业务仍然发展得非常好。并且，“自然风险”是农民面临的基本问题之一，只要在农村地区发放贷款，就有可能面临此类风险，这在世界范围内都具有共性。
而对于“信用风险”这个问题，我们知道，尤努斯教授在孟加拉国所发展的小额信贷业务是无抵押的，他在《穷人的银行家》一书中有一句经典的论断——“穷人也一样有诚信”；如同书名所说—— “穷人总是会知恩图报的”（The poor always pay back）。而孟加拉这种无抵押贷款模式恰恰取得了巨大的成功，被证明是切实可行的。这说明，信用问题并不是一个影响风险的主要问题，在没有信用评级的环境下，小额信贷业务一样可以发展得很好。而“操作风险”就全国范围内来说并不普遍，可以通过采取加强岗前培训提高信贷员的素质以及加强监管等途径来避免，并不会造成如今我国小额贷款的风险现状。
对以上观点的总结和分析告诉我们，这三个风险因素并不能够很好地解释我国农村小额贷款巨大风险的成因。这让我们产生了一个对风险成因更为根本的质疑：中国广大农村地区同世界大多数发展小额贷款的国家一样，有着诸如自然、信用等问题，但为什么中国农村小额贷款的风险一直居高不下，究竟是什么根本原因导致了中国小额贷款的巨大风险呢？
本文试图从另一个角度解释中国小额贷款风险成因问题，并对上述风险问题做出解释。我们认为，中国目前的小额贷款的制度体制，特别是广大农村地区的政府做法和银行制度，是导致我国小额贷款出现巨大风险的深层根源。
我们将以福建省武平县为例，从制度的角度解释中国农村小额贷款的风险问题，并提出相应的解决方法。
二、武平县小额贷款风险分析
武平县位于福建省西南部、闽粤赣三省交界处，全县总面积2 638平方公里，人口36.67万人，其中农业人口占全县人口总数的80/%以上，是一个典型的农业县。武平县整体经济状况较差，是中国百大贫困县之一。传统的农耕模式在武平县的农村经济模式中占有很大比重，当地村民还经营着养殖等副业，对于没有固定收入的农民来说，启动成本成了很大的问题，借贷成了当地村民比较常见的获得启动成本的途径。因此，小额贷款在该县较为普遍。武平县经营小额贷款业务的主要机构是农村信用合作社。
通过对当地经济状况的调查和对农民进行的实地考察，我们了解到：在武平县，种养殖业的收入占了农民收入的主要部分。武平地理位置属亚热带季风湿润气候，天气温和，雨量充沛，得天独厚的气候环境十分利于农作物生长。加上武平县位于闽、粤、赣三省结合部，是三省重要的物资集散基地。农民生产的农副产品能够很方便地销往广东等地。从经济能力角度考虑，农民是有能力偿还贷款的。
另外，很重要的一点是武平地域范围小，特别是农村地区，大部分是家族聚居，即便不是家族聚居，也是世代居住于此，邻里之间都非常熟悉，是一个典型的熟人社会，失信惩罚机制在此起了很大作用。即一旦农户失信不偿还贷款，有了不良记录，他将无法再次获得贷款，在道德方面也会承受巨大的压力。这个代价对于当地农民来说是巨大的。除非遇上特大自然灾害或者家庭变故，农户不会故意拖欠贷款。
由此看来，农民是有动机和能力归还贷款的。那么，造成小额贷款的亏空坏账的原因是什么呢？通过对当地小额贷款贷户的询问，以及对当地经营小额贷款业务的农村信用合作社进行的调查，我们发现了以下事實：
第一，作为一个国家贫困县，武平县近年来一直在接受国家的扶贫贷款，作为一个经济落后的农业县，这种接受扶贫贷款的现象还将持续很长时间。由于农民文化程度低，政策宣传不到位，当地长期接受扶贫贷款的现状让当地村民习惯性地把和政府有关的贷款都认为是扶贫贷款，不用归还的。这同重庆开县的扶贫社总结出的规律相吻合。在重庆营业管理部金融研究处的一份调查报告中提到：“由于（开县）农业银行已经将开县经济开发公司的贷款（含对开县扶贫社贷款）整体认定为不良贷款，对扶贫社而言，这实际上是一笔长期资金。”在农民的潜意识里，这笔小额贷款就是国家扶贫贷款，不需要偿还，那么信用社等机构催缴还款的难度就会增大，坏账呆账的比例自然就居高不下了。
第二，由于武平县地理位置和一些历史等客观因素所限，武平县农村小额贷款的需求量远远大于小额贷款机构所能提供的数目。在我国，申请贷款必须要求贷款人以抵押、质押等方式进行担保，而且担保条件过于苛刻，使得许多人由于达不到申贷条件而无法申请。按照政策规定，商业银行应按照5：1的比例根据担保基金的数量发放贷款，但银行往往以风险过高为由，将比例降到了1：1。具体说就是，如果村民想借1 000元的贷款，就要求担保人向银行出示1 000元的定期存折作为抵押，如果贷户逾期不还贷款，则贷款将由担保人来偿还。而且即便有1 000元的定期存折，计算上利息，往往也贷不到1 000元。这样苛刻的担保条件使得农户对贷款需求大大降低。除此之外，由于一些偏远地区的信贷员素质较低、业务不熟悉，导致工作效率较低，申请一笔贷款的周期较长。在这些因素的共同作用下，一些迫切需要贷款的农户不得不通过拉关系、走后门等方式获得贷款，而这样的贷款往往达不到小额贷款的信用标准。因为条件过于苛刻，导致小额贷款出现的逆向选择问题，由此带来的风险可想而知。 第三，除去信用社以外，武平县小额贷款的经营不少是以项目的形式运作的，它们的主要负责人来自扶贫办等政府部门，一般都具有公职身份。这种公职身份所面临的监管问题也是造成小额贷款风险的重要因素。这些公职人员手中握有决定发放贷款的权力，同时，武平县农村大多是家族聚居的形式，可以说农村里都是熟人，可能导致放款讲人情、逾期款增加的情况。具体说来，就是小额贷款的负责人利用职权，将贷款私自发放给亲戚朋友，而这些贷户严格上根本不具有获得贷款的资格，再加上有亲戚朋友的这一层关系，贷户们根本不会把这笔贷款放在心上，还款更是天方夜谭。
同时，这些小额贷款的负责人在项目结束后将回到原工作岗位，使他们很难有充足激励做好小额贷款工作；其次，由于资金运用具有一定存续期，难以形成小额信贷组织与贷户的长期博弈，无法建立长期信用关系，所以小额信贷难获成功。
正是因为政府这样长期的做法，加上政策宣传不到位，导致了许多民众对政府援助与银行信贷区分不够，让广大民众难以认清而导致不归还，这样一来，就导致了坏账的增加。再者，不少需要贷款的人通过拉关系、走后门等方式获得了贷款，他们的信用条件相对更加缺乏，甚至达不到小额贷款的标准，由此带来的风险可想而知。而银行信贷政策的做法则往往是一开始就把广大民众假设为诚信缺失而在种种做法上加以限制，这在经济上会引起民众的道德风险和逆向选择，把有信用的民众排除在外，而那些有关系或通过其他手段获取贷款的人却为此增加了不归还贷款的风险。
通过对武平县小额贷款业务的调查可以看出，造成我国农村小额贷款的巨大风险问题并不是来自农户本身，而是来自政府的内部管理体制和银行的贷款发放机制。农户通过正常渠道贷款后，其本身并没有失信的动机，如果故意拖欠贷款，将对农户今后的信用和道德问题都产生重大影响。因此，农户是有动机并且有能力偿还贷款的。
小额贷款行业中的绝大部分风险是来自政府、市场、自然等因素，而并非传统信贷哲学假设的那样“人人都想赖账，穷人没有还款能力，给他们发放贷款是浪费，得不偿失，风险极大。”茅于轼在其《兴办小额贷款的几点经验》中也谈到了这个问题：“这么多小额贷款失败，一个重要原因就是政府的强力干预。由于政府介入，应该很严格的所有权变得不明确，运行者失去了决策权和责任感。最后变得无人负责，终归失败。”
三、国际经验以及建议
小额贷款业务不仅仅在中国得到了广泛的推广，在国际上的众多发展中国家也取得了良好的效果，其中在小额贷款业务商业化运作上印尼人民银行（Bank Rakyat Indonesia，简称BRI）就取得了很大成功，成为小额贷款业务的典范。
印尼人民银行的小额贷款业务以基层为核心，总共设有总行、分行、支行、村行4个层级，机构设置精简，节约了成本。其中，村行是BRI整个小额信贷系统的核心，同我国类似，其员工主要来自当地，对当地情况相对熟悉，很大程度上解决了逆向选择与道德风险问题，使信贷员无需花费太多的人力、物力进行贷前调查与贷后审查，降低了交易费用，是其良性循环并取得成功的基础。
此外，印尼人民银行的小额贷款业务，将目标客户定位选择在贫困线以上、信用状况合格、有潜力的个人或家庭小作坊。贷款期限最长为2年或3年，对贷款用途并无严格限制，主要是用于能够产生收益的生产经营活动以及建房、子女教育等消费活动，但不鼓励用于婚、丧、治病等用途。贷款在300美元以下的，不需要任何抵押；而300美元以上的贷款，则可以用汽车、土地等物品作为抵押物。虽然印尼金融管理机构允许的小额贷款金额控制在5 000美元以下，但BRI的87.9%的贷款都少于300美元。BRI还推行村行的利润分享计划，将每年盈利的6%作为村行全体员工的奖励，根据职务发放。而且除年终奖外，在每半年一次评比中获胜的村行和上级支行还能获得额外奖励。这种多方位的激励政策，能够调动各方积极性，使得银行可以高效、稳定、安全发展。
BRI的成功表明，对于一个金融机构可以同时实现大规模地服务于众多的低收人群体和机构自身的自负盈亏两个目标。
首先，从对武平县的调查中我们发现，农村地区出现小额贷款坏账的很重要的原因在于农民对于政府的扶贫款和银行贷款区分不够。中国的农村小额贷款实施已近20年，且不说广大农民对此是否了解，各地方政府的了解程度都令人堪忧。只有让广大农民了解小额贷款，农村小额贷款才能真正实行起来，发挥其促进农村金融发展的功效。对于这个问题，政府方面应该确保政令畅通，积极宣传政策。由于受传统观念的影响，农民中普遍存在对贷款的戒备心理，盲目地认为贷款利息高、贷款难还，所以宁借不贷。政府应该积极宣传贷款政策，让农民对政策多一些了解，打消农民的顾虑，同时，也让农民对于政策扶贫款和小额贷款有很明确的认识和区分。
其次，由于条件的限制，担保成难为农民贷款的主要障碍。在我们的调查中，很多农民反映，他们也有贷款的愿望，但是由于找不到第三方担保，所以未能办理贷款。银行要求提供第三方担保是出于自身经营的需要，是为了确保申请者的信用，提高资金的收回率。但是，由于农民的经济水平有限，提供第三方担保尚有一定难度，所以银行可以考虑降低担保标准或者采取其他措施，减小担保这一环节带来的障碍。
再次，银行和政府对于农民的信用评定应落到实处。贷款机构对申请小额贷款的农户要进行农民信用评定，这本是确保贷款有效发放的措施。但是在我们的调查中却发现，虽然银行通过发放并回收农民信用等级评定表对农民进行了信用评定，但表格的有效率很低，很难从中真实准确地评定申请者的信用。信用评定不应该只是走走形式，而应该充分发挥信用评定的作用，确保贷款的有效发放。
最后，银行作为盈利机构，在运行的时候必然会考虑自身利益，而农村小额贷款的低利率、微利贴息等优惠政策使银行倾向于少贷甚至不贷。政府应该通过一定的政策，引导银行扩大小额贷款业务；积极宣传小额贷款政策，转变农民宁借不贷的传统观念。同时，应提高农民素质，提高农民的信用水平，让小额贷款成为对农民和贷款机构都有利的政策。
四、结论与展望
2011年，在央行全面放开贷款规模限制的政策号召下，各种经营小额贷款的金融机构正如雨后春笋般在全国涌现，显示小额贷款的前景是非常广阔的。一方面，由于当前宏观经济政策趋于紧缩，给小额贷款行业提供了巨大的发展空间；另一方面，民间利率的抬头也表明了市场需求的回暖。因此，今明两年小额信贷行业将面临巨大的机遇。小额信贷业务的发展和完善是一个循序渐进的过程，需要各方面的共同努力。小额信贷业务的发展之路，可以用一句话来形容：“前途是光明的，道路是曲折的。”
从长期来看，小额贷款的风险问题仍是制约其发展的关键因素，我们还应继续摸索，根据我国金融体制环境因地制宜，探索出一条真正适合我国国情的小额信贷发展之路。只有在实行过程中不断发现问题，改进政策，才能把小额贷款政策真正贯彻落实，广大农民才能真正享受到小额贷款政策的好处，农民的生活水平才能得到提高，农村经济才会更好地健康持续发展。
参考文献：
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[3] 穆罕默德·尤努斯.穷人的银行家[M].吴士宏，译.北京：三联书店，2006.
[4] 杜曉山，刘文璞.小额信贷原理及运作[M].上海：上海财经大学出版社，2001.
[5] 曹子娟.中国小额信贷发展报告[M].北京： 中国时代经济出版社，2006.
[6] 茅于轼.兴办小额贷款的几点经验[J].农村金融研究，2006，（2）.
[7] 杜晓山，张保民，刘文璞.中国小额信贷十年[M].北京：社会科学文献出版社，2005.
[8] 程恩江，刘西川.中国非政府小额信贷和农村金融[M].杭州：浙江大学出版社，2007.
[9] 中国人民银行小额信贷专题组.2007年小额信贷通讯合集[M].北京：中国财政经济出版社，2007.
[10] 中国人民银行小额信贷专题组.2008/2009年小额信贷通讯合集[M].北京：中国财政经济出版社，2009.
[责任编辑 高惠琦]
关键词：小额信贷；风险；制度因素
中图分类号：F83 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0120-04
引言：中国小额贷款风险之谜
1974年，孟加拉国经济学家穆罕默德·尤努斯建立了孟加拉“乡村银行”，开创了小额信贷模式的先河。此举不但帮助当地半数以上的穷人脱离了贫困，而且还在全球范围内得到广泛推广，取得了巨大成功。中国作为一个传统的农业大国，有着占全国人口70%的农村人口，广大农村地区经济落后，严重制约了中国经济的发展。为了解决中国农村金融发展的问题，1993年，中国社会科学院农村发展研究所将孟加拉“乡村银行”模式的小额信贷引入中国，成立了“扶贫经济合作社”，首先在河北省易县、河南省虞城县和南召县以及陕西省的丹凤县建立了以孟加拉“乡村银行”的小额信贷为贷款模式的小额信贷扶贫社。
时至今日，我国的小额信贷业务已经有19年的经营历史，但是农村小额贷款在国内的实施并不乐观，还出现了许多意料之外的问题。统计数据显示，我国小额贷款中有不良贷款5 290亿元，其中呆账和滞账贷款分别占31%和8%；全国46%的信用社亏损，亏损额167亿元，历年累计亏损挂账1 232亿元。这些结果造成了大量商业银行退出小额担保贷款行业。照目前的现状发展下去，中国农村小额贷款之路前景堪忧。
根据尤努斯教授经营孟加拉乡村银行的经验以及现在世界各地小额贷款的运营状况，小额贷款在运营中的确会出现不少风险，但是运用科学合理的规避风险方法，是不会出现像我国这样如此大额度的信贷风险的。那么，我国的小额贷款业务出现巨大风险的原因是什么呢？
本文试图从制度的角度提供一种关于中国农村小额贷款风险成因的解释，在这种解释中，我们强调了中国目前的政府做法和银行放贷制度才是导致现今农村小额贷款出现风险的根本原因。并且以福建省武平县这一典型农业县为例，论证制度因素对于小额贷款风险的影响，并提出应对措施，为今后小额贷款的全面推行提供借鉴。
一、文献综述
关于在中国农村地区推行小额贷款问题的讨论，林毅夫、杜晓山、茅于轼等学者做了比较深入的研究。他们的理论指出，要想发展中国的农村金融，建立以小额贷款机构为主体的农村信贷机构是必由之路。同时，国外发展较为成功的国家经验表明，中小银行在经济运行中具有不可替代的重要作用，特别是在各国发展层次较低的阶段，中小银行的作用更为明显。即使经济已经发展得比较成熟了，与大银行合理搭配的中小银行也是银行体系的重要组成部分。
林毅夫在其《我国金融体制改革的方向是什么》一文中指出：“建立起以中小银行为主体的金融体系是我国当前金融改革的正确方向。”现有的金融理论和实践表明，区域性的中小金融机构，是为农村中小企业和农户提供金融服务的最有效的金融制度安排。我国政府相关部门也提出，要放宽准入、降低门槛，发展适合农村需求特点的多种所有制、多种形式的新型农村金融组织，增加对中小企业和农户的金融支持。杜晓山指出：“扶贫攻坚目前是中国政府重点工作之一，小额信贷在这一总体战略中是一种扶贫资金到贫困户的有效工具。”茅于轼先生在《兴办小额贷款的几点经验》一文中指出，制约中国农村经济发展最重要的原因是农村金融的衰败。文章还指出，重视并发展农村小额贷款业务是目前较好的解决方法。
2005年，中央一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”同年，中国人民银行开始倡导商业性小额信贷的试点，共7家试点商业性小额信贷公司在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古5个试点省（区）成立。2007年1月，中国银监会连发5个文件，按照中国银监会“低门槛、严监管”的原则，拟吸引各类资本到农村地区创业和发展，积极培育以发放小额信贷为主的村镇银行、贷款公司和农村资金互助社三类新型农村机构，标志着我国金融改革迈出了关键性历史步伐，从制度上给予了这三类机构合法金融地位。同时，农村金融在原来基础上试点工作不断扩大，由6个省扩大到31个省、市、自治区。
由于政府的政策的大力支持和現代信息技术的发展以及管理体制的成熟，在中国农村发展小额贷款的条件远远优于尤努斯教授在孟加拉国发展农村小额贷款的条件。并且，从上面各位专家学者的论述和我国有关政策的大力支持，以及我国目前农村金融改革的方向来看，在农村地区发展小额贷款业务前景一片光明。
但是，为什么在世界范围内取得了巨大成就，并且经过各种专家学者的论证在中国发展是切实可行并且前景大好的农村小额贷款业务，经过了近二十年的发展，仍然存在如此巨大的风险呢？
关于这个问题，国内很多专家学者通过调查分析，给出了自己的看法。关于中国农村小额贷款的风险问题，现在主流观点认为风险成因主要有以下三个方面。
（一）自然风险
对于以农业贷款为主的小额信贷机构而言，其主要投向是农村种植业和养殖业。而传统的种植业和养殖业对自然条件的依赖性都很强，抵御自然灾害的能力较弱，农民又属弱势群体，一旦遭受自然灾害，作物减产，农副产品出现滞销或贱卖的现象，农民的还贷能力就会减弱。这些自然风险具有不确定性的特点，再加上贷款的范围广，出现自然灾害后，对农民的贷款就难以按时收回，农业的自然及市场风险将直接转化为贷款风险，大量贷户可能同时发生违约，贷款出现坏账，甚至导致小额信贷机构的破产。
（二）信用风险
小额信贷的投放要求小额信贷机构对借款人的信用水平做出判断。但这些判断并非总是正确的。其原因在于，信用社之所以能够成为发展农村小额贷款的主要阵地，很重要的一个原因在于办理贷款的效率高，速度快。只要是被信用社授信的农户，就能很方便地获得贷款。但恰恰就是因为信用社的快捷和灵活性，造成了很大的风险隐患。而借款人的信用水平也可能会因各种原因而下降，因此小额信贷机构面临的一个主要风险就是贷款对象无力履约的风险。这被认为是小额信贷经营中最直接也是最主要的风险，是导致小额信贷机构亏损甚至倒闭的主要原因。 （三）操作风险
操作风险是指由于信贷员的个人素质参差不齐、小额信贷机构信贷管理系统不完善、管理失误、控制缺失、诈骗或其他一些错误而导致信贷资产的损失。操作风险直接与小额信贷机构的信贷管理体制有关，一旦发生，引起的损失可能非常巨大。最重大的操作风险在于信贷管理内部控制以及公司治理机制的失效。这种失效状态可能因为失误、欺骗、未能及时作出反应而导致小额信贷机构信贷资产受到损失。
虽然上面总结出来的三个原因的确是构成我国农村地区小额贷款风险的重要来源，但它们是否是我国农村小额贷款风险成因的根源，还是值得进一步推敲和讨论的。比如“自然风险”这个因素，孟加拉国20世纪90年代后期的自然灾害，就曾经导致乡村小额信贷机构的客户大量违约，但是并没有导致该国的小额贷款业务终止，在克服了这些困难后，孟加拉国的小额贷款业务仍然发展得非常好。并且，“自然风险”是农民面临的基本问题之一，只要在农村地区发放贷款，就有可能面临此类风险，这在世界范围内都具有共性。
而对于“信用风险”这个问题，我们知道，尤努斯教授在孟加拉国所发展的小额信贷业务是无抵押的，他在《穷人的银行家》一书中有一句经典的论断——“穷人也一样有诚信”；如同书名所说—— “穷人总是会知恩图报的”（The poor always pay back）。而孟加拉这种无抵押贷款模式恰恰取得了巨大的成功，被证明是切实可行的。这说明，信用问题并不是一个影响风险的主要问题，在没有信用评级的环境下，小额信贷业务一样可以发展得很好。而“操作风险”就全国范围内来说并不普遍，可以通过采取加强岗前培训提高信贷员的素质以及加强监管等途径来避免，并不会造成如今我国小额贷款的风险现状。
对以上观点的总结和分析告诉我们，这三个风险因素并不能够很好地解释我国农村小额贷款巨大风险的成因。这让我们产生了一个对风险成因更为根本的质疑：中国广大农村地区同世界大多数发展小额贷款的国家一样，有着诸如自然、信用等问题，但为什么中国农村小额贷款的风险一直居高不下，究竟是什么根本原因导致了中国小额贷款的巨大风险呢？
本文试图从另一个角度解释中国小额贷款风险成因问题，并对上述风险问题做出解释。我们认为，中国目前的小额贷款的制度体制，特别是广大农村地区的政府做法和银行制度，是导致我国小额贷款出现巨大风险的深层根源。
我们将以福建省武平县为例，从制度的角度解释中国农村小额贷款的风险问题，并提出相应的解决方法。
二、武平县小额贷款风险分析
武平县位于福建省西南部、闽粤赣三省交界处，全县总面积2 638平方公里，人口36.67万人，其中农业人口占全县人口总数的80/%以上，是一个典型的农业县。武平县整体经济状况较差，是中国百大贫困县之一。传统的农耕模式在武平县的农村经济模式中占有很大比重，当地村民还经营着养殖等副业，对于没有固定收入的农民来说，启动成本成了很大的问题，借贷成了当地村民比较常见的获得启动成本的途径。因此，小额贷款在该县较为普遍。武平县经营小额贷款业务的主要机构是农村信用合作社。
通过对当地经济状况的调查和对农民进行的实地考察，我们了解到：在武平县，种养殖业的收入占了农民收入的主要部分。武平地理位置属亚热带季风湿润气候，天气温和，雨量充沛，得天独厚的气候环境十分利于农作物生长。加上武平县位于闽、粤、赣三省结合部，是三省重要的物资集散基地。农民生产的农副产品能够很方便地销往广东等地。从经济能力角度考虑，农民是有能力偿还贷款的。
另外，很重要的一点是武平地域范围小，特别是农村地区，大部分是家族聚居，即便不是家族聚居，也是世代居住于此，邻里之间都非常熟悉，是一个典型的熟人社会，失信惩罚机制在此起了很大作用。即一旦农户失信不偿还贷款，有了不良记录，他将无法再次获得贷款，在道德方面也会承受巨大的压力。这个代价对于当地农民来说是巨大的。除非遇上特大自然灾害或者家庭变故，农户不会故意拖欠贷款。
由此看来，农民是有动机和能力归还贷款的。那么，造成小额贷款的亏空坏账的原因是什么呢？通过对当地小额贷款贷户的询问，以及对当地经营小额贷款业务的农村信用合作社进行的调查，我们发现了以下事實：
第一，作为一个国家贫困县，武平县近年来一直在接受国家的扶贫贷款，作为一个经济落后的农业县，这种接受扶贫贷款的现象还将持续很长时间。由于农民文化程度低，政策宣传不到位，当地长期接受扶贫贷款的现状让当地村民习惯性地把和政府有关的贷款都认为是扶贫贷款，不用归还的。这同重庆开县的扶贫社总结出的规律相吻合。在重庆营业管理部金融研究处的一份调查报告中提到：“由于（开县）农业银行已经将开县经济开发公司的贷款（含对开县扶贫社贷款）整体认定为不良贷款，对扶贫社而言，这实际上是一笔长期资金。”在农民的潜意识里，这笔小额贷款就是国家扶贫贷款，不需要偿还，那么信用社等机构催缴还款的难度就会增大，坏账呆账的比例自然就居高不下了。
第二，由于武平县地理位置和一些历史等客观因素所限，武平县农村小额贷款的需求量远远大于小额贷款机构所能提供的数目。在我国，申请贷款必须要求贷款人以抵押、质押等方式进行担保，而且担保条件过于苛刻，使得许多人由于达不到申贷条件而无法申请。按照政策规定，商业银行应按照5：1的比例根据担保基金的数量发放贷款，但银行往往以风险过高为由，将比例降到了1：1。具体说就是，如果村民想借1 000元的贷款，就要求担保人向银行出示1 000元的定期存折作为抵押，如果贷户逾期不还贷款，则贷款将由担保人来偿还。而且即便有1 000元的定期存折，计算上利息，往往也贷不到1 000元。这样苛刻的担保条件使得农户对贷款需求大大降低。除此之外，由于一些偏远地区的信贷员素质较低、业务不熟悉，导致工作效率较低，申请一笔贷款的周期较长。在这些因素的共同作用下，一些迫切需要贷款的农户不得不通过拉关系、走后门等方式获得贷款，而这样的贷款往往达不到小额贷款的信用标准。因为条件过于苛刻，导致小额贷款出现的逆向选择问题，由此带来的风险可想而知。 第三，除去信用社以外，武平县小额贷款的经营不少是以项目的形式运作的，它们的主要负责人来自扶贫办等政府部门，一般都具有公职身份。这种公职身份所面临的监管问题也是造成小额贷款风险的重要因素。这些公职人员手中握有决定发放贷款的权力，同时，武平县农村大多是家族聚居的形式，可以说农村里都是熟人，可能导致放款讲人情、逾期款增加的情况。具体说来，就是小额贷款的负责人利用职权，将贷款私自发放给亲戚朋友，而这些贷户严格上根本不具有获得贷款的资格，再加上有亲戚朋友的这一层关系，贷户们根本不会把这笔贷款放在心上，还款更是天方夜谭。
同时，这些小额贷款的负责人在项目结束后将回到原工作岗位，使他们很难有充足激励做好小额贷款工作；其次，由于资金运用具有一定存续期，难以形成小额信贷组织与贷户的长期博弈，无法建立长期信用关系，所以小额信贷难获成功。
正是因为政府这样长期的做法，加上政策宣传不到位，导致了许多民众对政府援助与银行信贷区分不够，让广大民众难以认清而导致不归还，这样一来，就导致了坏账的增加。再者，不少需要贷款的人通过拉关系、走后门等方式获得了贷款，他们的信用条件相对更加缺乏，甚至达不到小额贷款的标准，由此带来的风险可想而知。而银行信贷政策的做法则往往是一开始就把广大民众假设为诚信缺失而在种种做法上加以限制，这在经济上会引起民众的道德风险和逆向选择，把有信用的民众排除在外，而那些有关系或通过其他手段获取贷款的人却为此增加了不归还贷款的风险。
通过对武平县小额贷款业务的调查可以看出，造成我国农村小额贷款的巨大风险问题并不是来自农户本身，而是来自政府的内部管理体制和银行的贷款发放机制。农户通过正常渠道贷款后，其本身并没有失信的动机，如果故意拖欠贷款，将对农户今后的信用和道德问题都产生重大影响。因此，农户是有动机并且有能力偿还贷款的。
小额贷款行业中的绝大部分风险是来自政府、市场、自然等因素，而并非传统信贷哲学假设的那样“人人都想赖账，穷人没有还款能力，给他们发放贷款是浪费，得不偿失，风险极大。”茅于轼在其《兴办小额贷款的几点经验》中也谈到了这个问题：“这么多小额贷款失败，一个重要原因就是政府的强力干预。由于政府介入，应该很严格的所有权变得不明确，运行者失去了决策权和责任感。最后变得无人负责，终归失败。”
三、国际经验以及建议
小额贷款业务不仅仅在中国得到了广泛的推广，在国际上的众多发展中国家也取得了良好的效果，其中在小额贷款业务商业化运作上印尼人民银行（Bank Rakyat Indonesia，简称BRI）就取得了很大成功，成为小额贷款业务的典范。
印尼人民银行的小额贷款业务以基层为核心，总共设有总行、分行、支行、村行4个层级，机构设置精简，节约了成本。其中，村行是BRI整个小额信贷系统的核心，同我国类似，其员工主要来自当地，对当地情况相对熟悉，很大程度上解决了逆向选择与道德风险问题，使信贷员无需花费太多的人力、物力进行贷前调查与贷后审查，降低了交易费用，是其良性循环并取得成功的基础。
此外，印尼人民银行的小额贷款业务，将目标客户定位选择在贫困线以上、信用状况合格、有潜力的个人或家庭小作坊。贷款期限最长为2年或3年，对贷款用途并无严格限制，主要是用于能够产生收益的生产经营活动以及建房、子女教育等消费活动，但不鼓励用于婚、丧、治病等用途。贷款在300美元以下的，不需要任何抵押；而300美元以上的贷款，则可以用汽车、土地等物品作为抵押物。虽然印尼金融管理机构允许的小额贷款金额控制在5 000美元以下，但BRI的87.9%的贷款都少于300美元。BRI还推行村行的利润分享计划，将每年盈利的6%作为村行全体员工的奖励，根据职务发放。而且除年终奖外，在每半年一次评比中获胜的村行和上级支行还能获得额外奖励。这种多方位的激励政策，能够调动各方积极性，使得银行可以高效、稳定、安全发展。
BRI的成功表明，对于一个金融机构可以同时实现大规模地服务于众多的低收人群体和机构自身的自负盈亏两个目标。
首先，从对武平县的调查中我们发现，农村地区出现小额贷款坏账的很重要的原因在于农民对于政府的扶贫款和银行贷款区分不够。中国的农村小额贷款实施已近20年，且不说广大农民对此是否了解，各地方政府的了解程度都令人堪忧。只有让广大农民了解小额贷款，农村小额贷款才能真正实行起来，发挥其促进农村金融发展的功效。对于这个问题，政府方面应该确保政令畅通，积极宣传政策。由于受传统观念的影响，农民中普遍存在对贷款的戒备心理，盲目地认为贷款利息高、贷款难还，所以宁借不贷。政府应该积极宣传贷款政策，让农民对政策多一些了解，打消农民的顾虑，同时，也让农民对于政策扶贫款和小额贷款有很明确的认识和区分。
其次，由于条件的限制，担保成难为农民贷款的主要障碍。在我们的调查中，很多农民反映，他们也有贷款的愿望，但是由于找不到第三方担保，所以未能办理贷款。银行要求提供第三方担保是出于自身经营的需要，是为了确保申请者的信用，提高资金的收回率。但是，由于农民的经济水平有限，提供第三方担保尚有一定难度，所以银行可以考虑降低担保标准或者采取其他措施，减小担保这一环节带来的障碍。
再次，银行和政府对于农民的信用评定应落到实处。贷款机构对申请小额贷款的农户要进行农民信用评定，这本是确保贷款有效发放的措施。但是在我们的调查中却发现，虽然银行通过发放并回收农民信用等级评定表对农民进行了信用评定，但表格的有效率很低，很难从中真实准确地评定申请者的信用。信用评定不应该只是走走形式，而应该充分发挥信用评定的作用，确保贷款的有效发放。
最后，银行作为盈利机构，在运行的时候必然会考虑自身利益，而农村小额贷款的低利率、微利贴息等优惠政策使银行倾向于少贷甚至不贷。政府应该通过一定的政策，引导银行扩大小额贷款业务；积极宣传小额贷款政策，转变农民宁借不贷的传统观念。同时，应提高农民素质，提高农民的信用水平，让小额贷款成为对农民和贷款机构都有利的政策。
四、结论与展望
2011年，在央行全面放开贷款规模限制的政策号召下，各种经营小额贷款的金融机构正如雨后春笋般在全国涌现，显示小额贷款的前景是非常广阔的。一方面，由于当前宏观经济政策趋于紧缩，给小额贷款行业提供了巨大的发展空间；另一方面，民间利率的抬头也表明了市场需求的回暖。因此，今明两年小额信贷行业将面临巨大的机遇。小额信贷业务的发展和完善是一个循序渐进的过程，需要各方面的共同努力。小额信贷业务的发展之路，可以用一句话来形容：“前途是光明的，道路是曲折的。”
从长期来看，小额贷款的风险问题仍是制约其发展的关键因素，我们还应继续摸索，根据我国金融体制环境因地制宜，探索出一条真正适合我国国情的小额信贷发展之路。只有在实行过程中不断发现问题，改进政策，才能把小额贷款政策真正贯彻落实，广大农民才能真正享受到小额贷款政策的好处，农民的生活水平才能得到提高，农村经济才会更好地健康持续发展。
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[责任编辑 高惠琦]