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[作者筒介]肖春华(1972－)，女，辽宁丹尔人，博士，中共辽宁省委党校剐教授，主要从事人力资源研究。秦 富(1972－)，男，辽宁朝阳人，中共辽宁省委党校讲师，主要从事农业经济及企业管理方面的教学与研究工作。关 冲(1970－)，男，辽宁岫岩人，中铁九局电务工程有限公司经济师，主要从事经济管理研究。
[摘 要]制约我国城乡协调发展的主要因素包括非均衡的工农与城乡资源配置政策，财权事权分离的农村财税政策、缺乏力皮与效率的农业支持保护政策、城乡差别化的户籍制度及其资金与智力净流出的农村教育政策等。
[关键词]城乡统筹；制约机制；二元结构
[真图分类号]F202
[真献标识码]A
[文章编号]11672-2426(2006)U4--0034--02
统筹城乡经济社会发展是党的十六大做出的重大战略部署，是解决“二农”问题的治本之策。长期以来城乡非均衡发展的状况，使城乡统筹面临许多现实冈难，在体制层面上存在很多制约因素。批准这些制约因素，区分轻重缓急，有针对性地逐步加以解决，是实现国民收入分配和城乡利益格局很个性转变的重要前提。
一、非均衡的工农与城乡资源配置政策
1．城乡公共品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大，水，电、路，通讯、医疗、卫生、教育文化等基础设施建设水平的公共晶供给，是衡量城乡居民生存和发展环境的基本条件。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业，农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，国家只给予适当补助。
2．城乡民间投资失衡，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平差距越拉越大。从1990年到2002年，城市集体和个人投资增长了14．6倍，而农村集体和个人投资仅增长了5．5倍，城市民间投资比农村增长速度快1．7倍。
3．资源要素流动和农村劳动力转移失街，农民就业环境改善缓慢，城乡就业差距扩大。一方面是工业乃至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，使非农产业产值增长远远快于劳动就业的增长，由此造哎农村剩余劳动力进入非农产业领域就业难。另一方面是受城乡二元结构体制约束，城市是关住城门搞城市化和现代化，把大量的土地、资本吸进城池，却将大量的农民排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与上地、资本等资源的占有关系就会恶化，财富分配矛盾也越来越尖锐。
4．城乡居民收人增长失街，收入、消费差距不断扩大，农村消费品市场份额在持续萎缩。目前，我国实施扩大内需战略遇到的难题是，在城乡居民收入、消费差距不断扩大的情况下，一方面城市居民收入增长迅速而边际消费倾向在迅速下降，他们将越来越多的收入存人银行，导致银行储蓄越来越多。另——方面农村居民有巨大的消费需求潜力，但由于收入水平低而没有购头能力，造成大量工业品越来越多的积压。
5．城乡经济体制改革失衡，农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求。自上世纪80年代中期以后，我国把经济体制改革的重心由农村转到城市，城市纤济体制和宏观经济体制改革进程加快，并取得明显效果，而农村的改革末能得到足够的重视，事关“三农”问题方方面面的改革滞后于农业、农村经济的发展，导致农村新产生和积压了一些矛盾和问题、这些矛盾和问题既侵害了农民的权益，又使城乡关系进一步复杂化。
二、财权事权分离的农村财税政策
现行的分税制材增强中央财政的调控能力，保障经济快速健康发展发挥了重要作用。但山于各级政府之间的事权划分不明确，造成事权与财杖分离。基层政府特别是乡镇政府事权不少，财权不多，而相应的转移性支付又缺少制度约束与规范，使农村公共产品供给由于缺乏必要的税收财源支持而难以实现。比如；在农村义务教育发展中。乡镇承担了应巾中央和省级承担的大部分投入，许多地方教育支止占到乡镇财政的60％左右。虽然自2001年超农村教师工资山县财政统一发放，但财源仍然需要乡镇上缴、农村基层政府既要保运转，又要干事业，举债运作问题比较普遍。
三、缺乏力度与效率的农业支持保护政策
发达国家普遍实行以工业积累来支持农业的政策，美国政府对农产品的价格补贴占农场主纯收入的10％－30％，作为发展中国家的泰国，每个对农产品的支持比在WTO下的AMS(综合支持量)承诺要高出三倍左右、近几年我国不断加大对农业的支持保护力度，但总体上扶持水平还小高。
1．在利用WTO协议加强对农业支持保护方面做得还不充分。绿箱政策主要还是对农业提供“一般服务”补贴、粮食安全储备补贴以及自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等，而对农民的直接收入支持，结构调整补贴等，尚来列入财政算科日；黄箱政策也远未达到农业总产值8．5％的上限规定．且主要实施于粮食、棉花等部分农产品。
2．由于支持形式和支持机制还不完善，仙得支持效果不人理想。国家对农业的补贴，长期在流通环节而不是生产环节实施，支持的目的忡比较模糊，资金效益比较低下，对于直接补贴农业、增加农民收入、提高农业竞争力的作用不十分明显。近年来国家每年用于农产品流通的财政补贴都占财政支农支出的30％左右，但由于不少流通部门，本身就是市场经营的主体，在追求部门利益和保护农民利益的选抒上，更多的是倾向前者，农民很难从中得到实惠。
3．由于所得税征收制度方面的不完善，造成城乡税制不统一，农民负担相对较重。农村税费改革后，农民在扣除农业生产成本条什下，无论有无收入，均需按确定的农产品常年产量交纳8．40％的农业税及农业税附加。城镇居民交纳的所得税，则按照实际收入水平计税，月收入达不到840元的不交税。市民收入相对农民要高，但纳税比例相对农民要低，出现了收益与付出极不对称的现象。四是金融信贷对农业的支持保护体系不完善，造成农村金融资源严重短缺的现实，大大降低了金融对农业的支持保护功能。
四、城乡差别化的户籍制度与附着其上的相关制度
户籍作为一种人口管理方式，原本没有什么特殊的内涵，但由于现行的户籍制度是计划经济条件下适应城乡分割体制的产物，户籍承载着许多附加的社会功能，与各种经济和社会权利有着千丝万缕的联系，几乎涵盖一个人衣食住行、生老病死、成长与发展的一切方面，农业人口和非农业人口的称渭，体现的不单是职业上的差异，还是经济身份和社会身份的差别。农民只有通过就学、婚姻、农转非、公务员招考等少数几种渠道才能实现身份的奉质性转变、户籍与社会福利和权益紧密相连，不仅造成了农民迁徙居住自由、同等发展机会等权益的缺失，形成城乡权利差异和社会不公，而且使得尸籍制度的改革，始终处于牵一发而动全身的境地，一段时间以来，部分省巾陆续推出了废止进城人门计划指标管理，实行户口迁移条件准人制，按实际居住地登记“居民户口”的户籍制度改革，但由于役有触动户口背后的社保、医保、城乡最低生活保障及农民最关注的进城后土地是否上交等根本性的权益，因而在农民中的反响平淡。
五、资金与智力净流出的农村教育政策
农村发展滞后，根源在于农民受教育程度小高，科技文化素质偏低，缺少文化不仅严重影响农业生产技术的推广，影响农民增收，而且制约了城乡一体化发展。农村教育虽然一直是各级政府普遍关注的问题，但由于农村教育资金筹集及管理全部在基层，教育经费的有效保障机制一直没有建立起来，农村教育一直背着沉重的资金压力。农村税费改革后，乡镇财政收入锐减，发展农村教育的困难进一步增大。根据20世纪80年代中期的统计，我国城镇学龄儿童的入学率为99％，农村只有80％左右；小学毕仆升学在城镇已经普及，农村只有59％；初中毕业升学率城镇为69％，农村只有10％；高等教育差距就更大，我国有2亿多文盲，其中九成以上都在农村。这样，农民不仅直接承担了从初等教育到高等教育的全部费用，而且农村学生进入中专和高等院校以后。因为缺少利益驱动很少再返回农村服务，农村资金以教育投资的形式流向城市，使农村的长远发展趋于更加不利的境地。
以上这些因素，严重制约了我国城乡的协调发展，而要消除这些阻碍因素，实现城乡由二元向一元的过渡或转化，并非一蹴而就之事。这其间不仅需要政府的扶持到位，也需贾工业的反哺到位，更需要农业自身的调整到位。
责任编辑 邹顺桥
[摘 要]制约我国城乡协调发展的主要因素包括非均衡的工农与城乡资源配置政策，财权事权分离的农村财税政策、缺乏力皮与效率的农业支持保护政策、城乡差别化的户籍制度及其资金与智力净流出的农村教育政策等。
[关键词]城乡统筹；制约机制；二元结构
[真图分类号]F202
[真献标识码]A
[文章编号]11672-2426(2006)U4--0034--02
统筹城乡经济社会发展是党的十六大做出的重大战略部署，是解决“二农”问题的治本之策。长期以来城乡非均衡发展的状况，使城乡统筹面临许多现实冈难，在体制层面上存在很多制约因素。批准这些制约因素，区分轻重缓急，有针对性地逐步加以解决，是实现国民收入分配和城乡利益格局很个性转变的重要前提。
一、非均衡的工农与城乡资源配置政策
1．城乡公共品供给失衡，农村基础设施建设严重不足，城乡居民的生存和发展环境差距越来越大，水，电、路，通讯、医疗、卫生、教育文化等基础设施建设水平的公共晶供给，是衡量城乡居民生存和发展环境的基本条件。在传统体制中，城市的公共基础设施是由国家来提供的，而农业，农村的同类公共基础设施要由农民自主解决，国家只给予适当补助。
2．城乡民间投资失衡，农村经济发展缓慢，城乡经济发展水平差距越拉越大。从1990年到2002年，城市集体和个人投资增长了14．6倍，而农村集体和个人投资仅增长了5．5倍，城市民间投资比农村增长速度快1．7倍。
3．资源要素流动和农村劳动力转移失街，农民就业环境改善缓慢，城乡就业差距扩大。一方面是工业乃至非农产业的结构升级，用资本和技术大量替代劳动力，使非农产业产值增长远远快于劳动就业的增长，由此造哎农村剩余劳动力进入非农产业领域就业难。另一方面是受城乡二元结构体制约束，城市是关住城门搞城市化和现代化，把大量的土地、资本吸进城池，却将大量的农民排斥在城市化之外。当农村人口向非农产业和城市转移受阻后，农村人口与上地、资本等资源的占有关系就会恶化，财富分配矛盾也越来越尖锐。
4．城乡居民收人增长失街，收入、消费差距不断扩大，农村消费品市场份额在持续萎缩。目前，我国实施扩大内需战略遇到的难题是，在城乡居民收入、消费差距不断扩大的情况下，一方面城市居民收入增长迅速而边际消费倾向在迅速下降，他们将越来越多的收入存人银行，导致银行储蓄越来越多。另——方面农村居民有巨大的消费需求潜力，但由于收入水平低而没有购头能力，造成大量工业品越来越多的积压。
5．城乡经济体制改革失衡，农村制度供给滞后，各种相关制度不能很好地适应农村经济的发展要求。自上世纪80年代中期以后，我国把经济体制改革的重心由农村转到城市，城市纤济体制和宏观经济体制改革进程加快，并取得明显效果，而农村的改革末能得到足够的重视，事关“三农”问题方方面面的改革滞后于农业、农村经济的发展，导致农村新产生和积压了一些矛盾和问题、这些矛盾和问题既侵害了农民的权益，又使城乡关系进一步复杂化。
二、财权事权分离的农村财税政策
现行的分税制材增强中央财政的调控能力，保障经济快速健康发展发挥了重要作用。但山于各级政府之间的事权划分不明确，造成事权与财杖分离。基层政府特别是乡镇政府事权不少，财权不多，而相应的转移性支付又缺少制度约束与规范，使农村公共产品供给由于缺乏必要的税收财源支持而难以实现。比如；在农村义务教育发展中。乡镇承担了应巾中央和省级承担的大部分投入，许多地方教育支止占到乡镇财政的60％左右。虽然自2001年超农村教师工资山县财政统一发放，但财源仍然需要乡镇上缴、农村基层政府既要保运转，又要干事业，举债运作问题比较普遍。
三、缺乏力度与效率的农业支持保护政策
发达国家普遍实行以工业积累来支持农业的政策，美国政府对农产品的价格补贴占农场主纯收入的10％－30％，作为发展中国家的泰国，每个对农产品的支持比在WTO下的AMS(综合支持量)承诺要高出三倍左右、近几年我国不断加大对农业的支持保护力度，但总体上扶持水平还小高。
1．在利用WTO协议加强对农业支持保护方面做得还不充分。绿箱政策主要还是对农业提供“一般服务”补贴、粮食安全储备补贴以及自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等，而对农民的直接收入支持，结构调整补贴等，尚来列入财政算科日；黄箱政策也远未达到农业总产值8．5％的上限规定．且主要实施于粮食、棉花等部分农产品。
2．由于支持形式和支持机制还不完善，仙得支持效果不人理想。国家对农业的补贴，长期在流通环节而不是生产环节实施，支持的目的忡比较模糊，资金效益比较低下，对于直接补贴农业、增加农民收入、提高农业竞争力的作用不十分明显。近年来国家每年用于农产品流通的财政补贴都占财政支农支出的30％左右，但由于不少流通部门，本身就是市场经营的主体，在追求部门利益和保护农民利益的选抒上，更多的是倾向前者，农民很难从中得到实惠。
3．由于所得税征收制度方面的不完善，造成城乡税制不统一，农民负担相对较重。农村税费改革后，农民在扣除农业生产成本条什下，无论有无收入，均需按确定的农产品常年产量交纳8．40％的农业税及农业税附加。城镇居民交纳的所得税，则按照实际收入水平计税，月收入达不到840元的不交税。市民收入相对农民要高，但纳税比例相对农民要低，出现了收益与付出极不对称的现象。四是金融信贷对农业的支持保护体系不完善，造成农村金融资源严重短缺的现实，大大降低了金融对农业的支持保护功能。
四、城乡差别化的户籍制度与附着其上的相关制度
户籍作为一种人口管理方式，原本没有什么特殊的内涵，但由于现行的户籍制度是计划经济条件下适应城乡分割体制的产物，户籍承载着许多附加的社会功能，与各种经济和社会权利有着千丝万缕的联系，几乎涵盖一个人衣食住行、生老病死、成长与发展的一切方面，农业人口和非农业人口的称渭，体现的不单是职业上的差异，还是经济身份和社会身份的差别。农民只有通过就学、婚姻、农转非、公务员招考等少数几种渠道才能实现身份的奉质性转变、户籍与社会福利和权益紧密相连，不仅造成了农民迁徙居住自由、同等发展机会等权益的缺失，形成城乡权利差异和社会不公，而且使得尸籍制度的改革，始终处于牵一发而动全身的境地，一段时间以来，部分省巾陆续推出了废止进城人门计划指标管理，实行户口迁移条件准人制，按实际居住地登记“居民户口”的户籍制度改革，但由于役有触动户口背后的社保、医保、城乡最低生活保障及农民最关注的进城后土地是否上交等根本性的权益，因而在农民中的反响平淡。
五、资金与智力净流出的农村教育政策
农村发展滞后，根源在于农民受教育程度小高，科技文化素质偏低，缺少文化不仅严重影响农业生产技术的推广，影响农民增收，而且制约了城乡一体化发展。农村教育虽然一直是各级政府普遍关注的问题，但由于农村教育资金筹集及管理全部在基层，教育经费的有效保障机制一直没有建立起来，农村教育一直背着沉重的资金压力。农村税费改革后，乡镇财政收入锐减，发展农村教育的困难进一步增大。根据20世纪80年代中期的统计，我国城镇学龄儿童的入学率为99％，农村只有80％左右；小学毕仆升学在城镇已经普及，农村只有59％；初中毕业升学率城镇为69％，农村只有10％；高等教育差距就更大，我国有2亿多文盲，其中九成以上都在农村。这样，农民不仅直接承担了从初等教育到高等教育的全部费用，而且农村学生进入中专和高等院校以后。因为缺少利益驱动很少再返回农村服务，农村资金以教育投资的形式流向城市，使农村的长远发展趋于更加不利的境地。
以上这些因素，严重制约了我国城乡的协调发展，而要消除这些阻碍因素，实现城乡由二元向一元的过渡或转化，并非一蹴而就之事。这其间不仅需要政府的扶持到位，也需贾工业的反哺到位，更需要农业自身的调整到位。
责任编辑 邹顺桥