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现阶段中国经济的突出问题主要根源在于社会领域,最典型的是城乡二元分割制度,要害在于社会管理还没有从过去的旧体制中转变出来。未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。
“此次金融危机,是少数最发达国家实体经济转型调整的必然结果,它们在向更高层次转型,即物质性生产将进一步收缩,非物质性生产比重将进一步提高。”日前,中国建设银行董事长郭树清接受专访时认为,“与之相比,中国处于完全不同的发展阶段,但从实物生产主导的模式逐步转变为非实物生产主导的模式,服务业超过制造业份额,是中国经济下一轮战略调整的实质所在,而社会政策将成为影响经济持续发展的关键因素。”
作为上世纪80年代“整体论改革者”的参与者,郭树清见证了当初的经济体制改革设计。他那纵向历史分析与横向国际比较相结合的独特视角,以及跨越多种学科的广阔视野,集理论与实践为一体,在决策与执行的超前和现实中徘徊、思索、定位、驾驭。难能可贵的是,他始终与中国改革同命运、共思考,从未停止探索。
记者:中国经济出现的突出问题主要根源在于社会方面,其实质是社会管理还没有从过去的旧体制中转变出来。社会政策将成为影响经济持续增长的关键领域。如此说来,那么中国经济转型及持续发展中出现的诸多问题,根源究竟在哪?
郭树清:首先,城乡二元分割制度长期没有实质性改善。从跨越地区和跨越行业角度看,中国社会的流动性很好。但是城乡户籍不同,往往意味着劳动报酬不同,社会保障条件实质性差异,子女教育条件巨大差别,有无政策性住房福利,以及社会治安、司法保护等等公共服务的不均等。
其次,缺乏相应的利益代表和协调机制。最突出的是劳资关系、土地关系,矿产资源的所有权和开发权关系、企业生产经营与环境保护的矛盾、社区利益相关者之间的关系、城乡不同社区之间的利益冲突、不同地区之间的矛盾等。新的中间组织和社会管理体制尚未形成,司法公正问题也愈来愈突出。
第三,教育管理的行政化官僚化问题。教育投入,特别是政府投入,与经济发展相比,相差甚大。更严重的问题是,学校教育脱离社会和市场需求,学生就业适岗能力弱,缺乏创新精神,大学变成行政化机构。
第四,公共卫生和医疗制度广受诟病。食品安全、卫生检疫、医疗服务面对着成堆的问题,严峻的挑战。
记者:这些都涉及到公共政策以及政府治理社会的能力问题。我们注意到你在1992年写的一本书里就提出所谓的“中国道路”,前几年又提出未来30年要实现从物质生产为主导的模式逐步转变为非物质生产为主导的模式,突破口在哪?
郭树清:现阶段的要害问题是人口的城市化,它目前明显落后于土地和就业的非农化城镇化。这需要实实在在地把农民工当市民对待,解决工资待遇、社会保障和基本公共服务的不平等。这背后是社会保障体制改革、医疗体制改革,还有教育体制改革,也是完善劳动力市场、土地使用权市场的关键。
从社会管理来看,目前城乡人口融合迫在眉睫。中国现在有超过3亿的农村户籍人口,在城市居住,其中有1亿左右被看做流动人口,完全处于城市的任何管理之外;同时,全国有近2万个镇,最大的人口超过70万,估计有上亿农村户籍人口长期居住,但不享受城镇居民的公共服务;此外,沿海地区和内地大中城市附近,有许多村庄,实际的经济和就业早已转变为非农产业为主,按国际标准应归为城镇,但是上亿的村民仍然被看做农民,村庄的规划、管理依然没有纳入城镇体系。
现在最热点的问题,大都是因为人口城镇化遇到了障碍。统筹城乡发展从2003年开始,已经取得很大进步,坚持下去取得实质突破,中国经济一半的问题就处理好了,增长的质量和数量就会有保障。
第二是把能源和环保的模式搞清楚,否则我们会付出更大代价。关键在于,是不是还要沿着现在的路走,不断修公路、买汽车,毫无节制地增加石油消耗?这本质上是美国走过的道路。能源交通模式,涉及到环境,涉及到未来增长的质量生活的质量。
第三是教育。将来的经济增长一定要靠人才,靠知识积累和知识挖掘。现在特别担心教育方面的改革能不能有实质性推进,解决应试教育遗留的问题,真正提高学生素质。还有就是计划经济时期遗留下来的苏联式的科研管理体制,加上我们自己论资排辈“吃大锅饭”的习惯,官本位、行政化十分严重,必须根本改革。接下来,我们站在一个新的起点上,必须创新,否则在未来,我们仍旧不会建立起真正的优势。
记者:正如你所说,城市化绝非简单的户口问题,而是背后的一系列制度机制、秩序和政府所能提供的公共服务的能力。早在20世纪80年代,你就沉迷于“一石三鸟”的构想,提出把一定数量的国有资产和国有土地收益划归社会保障体系,究竟是你的意识超前,还是时代在这方面发展过慢?或政策导向、偏好出了问题?
郭树清:原因可能是多方面的。首先,对问题的认识有一个过程,不同时期把握问题的本质也会有差别;其次,就是既得利益与部门利益的问题;第三,还有传统思想的影响。总之,这既是认识问题,也是观念问题,更是利益问题,凡事一涉及利益格局调整就变得异常复杂,常常会感到推动乏力。
就拿土地来说,彼此都是利益相关方,具有占有权,但只要把土地及其增值收益给农民,很多人会反对,这固然首先涉及到基本经济制度和基本法律制度,也确实可能影响到公共设施的建设和公共事业的发展。
1993年我第一次去台湾,谈到政府官员的腐败,台湾朋友说,最大的贪腐是把政府规划泄露给自己的亲友,让他们早得信息,去将来修路要通过的乡村买地,等待以后漫天要价。这是一个实际问题。西方也有两种情况,如日本,有的农民很厉害,硬不让步,飞机跑道都得拐弯;但也有像美国那样,宪法本身有规定,只要是公共利益,给予适当补偿,就可征用土地,老百姓也习惯了,在美国较少听到有“钉子户”之事。
国有资产划转社保,上世纪末就开始制定方案了,即国有企业上市融资时拿出10%减持,变现后交给社保基金,由社保基金理事会负责经营管理,但后来资本市场不景气,就停下来了,只保留了在海外的一部分。香港上市时,我们这几家银行都减持,也交钱了,但份额很小。其实不一定减持,划拨股份就行了,因为社保基金拿到钱后还是要投资的。投在国有企业、银行,既解决了国有股份具体代表的问题,也解决了多元化问题,不是汇金一家有养老机构、保险机构等,但目前这个力度太小,最好能再大一点,比方说30%或50%,因为是划拨,并不会影响企业的正常经营。
记者:这就是你说的“一石三鸟”,既解决了老百姓的后顾之忧,也解决了……
郭树清:对,还解决了国有企业“所有者”的缺位问题,并且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构,包括解决国有企业和银行内部管理的机制转换,以及健全公司治理结构、防止“内部人”控制问题。同时,土地收益一部分转给社保体系,将农民全部纳入福利计划,也可以使农村人口城市化持续平稳,避免土地用途转变收益被挪为他用,甚至也可避免补偿农民的现金被农民自己挥霍一空。从理论上、法律上说,国有制或全民所有制如果具体融合到全国统一的社会保障制度,那么这种关系就更为清晰,也不会产生“垄断收益归谁所有”的质疑了。
记者:早期,你在分析中国城市化落后于工业化时,有一观点尤为深刻,即工业组织空间过于分散,对整个经济长远发展和内部结构平衡造成消极影响,这与西方史学家所认为的“中国没有经历过大规模、标准化、规范化的工业革命”是否有关?他们认为中国虽然拥抱了后工业社会,但仍然是农业文明的心态。这是否与城市化进程中出现的诸多问题有关?
郭树清:他们说的有一定道理,但就看正确到何种程度。工业组织的过度分散,与中国60年独特的工业化道路和30年里乡镇企业异军突起有关。要历史地看待这个问题。乡镇企业发展尽管有规模不经济、资源浪费、环境污染等问题,但是对中国经济体制的转轨具有根本性意义,因为它所带来的对计划经济的冲击既是致命的,也是温和的。
由于制度和政策上沿袭了“二元体制”,乡镇企业资源被挤到城市经济体系之外的地方寻求出路,以其为特征的农村工业化,导致了工业组织在空间上的分散,上世纪90年代初期大约87%的乡镇企业分布在农村,直到今天大概也只有一半左右进入城镇和园区,服务业市场形成相对缓慢,乡村人口的非农化也放慢了步伐,这些消极后果在最近几年越来越严重地显露出来。除了当时的资本投入浪费和持续多年的银行贷款坏账,资源、环境,以及人口质量方面都付出了沉重的代价。这与西方工业革命、城市化进程有很大区别,从某种程度上也延缓了中国工业化、现代化的进程。
记者:你多次提出过要防范城市化的盲目自发,这显然希望政府参与;但同时,你前面又谈到政府在建设中的主导性太强。一方面政府主导性太强,另一方面城市化进程却盲目自发,这两者如何解释,即主导性强的政府怎么会出现城市化的盲目自发?
郭树清:我说的“盲目自发”是指城市化过程中政府的政策和规划没有跟上,不主动不积极,长期以来落后于实际经济需要。有3亿多农民进入城市,还有一部分进入小城镇,还有一部分在农村就地转移到了非农产业,就是说本来他们已不再是农民了,但又不把他们当市民看待。十六届三中全会指出统筹城乡发展,变化非常大,大家慢慢认可并认为应该把他们纳入城镇,当然各地进度不同,深度也不同,而以前则认为应该把他们甩在外面。五年前,甚至三年前,还有不少人认为这是中国的优势,城里没工作就可以回农村,国家没有多少负担。
一些专家学者认为,他们不需要社会保障,因为乡下有土地。但各国的历史及我们自己的经验早已证明,城市化是一个不可逆的过程,离开土地是永远离开,只要你给他留地,他就在一定程度上依赖地,但他能回去吗?退一步讲,他能回去,他的子女能回去吗?回不去的。退一步,这么多人在农村生活就业,你怎么解决他们的生活富裕问题?
由于对城市化必然性的认识不足,“规划跟不上”的一系列问题就出来了,比如全国城市化布局,是以小城市、小城镇为主,还是大城市?很多地方需要小城市,但大城市也是需要的,超大型城市在经济上很可能更有合理性。
但是,中国很大,不同地区不同城市,约束条件不同,难以一概而论。以北京为例,这是首都,华北少有的平原地区,而且严重缺水,交通已经十分拥堵,目前人口规模已经突破2020年的控制目标。为什么总在超计划,因为企业、个人、外国投资者、党政军机构都喜欢来北京。这里面有经济规律,产业就业是跟着城市规模走的,越大的城市越容易找到工作赚钱,说得通俗些,做买卖的人多,捡破烂的地方还多呢。
地区发展战略、主体功能区界定长期不甚清楚,城市规划布局有问题,土地制度有问题,财税制度、就业和社会保障,直到教育、文化、卫生等等方面的制度和政策都有关系。以土地制度为例,我们实行的是城市国有和农村集体所有,反复强调“集约节约”,实行最严格的耕地保护制度。但各地执行结果千差万别,用途管制并不严格。“农用”不断被通过非正式途径转变为“非农用”。
首先,农民要变,他想把宅基地承包地拿出来搞经济作物,搞民俗旅游,建出租房。其次村委会想变,过去给乡镇企业开个口子,叫生产经营用地。按理应该减少这类用地,因为工业要集中,成本不划算。村村点火,户户冒烟,早该做调整了。再则,各级政府都想变,粗略估计一年的卖地收入可能近2万亿元,这还不包括灰色地带的“小产权”。土地制度要“开正门,堵旁门”。现在终于在几个城市进行了城乡统筹改革试点,把工业集中起来,这样成本低,管理方便,可以更好地兼顾多个方面。
记者:其实政府的作用就应体现在这些方面,问题的实质不是“大政府、小社会”,还是“小政府、大社会”,而是政府如何以更高的效率、更低的成本去做政府应该做的事。
郭树清:政府的功能不应忽视。你看欧美,政府的调节作用很强,政府能决定大学、医院、科研机构甚至军事基地,布局都是全国布局,比如美国州政府所在地,并不总是设在最大的城市。名牌大学多数不是在大城市的。我们的好大学、好医院都高度集中在北京、上海、广州等几个城市里面。
我们整体上讲政府主导,但在某些方面却缺乏政府规划,在这方面我们没有做专门的计划。换言之,我们缺乏符合自然规律、经济规律的规划。大学办到市中心有什么意义?学生整天受商业区干扰,可能真不如盖在偏僻的地方。
记者:这是否与理论的缺失有关。我们引进西方宏观经济学建立在一个不完整的基础上,因为研究对象并不是一个完全的市场经济体系,就很容易导致经济决策的随意性。外国学者批评自己国家的社会现实说,左派为政府的强权提供理论依据,右派为政府责任的缺失提供基础,结果导致了政府该做的不做,不该做的“乱”做。中国有没有这种现象?
郭树清:我们实行新的市场经济体制以来,政府职能转变的改革一直没有间断。从十六大开始,就提出政府有四个方面的基本职能:宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。政府做的事很多,如在公共服务方面,国际上也非常肯定。义务教育从60年来看比较慢,但最近很快。
为什么说60年看就慢?上世纪50年代台湾地区、韩国经济发展水平和我们差不多,但现在教育普及程度比我们高。我们是到了很晚,义务教育还不“义务”,政府没有完全承担起来,许多农村地区学校叫民办公助。十年前还以地方负责为主。
现在,总体上来说,市场机制发挥资源基础性配置已经确立,但还不够强大,要素价格、资源价格、环境成本没有反映稀缺性和外部性。在相当程度上还靠政府配置,以致降低效率。另一方面,公共服务,该政府做的,又不到位,市场监管也不到位,社会管理也不到位。
总而言之,行政体制改革、司法制度改革、社区管理改革、发展新型社会组织、积极稳妥地推进政治体制改革,都是我们面临的现实任务。
记者:从发达国家工业革命和城市化的进程来看,城市化意味着现代政府的产生,但由于种种原因,我们的政府很容易在扩大公共服务职能的情况下泛行政化或超越规则,导致市场化进程受到阻碍。政府职能的双重化给公共治理带来难度和挑战,而最关键的是政府职能再定位以及政府自身的转型。
郭树清:现在需要解决好的一个突出问题,是区分财政与银行的职责。有些领域完全属公共服务性质的,就不宜用银行贷款来解决筹资问题;而若财政资助企业商业性经营,效果也会非常差,因为越养越懒、越养越麻烦,形成了“软约束”。反过来有些公共服务,银行贷款一定数额出资的效果可能不如财政投入的五分之一,甚至十分之一。
所以,政府不应该以银行新增贷款的方式解决公共服务问题。大量的问题包括养老保险、义务教育、建立城乡统筹的低水平广覆盖的社会保障制度,财政该花钱就花钱,该发债就发债,包括国债大有可为,地方市政债这个正门一定要打开,这比搞各种各样的“平台”贷款好得多,基础设施公司债也有巨大潜力。如果算总账,社会效益会好得多。
事实上,中国经济发展中所显现的突出问题,主要根源还在于社会方面,其实质是社会管理还没有完全从过去的旧体制转变出来,没有建立起适应新型市场经济的社会体制。这里既有新兴市场经济国家存在的共同之处,也有中国自身所特有的原因;既有经济发展自身的规律性,又有社会环境的作用。
因此,我们既要看到现阶段存在的问题,又要清楚中国自身的特殊优势,要善于将经济效率、社会福利、公平的收入分配、竞争力的增强等目标和原则协调一致,有时甚至是相互妥协。总之,未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。
“此次金融危机,是少数最发达国家实体经济转型调整的必然结果,它们在向更高层次转型,即物质性生产将进一步收缩,非物质性生产比重将进一步提高。”日前,中国建设银行董事长郭树清接受专访时认为,“与之相比,中国处于完全不同的发展阶段,但从实物生产主导的模式逐步转变为非实物生产主导的模式,服务业超过制造业份额,是中国经济下一轮战略调整的实质所在,而社会政策将成为影响经济持续发展的关键因素。”
作为上世纪80年代“整体论改革者”的参与者,郭树清见证了当初的经济体制改革设计。他那纵向历史分析与横向国际比较相结合的独特视角,以及跨越多种学科的广阔视野,集理论与实践为一体,在决策与执行的超前和现实中徘徊、思索、定位、驾驭。难能可贵的是,他始终与中国改革同命运、共思考,从未停止探索。
记者:中国经济出现的突出问题主要根源在于社会方面,其实质是社会管理还没有从过去的旧体制中转变出来。社会政策将成为影响经济持续增长的关键领域。如此说来,那么中国经济转型及持续发展中出现的诸多问题,根源究竟在哪?
郭树清:首先,城乡二元分割制度长期没有实质性改善。从跨越地区和跨越行业角度看,中国社会的流动性很好。但是城乡户籍不同,往往意味着劳动报酬不同,社会保障条件实质性差异,子女教育条件巨大差别,有无政策性住房福利,以及社会治安、司法保护等等公共服务的不均等。
其次,缺乏相应的利益代表和协调机制。最突出的是劳资关系、土地关系,矿产资源的所有权和开发权关系、企业生产经营与环境保护的矛盾、社区利益相关者之间的关系、城乡不同社区之间的利益冲突、不同地区之间的矛盾等。新的中间组织和社会管理体制尚未形成,司法公正问题也愈来愈突出。
第三,教育管理的行政化官僚化问题。教育投入,特别是政府投入,与经济发展相比,相差甚大。更严重的问题是,学校教育脱离社会和市场需求,学生就业适岗能力弱,缺乏创新精神,大学变成行政化机构。
第四,公共卫生和医疗制度广受诟病。食品安全、卫生检疫、医疗服务面对着成堆的问题,严峻的挑战。
记者:这些都涉及到公共政策以及政府治理社会的能力问题。我们注意到你在1992年写的一本书里就提出所谓的“中国道路”,前几年又提出未来30年要实现从物质生产为主导的模式逐步转变为非物质生产为主导的模式,突破口在哪?
郭树清:现阶段的要害问题是人口的城市化,它目前明显落后于土地和就业的非农化城镇化。这需要实实在在地把农民工当市民对待,解决工资待遇、社会保障和基本公共服务的不平等。这背后是社会保障体制改革、医疗体制改革,还有教育体制改革,也是完善劳动力市场、土地使用权市场的关键。
从社会管理来看,目前城乡人口融合迫在眉睫。中国现在有超过3亿的农村户籍人口,在城市居住,其中有1亿左右被看做流动人口,完全处于城市的任何管理之外;同时,全国有近2万个镇,最大的人口超过70万,估计有上亿农村户籍人口长期居住,但不享受城镇居民的公共服务;此外,沿海地区和内地大中城市附近,有许多村庄,实际的经济和就业早已转变为非农产业为主,按国际标准应归为城镇,但是上亿的村民仍然被看做农民,村庄的规划、管理依然没有纳入城镇体系。
现在最热点的问题,大都是因为人口城镇化遇到了障碍。统筹城乡发展从2003年开始,已经取得很大进步,坚持下去取得实质突破,中国经济一半的问题就处理好了,增长的质量和数量就会有保障。
第二是把能源和环保的模式搞清楚,否则我们会付出更大代价。关键在于,是不是还要沿着现在的路走,不断修公路、买汽车,毫无节制地增加石油消耗?这本质上是美国走过的道路。能源交通模式,涉及到环境,涉及到未来增长的质量生活的质量。
第三是教育。将来的经济增长一定要靠人才,靠知识积累和知识挖掘。现在特别担心教育方面的改革能不能有实质性推进,解决应试教育遗留的问题,真正提高学生素质。还有就是计划经济时期遗留下来的苏联式的科研管理体制,加上我们自己论资排辈“吃大锅饭”的习惯,官本位、行政化十分严重,必须根本改革。接下来,我们站在一个新的起点上,必须创新,否则在未来,我们仍旧不会建立起真正的优势。
记者:正如你所说,城市化绝非简单的户口问题,而是背后的一系列制度机制、秩序和政府所能提供的公共服务的能力。早在20世纪80年代,你就沉迷于“一石三鸟”的构想,提出把一定数量的国有资产和国有土地收益划归社会保障体系,究竟是你的意识超前,还是时代在这方面发展过慢?或政策导向、偏好出了问题?
郭树清:原因可能是多方面的。首先,对问题的认识有一个过程,不同时期把握问题的本质也会有差别;其次,就是既得利益与部门利益的问题;第三,还有传统思想的影响。总之,这既是认识问题,也是观念问题,更是利益问题,凡事一涉及利益格局调整就变得异常复杂,常常会感到推动乏力。
就拿土地来说,彼此都是利益相关方,具有占有权,但只要把土地及其增值收益给农民,很多人会反对,这固然首先涉及到基本经济制度和基本法律制度,也确实可能影响到公共设施的建设和公共事业的发展。
1993年我第一次去台湾,谈到政府官员的腐败,台湾朋友说,最大的贪腐是把政府规划泄露给自己的亲友,让他们早得信息,去将来修路要通过的乡村买地,等待以后漫天要价。这是一个实际问题。西方也有两种情况,如日本,有的农民很厉害,硬不让步,飞机跑道都得拐弯;但也有像美国那样,宪法本身有规定,只要是公共利益,给予适当补偿,就可征用土地,老百姓也习惯了,在美国较少听到有“钉子户”之事。
国有资产划转社保,上世纪末就开始制定方案了,即国有企业上市融资时拿出10%减持,变现后交给社保基金,由社保基金理事会负责经营管理,但后来资本市场不景气,就停下来了,只保留了在海外的一部分。香港上市时,我们这几家银行都减持,也交钱了,但份额很小。其实不一定减持,划拨股份就行了,因为社保基金拿到钱后还是要投资的。投在国有企业、银行,既解决了国有股份具体代表的问题,也解决了多元化问题,不是汇金一家有养老机构、保险机构等,但目前这个力度太小,最好能再大一点,比方说30%或50%,因为是划拨,并不会影响企业的正常经营。
记者:这就是你说的“一石三鸟”,既解决了老百姓的后顾之忧,也解决了……
郭树清:对,还解决了国有企业“所有者”的缺位问题,并且可以通过市场更顺利、更平稳地调整产权结构,包括解决国有企业和银行内部管理的机制转换,以及健全公司治理结构、防止“内部人”控制问题。同时,土地收益一部分转给社保体系,将农民全部纳入福利计划,也可以使农村人口城市化持续平稳,避免土地用途转变收益被挪为他用,甚至也可避免补偿农民的现金被农民自己挥霍一空。从理论上、法律上说,国有制或全民所有制如果具体融合到全国统一的社会保障制度,那么这种关系就更为清晰,也不会产生“垄断收益归谁所有”的质疑了。
记者:早期,你在分析中国城市化落后于工业化时,有一观点尤为深刻,即工业组织空间过于分散,对整个经济长远发展和内部结构平衡造成消极影响,这与西方史学家所认为的“中国没有经历过大规模、标准化、规范化的工业革命”是否有关?他们认为中国虽然拥抱了后工业社会,但仍然是农业文明的心态。这是否与城市化进程中出现的诸多问题有关?
郭树清:他们说的有一定道理,但就看正确到何种程度。工业组织的过度分散,与中国60年独特的工业化道路和30年里乡镇企业异军突起有关。要历史地看待这个问题。乡镇企业发展尽管有规模不经济、资源浪费、环境污染等问题,但是对中国经济体制的转轨具有根本性意义,因为它所带来的对计划经济的冲击既是致命的,也是温和的。
由于制度和政策上沿袭了“二元体制”,乡镇企业资源被挤到城市经济体系之外的地方寻求出路,以其为特征的农村工业化,导致了工业组织在空间上的分散,上世纪90年代初期大约87%的乡镇企业分布在农村,直到今天大概也只有一半左右进入城镇和园区,服务业市场形成相对缓慢,乡村人口的非农化也放慢了步伐,这些消极后果在最近几年越来越严重地显露出来。除了当时的资本投入浪费和持续多年的银行贷款坏账,资源、环境,以及人口质量方面都付出了沉重的代价。这与西方工业革命、城市化进程有很大区别,从某种程度上也延缓了中国工业化、现代化的进程。
记者:你多次提出过要防范城市化的盲目自发,这显然希望政府参与;但同时,你前面又谈到政府在建设中的主导性太强。一方面政府主导性太强,另一方面城市化进程却盲目自发,这两者如何解释,即主导性强的政府怎么会出现城市化的盲目自发?
郭树清:我说的“盲目自发”是指城市化过程中政府的政策和规划没有跟上,不主动不积极,长期以来落后于实际经济需要。有3亿多农民进入城市,还有一部分进入小城镇,还有一部分在农村就地转移到了非农产业,就是说本来他们已不再是农民了,但又不把他们当市民看待。十六届三中全会指出统筹城乡发展,变化非常大,大家慢慢认可并认为应该把他们纳入城镇,当然各地进度不同,深度也不同,而以前则认为应该把他们甩在外面。五年前,甚至三年前,还有不少人认为这是中国的优势,城里没工作就可以回农村,国家没有多少负担。
一些专家学者认为,他们不需要社会保障,因为乡下有土地。但各国的历史及我们自己的经验早已证明,城市化是一个不可逆的过程,离开土地是永远离开,只要你给他留地,他就在一定程度上依赖地,但他能回去吗?退一步讲,他能回去,他的子女能回去吗?回不去的。退一步,这么多人在农村生活就业,你怎么解决他们的生活富裕问题?
由于对城市化必然性的认识不足,“规划跟不上”的一系列问题就出来了,比如全国城市化布局,是以小城市、小城镇为主,还是大城市?很多地方需要小城市,但大城市也是需要的,超大型城市在经济上很可能更有合理性。
但是,中国很大,不同地区不同城市,约束条件不同,难以一概而论。以北京为例,这是首都,华北少有的平原地区,而且严重缺水,交通已经十分拥堵,目前人口规模已经突破2020年的控制目标。为什么总在超计划,因为企业、个人、外国投资者、党政军机构都喜欢来北京。这里面有经济规律,产业就业是跟着城市规模走的,越大的城市越容易找到工作赚钱,说得通俗些,做买卖的人多,捡破烂的地方还多呢。
地区发展战略、主体功能区界定长期不甚清楚,城市规划布局有问题,土地制度有问题,财税制度、就业和社会保障,直到教育、文化、卫生等等方面的制度和政策都有关系。以土地制度为例,我们实行的是城市国有和农村集体所有,反复强调“集约节约”,实行最严格的耕地保护制度。但各地执行结果千差万别,用途管制并不严格。“农用”不断被通过非正式途径转变为“非农用”。
首先,农民要变,他想把宅基地承包地拿出来搞经济作物,搞民俗旅游,建出租房。其次村委会想变,过去给乡镇企业开个口子,叫生产经营用地。按理应该减少这类用地,因为工业要集中,成本不划算。村村点火,户户冒烟,早该做调整了。再则,各级政府都想变,粗略估计一年的卖地收入可能近2万亿元,这还不包括灰色地带的“小产权”。土地制度要“开正门,堵旁门”。现在终于在几个城市进行了城乡统筹改革试点,把工业集中起来,这样成本低,管理方便,可以更好地兼顾多个方面。
记者:其实政府的作用就应体现在这些方面,问题的实质不是“大政府、小社会”,还是“小政府、大社会”,而是政府如何以更高的效率、更低的成本去做政府应该做的事。
郭树清:政府的功能不应忽视。你看欧美,政府的调节作用很强,政府能决定大学、医院、科研机构甚至军事基地,布局都是全国布局,比如美国州政府所在地,并不总是设在最大的城市。名牌大学多数不是在大城市的。我们的好大学、好医院都高度集中在北京、上海、广州等几个城市里面。
我们整体上讲政府主导,但在某些方面却缺乏政府规划,在这方面我们没有做专门的计划。换言之,我们缺乏符合自然规律、经济规律的规划。大学办到市中心有什么意义?学生整天受商业区干扰,可能真不如盖在偏僻的地方。
记者:这是否与理论的缺失有关。我们引进西方宏观经济学建立在一个不完整的基础上,因为研究对象并不是一个完全的市场经济体系,就很容易导致经济决策的随意性。外国学者批评自己国家的社会现实说,左派为政府的强权提供理论依据,右派为政府责任的缺失提供基础,结果导致了政府该做的不做,不该做的“乱”做。中国有没有这种现象?
郭树清:我们实行新的市场经济体制以来,政府职能转变的改革一直没有间断。从十六大开始,就提出政府有四个方面的基本职能:宏观调控、市场监督、社会管理与公共服务。政府做的事很多,如在公共服务方面,国际上也非常肯定。义务教育从60年来看比较慢,但最近很快。
为什么说60年看就慢?上世纪50年代台湾地区、韩国经济发展水平和我们差不多,但现在教育普及程度比我们高。我们是到了很晚,义务教育还不“义务”,政府没有完全承担起来,许多农村地区学校叫民办公助。十年前还以地方负责为主。
现在,总体上来说,市场机制发挥资源基础性配置已经确立,但还不够强大,要素价格、资源价格、环境成本没有反映稀缺性和外部性。在相当程度上还靠政府配置,以致降低效率。另一方面,公共服务,该政府做的,又不到位,市场监管也不到位,社会管理也不到位。
总而言之,行政体制改革、司法制度改革、社区管理改革、发展新型社会组织、积极稳妥地推进政治体制改革,都是我们面临的现实任务。
记者:从发达国家工业革命和城市化的进程来看,城市化意味着现代政府的产生,但由于种种原因,我们的政府很容易在扩大公共服务职能的情况下泛行政化或超越规则,导致市场化进程受到阻碍。政府职能的双重化给公共治理带来难度和挑战,而最关键的是政府职能再定位以及政府自身的转型。
郭树清:现在需要解决好的一个突出问题,是区分财政与银行的职责。有些领域完全属公共服务性质的,就不宜用银行贷款来解决筹资问题;而若财政资助企业商业性经营,效果也会非常差,因为越养越懒、越养越麻烦,形成了“软约束”。反过来有些公共服务,银行贷款一定数额出资的效果可能不如财政投入的五分之一,甚至十分之一。
所以,政府不应该以银行新增贷款的方式解决公共服务问题。大量的问题包括养老保险、义务教育、建立城乡统筹的低水平广覆盖的社会保障制度,财政该花钱就花钱,该发债就发债,包括国债大有可为,地方市政债这个正门一定要打开,这比搞各种各样的“平台”贷款好得多,基础设施公司债也有巨大潜力。如果算总账,社会效益会好得多。
事实上,中国经济发展中所显现的突出问题,主要根源还在于社会方面,其实质是社会管理还没有完全从过去的旧体制转变出来,没有建立起适应新型市场经济的社会体制。这里既有新兴市场经济国家存在的共同之处,也有中国自身所特有的原因;既有经济发展自身的规律性,又有社会环境的作用。
因此,我们既要看到现阶段存在的问题,又要清楚中国自身的特殊优势,要善于将经济效率、社会福利、公平的收入分配、竞争力的增强等目标和原则协调一致,有时甚至是相互妥协。总之,未来内容广泛的社会变革将取代狭义的经济改革而成为推动中国发展的主要动力。