论文部分内容阅读
摘 要 近年来，人民矛盾日益显著，大量的纠纷涌至法院，为了妥善、有序的化解这些社会纠纷，诉调对接机制应运而生。然而，该机制尚属新事物，实践多来自司法实务，需要在探索中不断发展。本文以现存的诉调对接机制规范化所存在的问题出发，从S市A区的诉调对接工作现状为考察样本，对诉调对接机制进行实务分析。
关键词 诉调对接机制 规范化 实务探讨
作者简介：纪学鹏、徐怡南，上海市嘉定区人民法院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-112-02
一、诉调对接的含义
在实践中，对诉调对接的理解主要有两种：广义上的理解，认为诉调对接是诉讼调解与人民调解、司法调解等一切调解方式的有机结合；狭义上的理解，则认为诉调对接就是诉讼调解与人民调解的对接。
二、诉调对接机制的法律基础
（一）《民事诉讼法》对人民调解的相关规定
《民事诉讼法》对调解案件司法确认作出了若干规定，其明确了人民法院可以依申请司法确认调解组织出具的调解协议。同时，修改后的《民事诉讼法》对小额标的案件速裁程序亦进行了规定。因小额标的案件范围与适合委托调解的案件范围基本重合，该类案件的诉前委托调解程序与速裁程序的对接，势必成为诉调对接工作研究的新领域。
（二）《人民调解法》对诉调对接的具体规定
为了进一步规范人民调解，《中华人民共和国人民调解法》于2011年1月1日起施行，该法进一步明确了人民调解工作的性质，并设计了人民调解协议的司法确认制度，解决了诉调对接工作中的诸多问题。
（三）最高人民法院的司法解释及规范性文件
2004年，最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》；2009年，制定了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》；2011年，《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》公布。最高人民法院制定的多项意见，对诉调的具体工作流程予以了一定程度的明确和规范。
三、诉调对接机制规范化当前存在的问题
近年来，全国各地在对诉调对接机制探索的过程中，不同程度地发现诉调对接工作规范化存在如下几方面的问题。
（一）法律规范化
虽然我国已经出台了《人民调解法》和相关民事调解的司法解释，但是对诉调对接的内容并没有深入的涉及，由于缺少具体的操作规范，诉调对接容易流于形式，对于社会资源的调动亦不充分。
（二）制度规范化
因为缺乏专门针对诉调对接的具体规范及约束调解运行的机制，各种形式的调解主体上仍然局限于各自的范围内开展工作。法院无法对其他类型的调解在组织上、程序上进行保障与指导，甚至于在进行司法确认时，仍需要对案情重新调查、调解。法院调解、司法局、人民调解之间的对接、诉前、诉中调解与司法审判之间的对接均存在急需解决的问题。
（三）人员规范化
诉调对接调解人员的职业素养、工作情况直接决定了诉调对接的运作效果。现行的诉调对接队伍多是以司法部门的相关退休人员或兼职人员组成，人员规范的主要问题有三：（1）缺乏专门培训。（2）缺乏规范管理。（3）缺乏经费保障。
四、S市A区诉调对接工作开展情况
诉调对接的实践探索，是一个不断发展的过程。近年来，S市A区通过创新组织机构、完善对接机制、强化保障措施等方式解决在诉调对接工作实践中出现的制度规范化、人员规范化问题，通过建立起衔接配套、整体联动的诉调对接工作新机制，促进了该区大调解工作的发展。
（一）诉调对接机制之组织架构
1.建设“两个中心”，提升诉调对接工作效率
A区划拨专款、专地建设了社会矛盾纠纷调解中心、A区人民法院诉调对接中心这“两个中心”。社会矛盾纠纷调解中心主要负责其他调解组织委托调处的疑难复杂矛盾纠纷，对区域性、行业性调委会及下一级调解组织的业务进行指导、监督和检查。A区人民法院诉调对接中心主要承担调解诉讼案件、化解民事纠纷、培训全区调解员和指导全区人民调解工作。两个中心合署办公，不仅方便人员交流、案件流转，更完善了诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼调解方式之间的衔接机制，促使非诉讼纠纷解决方式更便捷、更灵活、更高效。
2.搭建法院诉调对接中心与工作站，与非诉调解系统全面对接
A区人民法院诉调对接中心建立后，为充分发挥诉调对接中心衔接非诉调解系统与法院诉讼系统的协调功能，在A区法院四个派出法庭分别建立了分中心，在各街、镇人民调解委员会以及各区域性、行业性、专业性人民调解组织设置了工作站。这一组织架构，形成了中心、分中心、工作站的多层次诉调对接系统，当各人民调解组织完成人民调解时，均可以迅速、就近地将相关材料交给工作站的法院工作人员，法院诉讼系统与非诉调解系统实现了有机结合。
（二）诉调对接机制之对接模式
目前，诉调对接机制的对接模式主要有如下三类：
1.委托调解
委托人民调解，即人民法院在立案前或者诉讼中，针对一些特定类型的案件，经诉讼各方当事人同意，委托相关的地方人民调解委员会或者行业、专业人民调解委员会调解的工作方法。如调解不成，案件回到诉讼程序继续审理；如调解成功，则由法院根据调解协议出具民事调解书。
2.协助调解
协助调解，即人民法院邀请与案件当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并且有助于促成调解的个人协助调解工作。
3.司法确认
司法确认，指经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，共同向人民法院申请司法确认。经人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。 （三）诉调对接机制之人员“对接”
1.建立工作站制度，方便群众百姓
A区人民法院定期派出工作人员到诉调对接工作站，主要工作有接待咨询、立案调解、案件移送等，其具有以下几点优势：（1）当事人步行或骑车即可前往工作站，方便当事人参与；（2）人民调解、法院收案一次完成，避免当事人来回奔波；（3）老百姓可接受法官面对面、一对一的指导答疑，法律宣传效果好。
2.建立联席会议制度，加强人员交流
A区人民法院、司法局与相关行政机关建立了联席会议制度，通过开展联席会议，相互沟通信息，通报各方涉及诉调对接工作的情况，及时掌握社情民意，分析矛盾动向，落实诉调对接工作的具体措施。
3.建立调解员培训制度，提高调解员业务水平
A区人民法院与司法局密切配合，建立调解员培训制度。具体有：（1）定期业务培训制度。A区人民法院定期派出有经验丰富的审判人员对调解员进行培训与指导，从而提高调解员的业务水平。（2）不定期庭审旁听制度。A区人民法院有计划地邀请各人民调解组织的调解员参与庭审旁听，感受庭审氛围。（3）调解协议反馈制度。A区人民法院在审理涉及调解协议的案件时，对调解协议进行审查，将可能存在的问题及时反馈给人民调解组织，并提出相应建议。
（四）诉调对接机制之规章制度
为进一步规范诉调对接工作管理，确保诉调对接机制顺畅运行，A人民法院与司法局结合区情实际，制定《关于开展民事纠纷委托人民调解的实施细则》、《关于加强人民调解业务指导健全诉调对接工作机制的会议纪要》、《诉调对接中心工作管理办法（试行）》等多项规章制度，力图对解决诉调对接工作中工作流程、机制规范、人员规范等方面的问题。
五、对进一步提高诉调对接工作机制的思考
（一）进一步宣传人民调解
目前，当事人在解决纠纷时普遍存在一种“求诉”心理，即当事人发生纠纷时一般都希望由法院来处理双方的纠纷，不愿意到人民调解组织协商解决纠纷，也不愿意人民法院将纠纷委托人民调解组织调解。因此需要加大宣传力度，提升人民调解工作认可度。
（二）进一步加强人员规范
目前人民调解员队伍主要由两部分构成：一是人民法院下属诉调对接中心中的人民调解员，由人民法院从退休法官中聘任，主要工作职责为诉前调解：一是司法局下属各调解委员会中的人民调解员，由司法局通过聘任、资格考试选拔等方式，主要工作职责为人民调解、接受法院委托调解等。两支调解员队伍的人员选择录用、专业素养、薪酬待遇、工作职责均不相同。在下一步的工作中，应当对不同的人民调解员队伍的定位、职责进行明确，促进各人民调解员队伍之间相互配合，各司其职。
（三）进一步加强专项保障
随着司法确认工作的进一步展开，无论是与人民调解组织的案件流转，还是人民调解协议的司法审查，都需要人民法院加强专项人员配备；而建立考核评价与奖惩机制，从而保障人民调解员队伍的稳定性和积极性，也需要加强经费保障。因此人民法院应当主动争取党委与政府的支持，增加人员编制，加大财政保障，确保诉调对接工作顺利开展。
（四）进一步研究速裁程序
修改后的《民事诉讼法》中对速裁程序做出了原则性规定，但缺少操作性规定。当前实践中，绝大部分诉前委托调解的案件均符合速裁程序的受案要求，当案件诉前调解不成时，势必进入速裁程序。因此有必要对速裁程序进行研究，就速裁程序案件的受案范围、诉前调解程序与速裁程序如何对接等方面制定方案。
参考文献：
[1]张嫣.“诉调对接”机制研究——以与人民调解对接为视角.南京师范大学硕士学位论文.
[2]章武生.司法ADR与我国法院调解制度的新发展.公民与法.2009（5）.
关键词 诉调对接机制 规范化 实务探讨
作者简介：纪学鹏、徐怡南，上海市嘉定区人民法院。
中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-112-02
一、诉调对接的含义
在实践中，对诉调对接的理解主要有两种：广义上的理解，认为诉调对接是诉讼调解与人民调解、司法调解等一切调解方式的有机结合；狭义上的理解，则认为诉调对接就是诉讼调解与人民调解的对接。
二、诉调对接机制的法律基础
（一）《民事诉讼法》对人民调解的相关规定
《民事诉讼法》对调解案件司法确认作出了若干规定，其明确了人民法院可以依申请司法确认调解组织出具的调解协议。同时，修改后的《民事诉讼法》对小额标的案件速裁程序亦进行了规定。因小额标的案件范围与适合委托调解的案件范围基本重合，该类案件的诉前委托调解程序与速裁程序的对接，势必成为诉调对接工作研究的新领域。
（二）《人民调解法》对诉调对接的具体规定
为了进一步规范人民调解，《中华人民共和国人民调解法》于2011年1月1日起施行，该法进一步明确了人民调解工作的性质，并设计了人民调解协议的司法确认制度，解决了诉调对接工作中的诸多问题。
（三）最高人民法院的司法解释及规范性文件
2004年，最高人民法院制定了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》；2009年，制定了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》；2011年，《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》公布。最高人民法院制定的多项意见，对诉调的具体工作流程予以了一定程度的明确和规范。
三、诉调对接机制规范化当前存在的问题
近年来，全国各地在对诉调对接机制探索的过程中，不同程度地发现诉调对接工作规范化存在如下几方面的问题。
（一）法律规范化
虽然我国已经出台了《人民调解法》和相关民事调解的司法解释，但是对诉调对接的内容并没有深入的涉及，由于缺少具体的操作规范，诉调对接容易流于形式，对于社会资源的调动亦不充分。
（二）制度规范化
因为缺乏专门针对诉调对接的具体规范及约束调解运行的机制，各种形式的调解主体上仍然局限于各自的范围内开展工作。法院无法对其他类型的调解在组织上、程序上进行保障与指导，甚至于在进行司法确认时，仍需要对案情重新调查、调解。法院调解、司法局、人民调解之间的对接、诉前、诉中调解与司法审判之间的对接均存在急需解决的问题。
（三）人员规范化
诉调对接调解人员的职业素养、工作情况直接决定了诉调对接的运作效果。现行的诉调对接队伍多是以司法部门的相关退休人员或兼职人员组成，人员规范的主要问题有三：（1）缺乏专门培训。（2）缺乏规范管理。（3）缺乏经费保障。
四、S市A区诉调对接工作开展情况
诉调对接的实践探索，是一个不断发展的过程。近年来，S市A区通过创新组织机构、完善对接机制、强化保障措施等方式解决在诉调对接工作实践中出现的制度规范化、人员规范化问题，通过建立起衔接配套、整体联动的诉调对接工作新机制，促进了该区大调解工作的发展。
（一）诉调对接机制之组织架构
1.建设“两个中心”，提升诉调对接工作效率
A区划拨专款、专地建设了社会矛盾纠纷调解中心、A区人民法院诉调对接中心这“两个中心”。社会矛盾纠纷调解中心主要负责其他调解组织委托调处的疑难复杂矛盾纠纷，对区域性、行业性调委会及下一级调解组织的业务进行指导、监督和检查。A区人民法院诉调对接中心主要承担调解诉讼案件、化解民事纠纷、培训全区调解员和指导全区人民调解工作。两个中心合署办公，不仅方便人员交流、案件流转，更完善了诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼调解方式之间的衔接机制，促使非诉讼纠纷解决方式更便捷、更灵活、更高效。
2.搭建法院诉调对接中心与工作站，与非诉调解系统全面对接
A区人民法院诉调对接中心建立后，为充分发挥诉调对接中心衔接非诉调解系统与法院诉讼系统的协调功能，在A区法院四个派出法庭分别建立了分中心，在各街、镇人民调解委员会以及各区域性、行业性、专业性人民调解组织设置了工作站。这一组织架构，形成了中心、分中心、工作站的多层次诉调对接系统，当各人民调解组织完成人民调解时，均可以迅速、就近地将相关材料交给工作站的法院工作人员，法院诉讼系统与非诉调解系统实现了有机结合。
（二）诉调对接机制之对接模式
目前，诉调对接机制的对接模式主要有如下三类：
1.委托调解
委托人民调解，即人民法院在立案前或者诉讼中，针对一些特定类型的案件，经诉讼各方当事人同意，委托相关的地方人民调解委员会或者行业、专业人民调解委员会调解的工作方法。如调解不成，案件回到诉讼程序继续审理；如调解成功，则由法院根据调解协议出具民事调解书。
2.协助调解
协助调解，即人民法院邀请与案件当事人有特定关系或者与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或其他组织，和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并且有助于促成调解的个人协助调解工作。
3.司法确认
司法确认，指经人民调解委员会调解达成调解协议后，双方当事人认为有必要的，共同向人民法院申请司法确认。经人民法院依法确认调解协议有效，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。 （三）诉调对接机制之人员“对接”
1.建立工作站制度，方便群众百姓
A区人民法院定期派出工作人员到诉调对接工作站，主要工作有接待咨询、立案调解、案件移送等，其具有以下几点优势：（1）当事人步行或骑车即可前往工作站，方便当事人参与；（2）人民调解、法院收案一次完成，避免当事人来回奔波；（3）老百姓可接受法官面对面、一对一的指导答疑，法律宣传效果好。
2.建立联席会议制度，加强人员交流
A区人民法院、司法局与相关行政机关建立了联席会议制度，通过开展联席会议，相互沟通信息，通报各方涉及诉调对接工作的情况，及时掌握社情民意，分析矛盾动向，落实诉调对接工作的具体措施。
3.建立调解员培训制度，提高调解员业务水平
A区人民法院与司法局密切配合，建立调解员培训制度。具体有：（1）定期业务培训制度。A区人民法院定期派出有经验丰富的审判人员对调解员进行培训与指导，从而提高调解员的业务水平。（2）不定期庭审旁听制度。A区人民法院有计划地邀请各人民调解组织的调解员参与庭审旁听，感受庭审氛围。（3）调解协议反馈制度。A区人民法院在审理涉及调解协议的案件时，对调解协议进行审查，将可能存在的问题及时反馈给人民调解组织，并提出相应建议。
（四）诉调对接机制之规章制度
为进一步规范诉调对接工作管理，确保诉调对接机制顺畅运行，A人民法院与司法局结合区情实际，制定《关于开展民事纠纷委托人民调解的实施细则》、《关于加强人民调解业务指导健全诉调对接工作机制的会议纪要》、《诉调对接中心工作管理办法（试行）》等多项规章制度，力图对解决诉调对接工作中工作流程、机制规范、人员规范等方面的问题。
五、对进一步提高诉调对接工作机制的思考
（一）进一步宣传人民调解
目前，当事人在解决纠纷时普遍存在一种“求诉”心理，即当事人发生纠纷时一般都希望由法院来处理双方的纠纷，不愿意到人民调解组织协商解决纠纷，也不愿意人民法院将纠纷委托人民调解组织调解。因此需要加大宣传力度，提升人民调解工作认可度。
（二）进一步加强人员规范
目前人民调解员队伍主要由两部分构成：一是人民法院下属诉调对接中心中的人民调解员，由人民法院从退休法官中聘任，主要工作职责为诉前调解：一是司法局下属各调解委员会中的人民调解员，由司法局通过聘任、资格考试选拔等方式，主要工作职责为人民调解、接受法院委托调解等。两支调解员队伍的人员选择录用、专业素养、薪酬待遇、工作职责均不相同。在下一步的工作中，应当对不同的人民调解员队伍的定位、职责进行明确，促进各人民调解员队伍之间相互配合，各司其职。
（三）进一步加强专项保障
随着司法确认工作的进一步展开，无论是与人民调解组织的案件流转，还是人民调解协议的司法审查，都需要人民法院加强专项人员配备；而建立考核评价与奖惩机制，从而保障人民调解员队伍的稳定性和积极性，也需要加强经费保障。因此人民法院应当主动争取党委与政府的支持，增加人员编制，加大财政保障，确保诉调对接工作顺利开展。
（四）进一步研究速裁程序
修改后的《民事诉讼法》中对速裁程序做出了原则性规定，但缺少操作性规定。当前实践中，绝大部分诉前委托调解的案件均符合速裁程序的受案要求，当案件诉前调解不成时，势必进入速裁程序。因此有必要对速裁程序进行研究，就速裁程序案件的受案范围、诉前调解程序与速裁程序如何对接等方面制定方案。
参考文献：
[1]张嫣.“诉调对接”机制研究——以与人民调解对接为视角.南京师范大学硕士学位论文.
[2]章武生.司法ADR与我国法院调解制度的新发展.公民与法.2009（5）.