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中国正处于走向公平与可持续发展的历史性转折时期，转变经济发展方式是“十二五”的重要使命，转变经济发展方式的大方向已达成共识，如何转变经济发展方式，存在哪些阻碍和难以解决的问题，推进的突破口在哪里，等等，这些都是需要进一步探讨的重要课题。
历史的关节点
《南风窗》：在后金融危机时代，中国迎来了第12个五年规划，各界都对“十二五”寄予厚望，认为“十二五”将是改革的再出发，是很多进入深水区改革的推进时机，您认为呢?
迟福林：从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和做大经济总量；第二次转型的主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制，走向富民强国，关系到未来几十年中国改革开放和社会主义现代化建设全局，将是一次深刻的变革，将为我国今后30年经济的持续快速增长构筑坚定的体制制度基础。
在这个大背景下，一个总的判断是：“十二五”是中国发展方式历史转折的关节点，也是第二次转型与改革的历史起点。“十二五”改革有“三条主线”，即：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以适应公共需求变化和基本公共服务均等化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。
《南风窗》：这三条主线其实是交织在一起的，单纯的经济体制改革已经后继乏力，要推动经济发展方式转变的经济体制改革，必须同时推动社会体制改革和行政体制改革。这应该也是您提到的第二次转型与改革的难点所在。如果说第一次转型相对容易把握，即以经济总量为导向，那么第二次转型如何把握呢?
迟福林：第二次转型应该从经济总量导向转向国民收入导向，这是经济发展方式转变的实质。经济总量导向是在普遍贫穷情况下的选择，只要经济总量上去了，贫困问题的解决就有了基础。但是，当温饱问题基本解决，百姓收入达到一定水平，便会出现很多总量导向解决不了的问题。转变发展方式重要的是把13亿人的消费需求释放出来，以形成扩大内需的基础。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。包容性增长的核心是全社会成员公平分享经济增长提供的机会和成果，也就是国民收入导向。
《南风窗》：如何实现从经济总量导向向国民收入导向的转型呢?
迟福林：实现国民收入导向有几点比较重要，一是要民富优先，二是调整国民收入格局，三是通过推进基本公共服务均等化强化公共服务的再分配功能。
政府转型是关键
《南风窗》：您曾说过，经济发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。政府转型一直在进行，但效果不彰，“十二五”期间政府要完成哪些转型?
迟福林：政府转型早在2003年就已经提出，在2005年制定“十一五”规划的时候，我曾在国务院座谈会上建议把行政体制改革作为重点。可以说，中国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府自身建设。转变发展方式中的很多矛盾与问题集中在政府转型上。就是说，发展方式转变的难点和关键是政府转型。新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。为此，政府转型应成为“十二五”全面改革的关键和重点，因为政府的转型还远未到位。
首先是要实现从政府主导向市场主导的转变，政府转型的核心是要不要放弃政府主导型的经济增长方式，使政府真正成为公共服务型政府。在做大经济总量为导向的发展阶段，政府主导更容易快速提高经济总量。而在市场经济体制初步建立的背景下，政府把经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务这些事情做好了，整个社会的公平与可持续发展就有了重要基础和保证。从地方层面看，政府主导经济增长还有普遍性。但是，由于政府主导带来的发展不是完全建立在市场基础之上，缺少可持续性。以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，共同作用形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变GDP为主要目标的发展方式，不能不改变政府主导型的增长方式。建立在市场主导基础上的发展才有可持续性，才能抑制政府的投资欲望。
其次是要从行政管理型向公共治理型轉型，这方面有一定进展，但还没有实质性突破。适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用。政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架。
《南风窗》：“十二五”要实现政府转型都面临哪些制约?
迟福林：我认为主要应从三方面突破。一是政府理念还滞后于整个经济社会的发展，GDP主义太根深蒂固。二是体制上的制约，财政税收体制、干部选拔机制等等。这些体制问题本应在“十一五”有所突破，但因为金融危机等诸多原因还没有完成。三是这些年政府自身利益的形成具有相当的普遍性，政府部门利益形成的速度相当快。曾有地方官员问过我，如果政府转型，政府自身的利益怎么保证。
《南风窗》：这些问题的解决都非常难，特别是现在的利益格局已经形成。
迟福林：政府转型将撬动一场深刻的利益关系调整。这是一个很大的难题，需要一场深刻的变革，但我还是持很乐观的态度。政府的理念转变有个过程，其实已经在逐渐转变了。在包容性增长和可持续发展等到要求之下，政府理念的转变是必然的。财税体制改革肯定会推进，干部选拔机制肯定逐步完善。
《南风窗》：但是当改革触动改革者的利益，政府转型还会继续进行吗?
迟福林：以权力制约权力是很有限的，把以权力制约和以社会监督制约相结合才能更有效。政府应从封闭走向公开，行政行为和行政程序更透明，更公开化。这些其实已经在变化。我比较乐观。
从投资主导到消费主导
《南风窗》：从中共十七大开始，党和国家领导人一再讲“新时期”、“新阶段”、“新矛盾”、“新特点”、“新任务”等等，强调要注意发展的阶段性特征。发展的阶段性特征到底是什么?
迟福林：中国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段，进入到以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。
何谓发展型新阶段?从消费结构来看，在发展型新阶段，随着经济发展水平的提高，人的基本物质需求比例明显降低；从经济结构来看，农业比例较小，工业、服务业在国民经济中开始占据主导地位，人力资源和人力资本对经济发展的贡献程度逐步提升；从社会结构来看，多数社会成员从事工业和服务业，由于市场分工的拓展，社会利益群体开始分化，利益分化的结果将相对稳定一个时期。总的来看，进入发展型新阶段，尽管经济发展水平还有 待提高，但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决，保障并提升人的发展权成为发展型新阶段的主要任务和核心目标。从根本上说，新阶段我国发展方式转变的本质是满足人的自身发展的基本要求，由此促进需求结构和消费结构的战略性提升。
《南风窗》：当中国社会发展进入新阶段，消费需求显然会大大提高。内需包括投资和消费，中国扩大内需扩大的其实主要是投资，消费一直没有很好地启动，但中国要实现经济转型，显然要启动国内消费市场，怎样才能真正启动消费?
迟福林：在“十二五”时期，我国可以初步形成消费主导的基本格局。从理论上说，人均GDP在3000～4000美元间，应该是一个投资主导向消费主导转变的拐点。从现实而言，城市由住房和汽车刺激拉动消费提升，农村在多种作用刺激下消费潜力开始释放。随着城乡一体化进程的加快，未来几年农村潜在消费需求释放的更多。但这个趋势不是自然形成的过程，关键取决于两条：一是国民收入分配格局需要调整；二是推进收入分配制度改革。“十二五”时期，我国应在改变国民收入分配结构、加快推进相关方面的制度改革上有一些重要的举措，这对于形成消费主导型经济发展十分重要。
消费拐点到来后，应该是生存问题解决，发展性问题突出的时候。根据国际经验，人均GDP达到3000美元以上，是文化消费大幅提升的阶段。2009年，我国人均GDP已经超过3000美元，但人均文化消费水平只有发达国家的1/4，应当说，我国文化产业发展正处在大幅提升的历史拐点。从国际比较看，美国文化产业比重达到25％，相当于我国2008年GDP的82％，日本为20％，欧洲平均为10％～15％，韩国也高于15％。可见，我国文化消费市场空间还很大。2009年，我国文化产业增加值达到8400亿元，占GDP比重2.5％。有专家预测，如果2020年我国文化产业增加值占GDP的比重达到5％以上，文化产业的总产值将达到3万亿元。
从农民工到市民
《南风窗》：消费主导关键是要释放出7亿多农民的消费需求，您主张让农民工在“十二五”成为历史，引起了很大反响。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30年来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化作出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。要让农民工在“十二五”成为历史，目前存在哪些需要解决的问题?这些问题在“十二五”期间是否能全部得到有效解决?
迟福林：无论是城市化还是城乡一体化，都绕不过“农民工”这个坎。实现农民工市民化，既是推进城市化进程的重头戏，也是推进城乡一体化的突破口。“十二五”期间，中国的发展方式转变与农村改革发展直接联系在一起。这就需要加快城市化进程，使城市成为建设消费大国的主要载体。未来5年左右，我国城镇化率达到50％以上是完全有可能的。就是说城镇化率每年增长至少1％～1.2％，搞得好1.3％～1.4％是很有可能的。
我曾建议“十二五”时期分两步走，第一步，前三年实现中小城鎮户籍制度全面放开；第二步，后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期，把农民工“暂住证”改为“居住证”，实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。解决农民工的问题，我认为，解决农民工问题基本不存在难以解决的体制性问题。像户籍、公共服务、住房保障等诸多问题都是可以解决的。其中最难的可能是住房保障问题，要不要把农民工纳入住房保障体系，需要区别不同情况出台政策，但不是不能解决。
《南风窗》：目前很多地方都在着力推进城市化进程，就其它国蒙的经验来说，在城市化过程中农民应该是最大的受益者，但目前中国城市化中农民并没有得到足够的好处?
迟福林：好多地方搞的城乡一体化试点，不同程度地存在着土地换社保的做法。这种做法会造成后患，产生更大的社会问题。作为公民，农民本就应享受基本社会保障。土地是农民发展的基本条件，在城市化中，土地收益是农民成为市民后实现自身发展的原始资本。
《南风窗》：和“十一五”时期相比，“十二五”时期更具备哪些解决农民工问题的有利条件?
迟福林：“十二五”时期一些条件更加成熟，首先是国家财力更充裕，更具备解决问题的能力。其次是农民工结构发生了变化，从以60、70后为主体逐渐过渡到以80后为主体，80后和60、70后的最大不同是，他们中的大多数不愿意、也不可能再返回农村，他们更习惯也更依赖城市生活。三是农民工群体中越来越多的人实际上已经留在城市里。农民工问题是社会矛盾的焦点之一，早解决比晚解决成本小得多，“十二五”时期解决比拖到“十三五”再解决会避免很多社会问题。农民工问题一定要解决，要提早解决，这是一个大判断和大战略问题，不应被技术性难题吓倒。
历史的关节点
《南风窗》：在后金融危机时代，中国迎来了第12个五年规划，各界都对“十二五”寄予厚望，认为“十二五”将是改革的再出发，是很多进入深水区改革的推进时机，您认为呢?
迟福林：从中国改革开放的进程与趋势看，至少应当包括两次大的转型与改革：第一次转型与改革是1978年中共十一届三中全会开启的经济体制改革，其主线是经济体制转轨，目标是建立市场经济体制和做大经济总量；第二次转型的主线是发展方式转变，目标是形成公平与可持续发展的体制机制，走向富民强国，关系到未来几十年中国改革开放和社会主义现代化建设全局，将是一次深刻的变革，将为我国今后30年经济的持续快速增长构筑坚定的体制制度基础。
在这个大背景下，一个总的判断是：“十二五”是中国发展方式历史转折的关节点，也是第二次转型与改革的历史起点。“十二五”改革有“三条主线”，即：以经济发展方式转变为主线的经济体制改革；以适应公共需求变化和基本公共服务均等化为主线的社会体制改革；以政府转型为主线的行政体制改革。
《南风窗》：这三条主线其实是交织在一起的，单纯的经济体制改革已经后继乏力，要推动经济发展方式转变的经济体制改革，必须同时推动社会体制改革和行政体制改革。这应该也是您提到的第二次转型与改革的难点所在。如果说第一次转型相对容易把握，即以经济总量为导向，那么第二次转型如何把握呢?
迟福林：第二次转型应该从经济总量导向转向国民收入导向，这是经济发展方式转变的实质。经济总量导向是在普遍贫穷情况下的选择，只要经济总量上去了，贫困问题的解决就有了基础。但是，当温饱问题基本解决，百姓收入达到一定水平，便会出现很多总量导向解决不了的问题。转变发展方式重要的是把13亿人的消费需求释放出来，以形成扩大内需的基础。以国民收入为导向的发展能够扩大社会总需求，并由此走出一条公平与可持续发展的新路。包容性增长的核心是全社会成员公平分享经济增长提供的机会和成果，也就是国民收入导向。
《南风窗》：如何实现从经济总量导向向国民收入导向的转型呢?
迟福林：实现国民收入导向有几点比较重要，一是要民富优先，二是调整国民收入格局，三是通过推进基本公共服务均等化强化公共服务的再分配功能。
政府转型是关键
《南风窗》：您曾说过，经济发展方式转变的关键在于政府转型，发展方式转变必然伴随着政府发展理念的深刻变革。政府转型一直在进行，但效果不彰，“十二五”期间政府要完成哪些转型?
迟福林：政府转型早在2003年就已经提出，在2005年制定“十一五”规划的时候，我曾在国务院座谈会上建议把行政体制改革作为重点。可以说，中国发展方式转型的主要挑战不是经济社会本身，而是政府转型与政府自身建设。转变发展方式中的很多矛盾与问题集中在政府转型上。就是说，发展方式转变的难点和关键是政府转型。新阶段发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强。为此，政府转型应成为“十二五”全面改革的关键和重点，因为政府的转型还远未到位。
首先是要实现从政府主导向市场主导的转变，政府转型的核心是要不要放弃政府主导型的经济增长方式，使政府真正成为公共服务型政府。在做大经济总量为导向的发展阶段，政府主导更容易快速提高经济总量。而在市场经济体制初步建立的背景下，政府把经济性公共服务、社会性公共服务、制度性公共服务这些事情做好了，整个社会的公平与可持续发展就有了重要基础和保证。从地方层面看，政府主导经济增长还有普遍性。但是，由于政府主导带来的发展不是完全建立在市场基础之上，缺少可持续性。以GDP为核心目标的经济增长与政府主导型的经济增长有内在的联系，共同作用形成政府追求经济总量扩张的相关机制与政策。改变GDP为主要目标的发展方式，不能不改变政府主导型的增长方式。建立在市场主导基础上的发展才有可持续性，才能抑制政府的投资欲望。
其次是要从行政管理型向公共治理型轉型，这方面有一定进展，但还没有实质性突破。适应社会公共需求转型的关键在于确立政府在公共服务中的主体地位和主导作用。政府自身建设与改革的突破，关键在于通过政府转型形成规范的公共权力运行的制度框架。
《南风窗》：“十二五”要实现政府转型都面临哪些制约?
迟福林：我认为主要应从三方面突破。一是政府理念还滞后于整个经济社会的发展，GDP主义太根深蒂固。二是体制上的制约，财政税收体制、干部选拔机制等等。这些体制问题本应在“十一五”有所突破，但因为金融危机等诸多原因还没有完成。三是这些年政府自身利益的形成具有相当的普遍性，政府部门利益形成的速度相当快。曾有地方官员问过我，如果政府转型，政府自身的利益怎么保证。
《南风窗》：这些问题的解决都非常难，特别是现在的利益格局已经形成。
迟福林：政府转型将撬动一场深刻的利益关系调整。这是一个很大的难题，需要一场深刻的变革，但我还是持很乐观的态度。政府的理念转变有个过程，其实已经在逐渐转变了。在包容性增长和可持续发展等到要求之下，政府理念的转变是必然的。财税体制改革肯定会推进，干部选拔机制肯定逐步完善。
《南风窗》：但是当改革触动改革者的利益，政府转型还会继续进行吗?
迟福林：以权力制约权力是很有限的，把以权力制约和以社会监督制约相结合才能更有效。政府应从封闭走向公开，行政行为和行政程序更透明，更公开化。这些其实已经在变化。我比较乐观。
从投资主导到消费主导
《南风窗》：从中共十七大开始，党和国家领导人一再讲“新时期”、“新阶段”、“新矛盾”、“新特点”、“新任务”等等，强调要注意发展的阶段性特征。发展的阶段性特征到底是什么?
迟福林：中国已开始由以温饱为主要目标的生存型阶段，进入到以人的自身发展为主要目标的发展型新阶段。
何谓发展型新阶段?从消费结构来看，在发展型新阶段，随着经济发展水平的提高，人的基本物质需求比例明显降低；从经济结构来看，农业比例较小，工业、服务业在国民经济中开始占据主导地位，人力资源和人力资本对经济发展的贡献程度逐步提升；从社会结构来看，多数社会成员从事工业和服务业，由于市场分工的拓展，社会利益群体开始分化，利益分化的结果将相对稳定一个时期。总的来看，进入发展型新阶段，尽管经济发展水平还有 待提高，但全社会大多数人的温饱问题已得到初步解决，保障并提升人的发展权成为发展型新阶段的主要任务和核心目标。从根本上说，新阶段我国发展方式转变的本质是满足人的自身发展的基本要求，由此促进需求结构和消费结构的战略性提升。
《南风窗》：当中国社会发展进入新阶段，消费需求显然会大大提高。内需包括投资和消费，中国扩大内需扩大的其实主要是投资，消费一直没有很好地启动，但中国要实现经济转型，显然要启动国内消费市场，怎样才能真正启动消费?
迟福林：在“十二五”时期，我国可以初步形成消费主导的基本格局。从理论上说，人均GDP在3000～4000美元间，应该是一个投资主导向消费主导转变的拐点。从现实而言，城市由住房和汽车刺激拉动消费提升，农村在多种作用刺激下消费潜力开始释放。随着城乡一体化进程的加快，未来几年农村潜在消费需求释放的更多。但这个趋势不是自然形成的过程，关键取决于两条：一是国民收入分配格局需要调整；二是推进收入分配制度改革。“十二五”时期，我国应在改变国民收入分配结构、加快推进相关方面的制度改革上有一些重要的举措，这对于形成消费主导型经济发展十分重要。
消费拐点到来后，应该是生存问题解决，发展性问题突出的时候。根据国际经验，人均GDP达到3000美元以上，是文化消费大幅提升的阶段。2009年，我国人均GDP已经超过3000美元，但人均文化消费水平只有发达国家的1/4，应当说，我国文化产业发展正处在大幅提升的历史拐点。从国际比较看，美国文化产业比重达到25％，相当于我国2008年GDP的82％，日本为20％，欧洲平均为10％～15％，韩国也高于15％。可见，我国文化消费市场空间还很大。2009年，我国文化产业增加值达到8400亿元，占GDP比重2.5％。有专家预测，如果2020年我国文化产业增加值占GDP的比重达到5％以上，文化产业的总产值将达到3万亿元。
从农民工到市民
《南风窗》：消费主导关键是要释放出7亿多农民的消费需求，您主张让农民工在“十二五”成为历史，引起了很大反响。农民工是我国经济社会转型时期形成的一个规模庞大的特殊群体。30年来，这个“特殊群体”在为工业化、城市化作出历史性巨大贡献的同时，却难以公平分享改革发展成果。要让农民工在“十二五”成为历史，目前存在哪些需要解决的问题?这些问题在“十二五”期间是否能全部得到有效解决?
迟福林：无论是城市化还是城乡一体化，都绕不过“农民工”这个坎。实现农民工市民化，既是推进城市化进程的重头戏，也是推进城乡一体化的突破口。“十二五”期间，中国的发展方式转变与农村改革发展直接联系在一起。这就需要加快城市化进程，使城市成为建设消费大国的主要载体。未来5年左右，我国城镇化率达到50％以上是完全有可能的。就是说城镇化率每年增长至少1％～1.2％，搞得好1.3％～1.4％是很有可能的。
我曾建议“十二五”时期分两步走，第一步，前三年实现中小城鎮户籍制度全面放开；第二步，后两年实现大城市户籍制度基本放开。“十二五”末期，把农民工“暂住证”改为“居住证”，实现农民工在全国范围内的自由流动和统一管理。解决农民工的问题，我认为，解决农民工问题基本不存在难以解决的体制性问题。像户籍、公共服务、住房保障等诸多问题都是可以解决的。其中最难的可能是住房保障问题，要不要把农民工纳入住房保障体系，需要区别不同情况出台政策，但不是不能解决。
《南风窗》：目前很多地方都在着力推进城市化进程，就其它国蒙的经验来说，在城市化过程中农民应该是最大的受益者，但目前中国城市化中农民并没有得到足够的好处?
迟福林：好多地方搞的城乡一体化试点，不同程度地存在着土地换社保的做法。这种做法会造成后患，产生更大的社会问题。作为公民，农民本就应享受基本社会保障。土地是农民发展的基本条件，在城市化中，土地收益是农民成为市民后实现自身发展的原始资本。
《南风窗》：和“十一五”时期相比，“十二五”时期更具备哪些解决农民工问题的有利条件?
迟福林：“十二五”时期一些条件更加成熟，首先是国家财力更充裕，更具备解决问题的能力。其次是农民工结构发生了变化，从以60、70后为主体逐渐过渡到以80后为主体，80后和60、70后的最大不同是，他们中的大多数不愿意、也不可能再返回农村，他们更习惯也更依赖城市生活。三是农民工群体中越来越多的人实际上已经留在城市里。农民工问题是社会矛盾的焦点之一，早解决比晚解决成本小得多，“十二五”时期解决比拖到“十三五”再解决会避免很多社会问题。农民工问题一定要解决，要提早解决，这是一个大判断和大战略问题，不应被技术性难题吓倒。