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摘 要：“十三五”时期，安徽省积极开展土地资源开发利用工作，取得了较大的成效，建设目标基本实现。该文结合“十三五”时期安徽省土地资源开发利用成效，提出了土地资源建设的保护对策，以期为“十四五”期间土地资源的开发利用提供参考。
关键词：安徽省;土地资源;开发利用;保护
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）15-0141-03
Effectiveness and Protection Requirements of Land Resources Development and Utilization in Anhui Province
LI Yan1 et al.
（1Anhui Provincial Land Survey and Planning Institute， Hefei 230601， China）
Abstract： During the “Thirteenth Five-Year Plan” period， Anhui Province actively carried out the development and utilization of land resources and made significant progress， and the construction target was realized.Based on the results of the development and utilization of land resources in Anhui Province during the Thirteenth Five-Year Plan period， this paper puts forward the protection requirements for constructing land resources and provides references for the development and utilization of land resources during the Fourteen Five-Year Plan period.
Key words： Anhui Province; Land resources; Development and utilization; Protection
土地资源是安徽省全面实现城市化和工业化的自然要素，是安徽省重要的战略资源，在经济发展中占据极其重要的地位。近年来，土地资源的开发与利用已逐渐成为安徽省日益关注的重点，特别是“十三五”时期，安徽省积极响应国家关于土地资源的各项政策，大力推进土地资源科学评价，不断完善土地监测和评价网络的建立，明确各行业建设用地使用标准与指标，为持续建设高标准农业用地和城市建设用地提供了有力依据，实现了历史性进步。
全面开展安徽省土地资源开发利用研究，提高土地资源节约集约化利用水平，揭示土地开发利用中的优势和短板，同时为“十四五”时期土地资源节约集约的开展提供基础，对于全面建设美好安徽、推动经济高质量发展与环境保护具有深远的现实意义和历史意义。
1 土地资源开发利用成效
安徽省土地资源丰富，土壤肥沃，土地面积为13.94万m2，“十三五”时期，安徽省共有耕地面积588.59万hm2，各类建设用地13.73萬hm2[1]。土地资源分布呈现明显的区域性特征，旱地平原多分布于安徽北部，土壤类型以黄潮土和砂姜黑土为主;林地多分布于南方，土壤类型以水稻土、黄褐土和红壤为主;中北部多为城市建设用地，而生态保护红线大多分布于南部地区。
1.1 建设用地 “十三五”时期，安徽省大力推进建设用地相关标准的更新以及加大对各行业用地规范及指标的监管，相继出台了《安徽省建设用地使用标准（2020年版）》《建设项目节地评价规程》以及《绿色工厂评价管理暂行办法》等，为安徽省建设用地节约集约利用状况调查与综合评价及开发区评价提供了有力的依据。依据安徽省建设用地节约集约利用状况调查与综合评价及开发区评价结果，2019年安徽省国土开发强度上升至14.36%。从开发区评价来看，全省130个开发区（含特别政策区）核准范围内建成区面积为593.7km2，建成率54.6%，待开发面积较大，土地利用强度较高[2]。此评价工作揭示了安徽省建设用地节约集约利用的优势和短板，为“十四五”时期进一步推进建设用地节约集约利用指明了方向。同时，安徽省积极落实建设用地规模管控，及时掌握建设用地各项动态，多举措消化批而未供和闲置土地。2020年，闲置土地共处置5066.67km2，完成自然资源部每年下达到安徽省的闲置土地处置任务[3]。
1.2 耕地 “十三五”期间，安徽省加紧建立耕地监测与评价网络，保障耕地质量评价工作快速准确推进。到2019年底，安徽省共建立1273个耕地质量的定位监测点，主要对全省的耕作制度、农作物和土壤类型的耕地质量进行监测。在耕地评价方面，《2019年安徽省耕地质量监测报告》对全省土质、肥力相关的各项指标进行了详尽的监测。淮北平原耕地养分特征如下：土壤有机质含量低，全氮和有效磷含量中等，速效钾含量多以及有效硫含量不足[4]。江淮丘陵地区和沿江江南耕地养分特征土壤有机质、全氮、有效硫含量相对较多，速效钾含量偏低[5]。2019年，全省粮食产量4054万t，油料产量161.4万t，棉花产量5.6万t。此监测报告清晰展示了安徽省耕地质量现状，为继续推进高标准农田建设和农业集约化发展提供了宝贵的参考数据。目前，安徽省内保有耕地量586.67万hm2，累计建成高标准农田334.28万hm2，耕地品质在全国范围内属于前列，省内耕地多分布于中北部[6]。 1.3 生态用地 2016年，安徽省通过了《安徽省生态监测网络实施方案》，对实验室水平、监测点数量、监测能力及信息汇总等均提出了一定的要求，极大地提升了土地资源评价能力，为相关规划的制定和实施创造了可能性[7]。2018年，《安徽省“十三五”环境保护规划》中明确要求，安徽省要完成生态保护红线划定任务。《安徽省生态保护红线》根据地块的具体功能，划分出水源涵养生态、水土保持和生物多样性3类共16个片区，对于明确生态保护重要区域和重点目标有极大意义[8]。2019年，安徽省“三线一单”编制通过生态环境部的技术审核，确定了包括生态保护红线和一般生态空间的生态分区管控格局，明确生态环境保护的重点对象，对于协调经济发展和生态环境保护、持续优化区域发展与保护格局、推动环境质量改善和经济高质量发展都具有重要意义[9]。同时，“十三五”期间，安徽省大力推进生态用地建设，提升绿化水平，保障居民的生活质量，建成区绿化率从2015年末的41.2%提升至2019年末的42.7%[10]。
2 存在的主要问题
“十三五”期间，安徽省自然资源各方面的统筹管理工作持续推进，但主要成就集中在国土资源方面，如自然资源市场信用体系的建立，其起步于土地资源和矿产资源，暂未能形成覆盖多种自然资源、能够对企业信用进行多方位评价的信用体系。
目前安徽省自然资源评价仍然以单个类别的自然资源为主题，对于各个自然资源间的交互关系和相互影响涉及较少。目前，自然资源厅职责范围内，主要以土地资源作为载体，其与水资源、矿产资源、森林资源及湿地资源等有不可分割的关系。在资源评价的过程中，对多种资源进行综合分析，并在此基础上进行规划和管理，可以在“十四五”时期提上日程。
此外，安徽省建设用地产出与周边地区的差距较大，用地效率低，闲置用地各市分布不均匀，批而未供的存量较大，农村建设用地使用效率低，节约集约水平亟待提高。
3 土地资源保护对策
3.1 严格遵守耕地红线 对建设用地占用耕地的项目进行严格的审查和审批，加强建设项目用地提前审批，尽量做到建设项目不占或少占耕地。同时，进一步规范用地审批和供应行为，对项目用地实行批前、批中、批后全程监管，严格控制项目建设的投资强度、容积率和建筑密度等指标，推进土地利用方式由粗放型向集约型转变，提高土地利用效率，确保资源节约合理利用，保障经济建设用地需求。
3.2 完善耕地的占补平衡制度 严格执行耕地占补平衡制度，要贯彻以补定占、先补后占的方针，对占多补少、占优补劣、占水田补旱地等减少耕地面积的项目坚决禁止。全面执行建设占用耕地耕作层剥离再利用制度，增强对耕地质量、数量以及生态“三位一体”保护。统筹协调解决省级重大工程项目占补平衡任务。
3.3 保护永久基本农田 永久基本农田不允许被恶意破坏、占用、闲置及撂荒，对永久基本农田要执行特殊的保护，及时将永久基本农田划定成果上图入库、落地到户，实施永久保护。同时，要签订责任书，发放明白卡，更新设立标志牌，埋没永久基本农田的保护界桩。加快基本农田信息监管系统建设，及时发现非法占用永久基本农田的情况，并与相关执法部门设置联动机制，构建长效动态监管机制。
3.4 建立健全节约集约激励约束机制 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，强化控制性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制。
3.5 完善集约节约的用地监察制度 加强节省建设用地的考核评价和监管考核制度，全面推进无标准和超标准的建设用地项目节地评价制度，持续开展开发区的土地集约节约利用评价，加强建设用地的全程监管与执法督查。
4 结语
“十三五”时期不仅是安徽省全面建成小康社会、打造创新型“三个强省”的决胜期，也是加快推进安徽省生态文明建设和经济高质量发展的攻坚期。“十四五”时期，中国特色社会主义进入了新时代，安徽需要大力提升经济发展质量和效益，高质量发展要求提升土地资源禀赋，开展土地资源开发利用研究，实现土地资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一，这对于促进土地资源合理利用和保护、提升土地资源对国民经济和社会发展的保障能力都具有重要意义。
参考文献
[1]朱园园.农村土地利用变化与效率研究——以安徽省为例[J].湖北农业科学，2020，59（17）：204-208.
[2]周伦.建设用地指标行政配置法律制度研究[M].合肥：安徽大学，2020.
[3]刘威，汪钲淞，陈洪梅.劳动力外流背景下农村闲置土地利用研究——以安徽省怀远县为例[J].山西农经，2019（04）：47-48.
[4]张乐乐，陈翔，魏凤珍，等.安徽省耕地利用现状及对策分析[J].安徽农学通报，2020，26（18）：115-118.
[5]蔡华杨.浅析安徽省耕地质量发展情况——基于耕地质量渐变视角[J].中国资源综合利用，2020，38（01）：109-111.
[6]彭鹏，梁栋栋.2000-2015年安徽省土地利用及生态系统服务价值变化分析[J].农村经济与科技，2020，31（19）：25-28.
[7]贾立斌，袁国华.基于系统动力学的土地资源承载力评价与监测预警——以安徽省凤台县为例[J].国土资源科技管理，2018，35（01）：61-72.
[8]吴楠，陈红枫，匡丕东，等.生态保护红线区干扰退化风险评价——以安徽省为例[J].生态学报，2020，40（16）：5571-5578.
[9]蕪湖市人民政府办公室关于印发芜湖市“三线一单”编制工作实施方案的通知[J].芜湖市人民政府公报，2020（06）：55-58.
[10]吴楠，陈红枫，匡丕东，等.生态保护红线区干扰退化风险评价——以安徽省为例[J].生态学报，2020，40（16）：5571-5578.
（责编：张宏民）
关键词：安徽省;土地资源;开发利用;保护
中图分类号 F301.24 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2021）15-0141-03
Effectiveness and Protection Requirements of Land Resources Development and Utilization in Anhui Province
LI Yan1 et al.
（1Anhui Provincial Land Survey and Planning Institute， Hefei 230601， China）
Abstract： During the “Thirteenth Five-Year Plan” period， Anhui Province actively carried out the development and utilization of land resources and made significant progress， and the construction target was realized.Based on the results of the development and utilization of land resources in Anhui Province during the Thirteenth Five-Year Plan period， this paper puts forward the protection requirements for constructing land resources and provides references for the development and utilization of land resources during the Fourteen Five-Year Plan period.
Key words： Anhui Province; Land resources; Development and utilization; Protection
土地资源是安徽省全面实现城市化和工业化的自然要素，是安徽省重要的战略资源，在经济发展中占据极其重要的地位。近年来，土地资源的开发与利用已逐渐成为安徽省日益关注的重点，特别是“十三五”时期，安徽省积极响应国家关于土地资源的各项政策，大力推进土地资源科学评价，不断完善土地监测和评价网络的建立，明确各行业建设用地使用标准与指标，为持续建设高标准农业用地和城市建设用地提供了有力依据，实现了历史性进步。
全面开展安徽省土地资源开发利用研究，提高土地资源节约集约化利用水平，揭示土地开发利用中的优势和短板，同时为“十四五”时期土地资源节约集约的开展提供基础，对于全面建设美好安徽、推动经济高质量发展与环境保护具有深远的现实意义和历史意义。
1 土地资源开发利用成效
安徽省土地资源丰富，土壤肥沃，土地面积为13.94万m2，“十三五”时期，安徽省共有耕地面积588.59万hm2，各类建设用地13.73萬hm2[1]。土地资源分布呈现明显的区域性特征，旱地平原多分布于安徽北部，土壤类型以黄潮土和砂姜黑土为主;林地多分布于南方，土壤类型以水稻土、黄褐土和红壤为主;中北部多为城市建设用地，而生态保护红线大多分布于南部地区。
1.1 建设用地 “十三五”时期，安徽省大力推进建设用地相关标准的更新以及加大对各行业用地规范及指标的监管，相继出台了《安徽省建设用地使用标准（2020年版）》《建设项目节地评价规程》以及《绿色工厂评价管理暂行办法》等，为安徽省建设用地节约集约利用状况调查与综合评价及开发区评价提供了有力的依据。依据安徽省建设用地节约集约利用状况调查与综合评价及开发区评价结果，2019年安徽省国土开发强度上升至14.36%。从开发区评价来看，全省130个开发区（含特别政策区）核准范围内建成区面积为593.7km2，建成率54.6%，待开发面积较大，土地利用强度较高[2]。此评价工作揭示了安徽省建设用地节约集约利用的优势和短板，为“十四五”时期进一步推进建设用地节约集约利用指明了方向。同时，安徽省积极落实建设用地规模管控，及时掌握建设用地各项动态，多举措消化批而未供和闲置土地。2020年，闲置土地共处置5066.67km2，完成自然资源部每年下达到安徽省的闲置土地处置任务[3]。
1.2 耕地 “十三五”期间，安徽省加紧建立耕地监测与评价网络，保障耕地质量评价工作快速准确推进。到2019年底，安徽省共建立1273个耕地质量的定位监测点，主要对全省的耕作制度、农作物和土壤类型的耕地质量进行监测。在耕地评价方面，《2019年安徽省耕地质量监测报告》对全省土质、肥力相关的各项指标进行了详尽的监测。淮北平原耕地养分特征如下：土壤有机质含量低，全氮和有效磷含量中等，速效钾含量多以及有效硫含量不足[4]。江淮丘陵地区和沿江江南耕地养分特征土壤有机质、全氮、有效硫含量相对较多，速效钾含量偏低[5]。2019年，全省粮食产量4054万t，油料产量161.4万t，棉花产量5.6万t。此监测报告清晰展示了安徽省耕地质量现状，为继续推进高标准农田建设和农业集约化发展提供了宝贵的参考数据。目前，安徽省内保有耕地量586.67万hm2，累计建成高标准农田334.28万hm2，耕地品质在全国范围内属于前列，省内耕地多分布于中北部[6]。 1.3 生态用地 2016年，安徽省通过了《安徽省生态监测网络实施方案》，对实验室水平、监测点数量、监测能力及信息汇总等均提出了一定的要求，极大地提升了土地资源评价能力，为相关规划的制定和实施创造了可能性[7]。2018年，《安徽省“十三五”环境保护规划》中明确要求，安徽省要完成生态保护红线划定任务。《安徽省生态保护红线》根据地块的具体功能，划分出水源涵养生态、水土保持和生物多样性3类共16个片区，对于明确生态保护重要区域和重点目标有极大意义[8]。2019年，安徽省“三线一单”编制通过生态环境部的技术审核，确定了包括生态保护红线和一般生态空间的生态分区管控格局，明确生态环境保护的重点对象，对于协调经济发展和生态环境保护、持续优化区域发展与保护格局、推动环境质量改善和经济高质量发展都具有重要意义[9]。同时，“十三五”期间，安徽省大力推进生态用地建设，提升绿化水平，保障居民的生活质量，建成区绿化率从2015年末的41.2%提升至2019年末的42.7%[10]。
2 存在的主要问题
“十三五”期间，安徽省自然资源各方面的统筹管理工作持续推进，但主要成就集中在国土资源方面，如自然资源市场信用体系的建立，其起步于土地资源和矿产资源，暂未能形成覆盖多种自然资源、能够对企业信用进行多方位评价的信用体系。
目前安徽省自然资源评价仍然以单个类别的自然资源为主题，对于各个自然资源间的交互关系和相互影响涉及较少。目前，自然资源厅职责范围内，主要以土地资源作为载体，其与水资源、矿产资源、森林资源及湿地资源等有不可分割的关系。在资源评价的过程中，对多种资源进行综合分析，并在此基础上进行规划和管理，可以在“十四五”时期提上日程。
此外，安徽省建设用地产出与周边地区的差距较大，用地效率低，闲置用地各市分布不均匀，批而未供的存量较大，农村建设用地使用效率低，节约集约水平亟待提高。
3 土地资源保护对策
3.1 严格遵守耕地红线 对建设用地占用耕地的项目进行严格的审查和审批，加强建设项目用地提前审批，尽量做到建设项目不占或少占耕地。同时，进一步规范用地审批和供应行为，对项目用地实行批前、批中、批后全程监管，严格控制项目建设的投资强度、容积率和建筑密度等指标，推进土地利用方式由粗放型向集约型转变，提高土地利用效率，确保资源节约合理利用，保障经济建设用地需求。
3.2 完善耕地的占补平衡制度 严格执行耕地占补平衡制度，要贯彻以补定占、先补后占的方针，对占多补少、占优补劣、占水田补旱地等减少耕地面积的项目坚决禁止。全面执行建设占用耕地耕作层剥离再利用制度，增强对耕地质量、数量以及生态“三位一体”保护。统筹协调解决省级重大工程项目占补平衡任务。
3.3 保护永久基本农田 永久基本农田不允许被恶意破坏、占用、闲置及撂荒，对永久基本农田要执行特殊的保护，及时将永久基本农田划定成果上图入库、落地到户，实施永久保护。同时，要签订责任书，发放明白卡，更新设立标志牌，埋没永久基本农田的保护界桩。加快基本农田信息监管系统建设，及时发现非法占用永久基本农田的情况，并与相关执法部门设置联动机制，构建长效动态监管机制。
3.4 建立健全节约集约激励约束机制 构建覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度，强化控制性指标管理，实行建设用地总量和强度双控行动，实施建设用地总量控制和减量化管理，建立节约集约用地激励和约束机制。
3.5 完善集约节约的用地监察制度 加强节省建设用地的考核评价和监管考核制度，全面推进无标准和超标准的建设用地项目节地评价制度，持续开展开发区的土地集约节约利用评价，加强建设用地的全程监管与执法督查。
4 结语
“十三五”时期不仅是安徽省全面建成小康社会、打造创新型“三个强省”的决胜期，也是加快推进安徽省生态文明建设和经济高质量发展的攻坚期。“十四五”时期，中国特色社会主义进入了新时代，安徽需要大力提升经济发展质量和效益，高质量发展要求提升土地资源禀赋，开展土地资源开发利用研究，实现土地资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一，这对于促进土地资源合理利用和保护、提升土地资源对国民经济和社会发展的保障能力都具有重要意义。
参考文献
[1]朱园园.农村土地利用变化与效率研究——以安徽省为例[J].湖北农业科学，2020，59（17）：204-208.
[2]周伦.建设用地指标行政配置法律制度研究[M].合肥：安徽大学，2020.
[3]刘威，汪钲淞，陈洪梅.劳动力外流背景下农村闲置土地利用研究——以安徽省怀远县为例[J].山西农经，2019（04）：47-48.
[4]张乐乐，陈翔，魏凤珍，等.安徽省耕地利用现状及对策分析[J].安徽农学通报，2020，26（18）：115-118.
[5]蔡华杨.浅析安徽省耕地质量发展情况——基于耕地质量渐变视角[J].中国资源综合利用，2020，38（01）：109-111.
[6]彭鹏，梁栋栋.2000-2015年安徽省土地利用及生态系统服务价值变化分析[J].农村经济与科技，2020，31（19）：25-28.
[7]贾立斌，袁国华.基于系统动力学的土地资源承载力评价与监测预警——以安徽省凤台县为例[J].国土资源科技管理，2018，35（01）：61-72.
[8]吴楠，陈红枫，匡丕东，等.生态保护红线区干扰退化风险评价——以安徽省为例[J].生态学报，2020，40（16）：5571-5578.
[9]蕪湖市人民政府办公室关于印发芜湖市“三线一单”编制工作实施方案的通知[J].芜湖市人民政府公报，2020（06）：55-58.
[10]吴楠，陈红枫，匡丕东，等.生态保护红线区干扰退化风险评价——以安徽省为例[J].生态学报，2020，40（16）：5571-5578.
（责编：张宏民）