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摘 要：对1995年至2019年中国法院援引《教育法》的1781份判决书进行分析以讨论《教育法》实施25年的成就与问题。实证研究表明，25年来涉及《教育法》的案件数量持续上升，案件主要集中在基层法院，多为民事、行政案件，省际区域性差别较大，援引条文分布不均。整体而言，《教育法》的司法适用既有中国法院司法裁判的一般特征，也有《教育法》自身的特点。该法较多的宣示性条款导致其实践性较弱、可操作性不强等问题，未来应当通过提高立法质量和加强地方教育立法等手段予以完善。
关键词：教育法;高等教育;司法实践
《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）自1995年施行至今，在司法实践中发挥了重要作用。在此期间，《教育法》经历两次修改。然而，目前学术界对《教育法》司法适用的实证研究依旧少见。近年来，修订《教育法》的呼声一直不断，本文试图从裁判文书的角度讨论我国各级法院援引《教育法》的现状，并剖析具体个案中法院和当事人援引《教育法》的法理逻辑，以描绘该法在司法实践中的现实图景，以期为完善《教育法》提供建议。笔者以“教育法”为搜索条件，利用中国法院裁判文书网和北大法宝数据库对裁判文书进行检索，排除重复与无关的案例，发现自1995年《教育法》颁布并实施后至2019年12月31日，中国法院裁判文书网收录符合条件的判决书共计1781份。总体而言，《教育法》出现在判决书中的情形主要分为以下三类：第一，出现在当事人的主张中，这通常与法院观点并无直接关系，但这反映了当事人对《教育法》的态度与理解;第二，出现在法院的裁判文书说理过程中，但是，法院并未将《教育法》作为直接的裁判依据;第三，法院直接援引《教育法》作出判决，《教育法》构成了法院的裁判依据。
一、援引《教育法》的司法判决整体情况
对于这1781起案件，文章首先通过判决时间、法院层级、地域分布、条文分布等基本信息描述其大致状况。
（一）时间分布
1781起样本案件中，有时间记录的最早的判决书出现在1995年。在这之后的18年，法院与当事人引用《教育法》的判决书数量大致呈缓慢增长的趋势，但基本维持在个位数，只有个别年份的案件数量达两位数。2013年以后，受到最高法院颁布的《关于法院在互联网公布裁判文书的规定》影响，中国法院裁判文书网数据库收录的结案文书数量猛增，法院援引《教育法》的案件数量也“水涨船高”，并于2018年达到顶峰，有331起。可见，近25年来《教育法》被适用的频率越来越高。
（二）法院层级
实证分析发现，《教育法》司法适用的案件大多数出现在基层人民法院与中级人民法院，只有极少数案件进入了最高人民法院。其中，最高法院19起，高级法院115起，中级法院841起，基层法院785起，专门人民法院共计审理21起。可以看出，基层法院表现出明显的“高发率”，这的确符合我国四级法院的审判实情，也从侧面印证了基层法院面临“案多人少”的办案压力。在这1781起案件中，由一审法院审理结束的案件共计591起，有1147起案件进入了二审程序，其中81起案件经历了再审。可见当事人对于教育涉诉案件的争议较大。
（三）地域分布
统计显示，样本案件在我国大陆的31个省级行政区域的出现率并不均匀。其中，样本数量最多的省份是北京市，有284起，其次是广东省142起，江苏省130起，河南省125起，其中，北京市远高于其他区域，而黑龙江省、宁夏回族自治区、甘肃省、海南省、内蒙古自治区和青海省案件数量较少，分别为19起、15起、14起、11起、7起和2起。其余各省份案件数量均超过20起。值得注意的是，铁路法院也曾审理过24起相关案件，而西藏没有出现样本案件，出现这种分布情况的原因尚不明确，从理论上看，经济发展水平、教育水平、高校数量和样本案件数量之间可能存在某种相关性关系。不过，这一判断可能需要更多的实证数据予以佐证。如北京作为全国政治、经济、文化中心，教育资源丰富，案件最多，但上海是经济较发达地区，也是教育比较发达的地区，样本数量却未过百，只有97起，这个例外现象值得注意。
（四）条文分布
《教育法》共有86个条文，1781起案件中被援引次数最多的条文依次是第28条、第21条、第27条、第22条、第29条、第42条、第15条和第26条。被援引条文主要集中于《教育法》的第三章和第二章，即学校及其他教育机构和教育基本制度，而被援引次数最多的第28条是对学校及其他教育机构的设立、变更和终止行为进行规定，这反映了学校及其他教育机构的设立、变更和终止是否正当是《教育法》司法实践中一大焦点。第21条与第27条涉及的案件大多与国家教育考试、学校及其他教育機构设立的具体内容有关。第22条属于《教育法》中第二章教育基本制度的内容;第29条规定了学校及其他教育机构可行使的具体权利。第42条和第15条则是宣示性条款，即“象征性意义”的条款，彰显某种立法价值观念。一般地，象征性意义的宣示性条款结构并不包括具体的行为模式和法律后果，大多没有强制约束力，但也常被法院援引以增强说服力。
二、涉案纠纷类型与内容
1781起样本案件中，964起是民事案件，民事案件占了绝大多数，占比高达54.1%。执行类案件最少，只有7起。此外，样本案件中，行政、国家赔偿、刑事和知识产权案件分别有614起、150起、34起和12起。值得注意的是，行政诉讼案件共有614起，占比约为34.5%。可以说，《教育法》行政诉讼案件表现出显著的“多发率”。《教育法》在行政诉讼领域频繁被援引大致是因为《教育法》基本适用于学生、老师与高校之中，具有较强的行政法属性，具有行政管理的性质。由此可见，民事案件和行政案件都是教育类诉讼中的重要类型。
（一）民事诉讼案件 1.合同纠纷
民事纠纷中，有关合同纠纷的案件最多，约占34.2%，其中涉及到的合同类型高达12种，包括服务合同、委托合同、借款合同和租赁合同等。合同纠纷案件援引《教育法》主要有以下几个原因：其一，合同纠纷中一方当事人为学校或其他教育机构时，为表明其为适格主体，通常援引《教育法》第31条来证明其身份为法人。其二，在买卖、租赁、借款合同纠纷中，当事人为学校或教育机构的并不常见，通常为学校或教育机构兴办的校办产业，而被误告的学校或教育机构就以校办产业独立承担责任为由提出抗辩。其三，在教育培训合同中，双方当事人在法律上为平等的民事主体，这与学校与学生之间管理与被管理的关系不同。民事教育培训纠纷中，原告往往为学生，被告为学校或教育机构，原告往往以被告不提供教学服务、教学质量不达标、擅自办学等为由起诉。《教育法》对于学校及其他教育机构的设立有明确的规定，公办学校应当通过教育行政部门的审批。民办学校和教育培训机构应当办理工商登记手续，取得办学许可证，并在自己的经营范围内从事教学活动。随着家长和学生对高质量、高效率教育的追求，教育培训行业已形成庞大的市场，然而教育培训行业鱼龙混杂，无证无照的非正规机构成为引起纠纷的重要根源。此类纠纷的原告往往起诉其不具备办学资质，援引《教育法》以证明其违反了法律、行政法规的强制性规定，教育培训合同自始无效，继而主张赔偿。
2.人格权纠纷
人格权纠纷也是民事纠纷中的主要类型，具体而言，这些纠纷主要是学生与学校之间围绕生命权、健康权、身体权、姓名权、荣誉权以及名誉权而产生的。安全是人类社会发展的永恒主题，更是学校发展的重要保障。校园是未成年人成长的主要场所，校园的安全工作直接关系着学生的安危、家庭的幸福、社会的稳定。因此，《教育法》规定了学校和教育机构对未成年人负有教育、管理、保护的法定职责和义务。在未成年人人身损害赔偿案件中，原告往往将《教育法》和《未成年人保护法》同时援引以增加说服力，但《教育法》中的相关条文规定得较为笼统，多为宣示性条款，在案件的审判中起到关键作用的是《学生伤害事故处理办法》，双方争议的焦点则是学校和教育机构是否尽到了必要的注意义务。法院对于该问题有着不同的评判标准，需要客观上综合考虑未成年人的年龄情况、认知能力和行为能力等因素。例如中小学、幼儿园的注意义务的范围就会相对宽泛，对老师的要求也会更高。援引《教育法》的未成年人人身损害赔偿案件还有另一种情形，即教师对学生行使暴力，侮辱学生的人格尊严，构成严重侵权。鉴于《教育法》中部分条文对教师责任和义务有明确规定，原告加以援引相关条文来谴责涉事教师违背职业道德。
在人格权纠纷中，还有一类独特的纠纷，即有关受教育权的纠纷。受教育权是我国宪法规定的公民的一项基本权利，我国立法采用人格权法定原则，公民享有的人格权仅限于法律的明文规定，单纯的受教育权不在民事权益之列，不属于《民法通则》第106条第2款、《侵权责任法》第2条所规定的人格权，即单纯的受教育权受到侵害不被私法所调整，不能适用《民法通则》《侵权责任法》，难以获得救济。且此类纠纷的侵害人行为也往往不触犯行政或刑事法律，难以对侵害人进行行政或刑事处罚。因此，权利受侵害人只能以《教育法》第32条为法律依据，要求侵害人承担民事责任。此类纠纷的被告较为广泛，被告以扣留准考证、冒名顶替等方式剥夺了原告接受教育的权利。因为有齐玉苓案件的先例，法院在此类案件的处理中显得并不古板，大多支持以《教育法》为依据的主张。[1]
3.其他民事纠纷
在民事案件中，除了合同纠纷、人格权纠纷这两个大争议内容之外，还有几个小的争议点。其中，侵权责任纠纷占7.1%，其内容中有关人身损害赔偿的部分与人格权纠纷交叉，还有少数案件是涉及学籍的行政诉讼附带民事诉讼。劳动争议和人事争议中的原告绝大部分是教师，因被无故辞退或受到不公平待遇而起诉。在这些案件中，适用的法律主要是《劳动法》和《劳动合同法》，但由于受害者身份的特殊性，當事人往往会通过援引《教育法》和《教师法》来增强其主张的力度。物权纠纷共有27起，多为学校和其他当事人之间围绕土地承包经营权、房屋使用权等产生的纠纷，当事人引用《教育法》主要是为了证明学校为合格的民事诉讼主体。
（二）行政诉讼案件
1.行政作为类纠纷
涉及《教育法》的行政作为纠纷案件主要表现在以下几个方面。其一，学生与学校之间的纠纷。学校由于学生过错或无正当理由对学生作出开除学籍、不授予结业证书的决定，而学生对该决定不服遂提起行政诉讼，并援引《教育法》作为法律依据。其二，教师与学校的纠纷。这主要表现为教师针对学校的人事管理、职称评定、福利待遇等方面不服而提起诉讼。相较于学生与学校之间的纠纷，教师状告学校的诉讼较为少见，但呈现增长态势。其三，学校与教育局之间的纠纷。这一情况多是由于学校对教育局作出的行政处罚决定不服，而提起诉讼。例如在上海市民办恒银中学不服上海市闸北区教育局行政处罚上诉案[案号：（2000）沪二中行终字第202号]中，教育局依据《教育法》的有关条文，认为原告管理混乱，教学质量低下，造成了不良社会影响，遂作出吊销办学许可证的行政处罚，原告不服提出上诉。其四，学生、家长、教师等个人与教育局之间的纠纷。这一情况多表现为学生等个人对学校的处理决定不服，故向教育局进行申诉，但教育局作出的决定并不符合他们的预期判断，故个人针对教育局所作的决定提起上诉。
从上述案件来看，双方当事人的争议对象大多是学校处分、证书颁发等事项，这反映了高校校规的合法性问题。从《教育法》及《高等教育法》等有关规定来看，学校具有较为宽泛的办学自主权，高校可以自行制定校纪校规并对其内部事务实施自主管理。高校校规是高等学校公共权力行使的重要依据，在法律地位上类似于“规章以下的规范性文件”。2015年《行政诉讼法》修订是校规合法性审查的重要分水岭。高校校规法律性与“准法律性”构成了高校校规可被司法适用的规范内核。[2]法院有权选择适用合法的高校校规作为相应教育行政诉讼案件审查之“参考”。高校校规司法附带审查已经成为教育界与法学界共同关注的问题。 2.行政行為类纠纷
行政行为类的纠纷主要有以下几类：第一，行政处罚。其多表现为学校针对学生不良表现如考试作弊、长时间旷课等，作出开除学籍、责令退学等处分，学生对学校的决定不服提起诉讼。第二，行政复议。此类纠纷的被告多是教育部或教育局。原告因学校未履行有关义务或对学校决定不服而向被告提出行政复议申请，而被告则认为原告提出的请求事项不属于行政复议受理范围而作出不予受理的决定，或者被告的行政复议维持了原决定，原告不服，遂提起诉讼。第三，政府信息公开。这一行为主要表现在两个方面：一是表现为校外申请，即学生向教育局或考试院提出信息公开申请，而教育局公开回复说明并未收录其所申请的信息，或作出不予公开等决定，原告不服而提起诉讼;二则表现为校内申请，即学生要求学校公开考试成绩、招生情况等信息不成，故提起诉讼。
随着我国法治进程的推进，公民的维权意识不断提高，行政诉讼案件也呈增长之势。在行政纠纷案件中，二审案件共196起，维持原判的有171起，学生等原告败诉率较高。从教育行政诉讼的较高上诉率来看，社会公众对行政诉讼有着较为良好的预期。但原告败诉率高的诉讼结果难免挫伤公众对司法的预期。原告的高败诉率可能存在以下原因：一方面，行政诉讼相较于民事或刑事诉讼而言，更容易受到地方力量干扰，并且原告处于弱势地位，在司法场域中缺乏优势;另一方面，当事人提起诉讼时，对行政诉讼程序、证据规则等法律专业知识不熟悉，难以被法院采信，这在一定程度上影响到了案件结果。
（三）其他类型纠纷
除了上文提及的民事与行政诉讼案件之外，还存在着其他类型的纠纷，如国家赔偿、刑事、知识产权和执行类纠纷等。
在这些案件中，占比最多的是国家赔偿纠纷。国家赔偿纠纷又细分为行政赔偿和司法赔偿。涉及《教育法》的国家赔偿案件大多发生在学生与学校、教育部、教育厅、教育委员会（即教育部的前身）等主体之间，双方争议的焦点在学生学位的授予和剥夺、学籍管理、学历认定、学生入学资格等方面。在这些案件中，当事人主要要求法院追究教育局的行政不作为或者行政决定错误的责任，教育局被起诉的原因或是对学生学籍的管理出现失误，或是在学生学籍审查过程中出现纰漏，影响到学生的入学、转学、升学等，导致了学生的重大权益受损。学校被起诉的原因多为学生不服学校处分、拒绝颁发学位证书等管理行为，在与学校协商无果后选择诉诸法律。一些高校的校规存在大量模糊兜底条款，较为空洞，导致学校、学生的权力与权利失衡。[3]这无疑加剧了学校与学生的冲突。在援引《教育法》的国家赔偿案件中，法院主要适用的是《行政诉讼法》《普通高等学校学生管理规定》等法律和部门规章来对案件进行裁决。当事人及法院引用《教育法》，往往是为了确认适格主体和相关主体的权利义务，为案件的后续解决做铺垫。
除国家赔偿纠纷外，刑事、知识产权和执行类纠纷的数量大致接近。涉《教育法》的刑事案件占比为1.9%，主要集中在贪污贿赂罪、渎职罪和妨害社会管理秩序罪。其中，贪污贿赂罪和渎职罪案件往往发生在学校管理层，行为人利用自身职权在招生、学籍管理等工作中为他人提供便利。这不仅破坏了教育考试的公平公正、损害了其他学生的利益，更在社会上产生了恶劣的影响。此外，刑事案件中的妨害社会管理秩序罪则表现为代考替考、泄露试题等破坏考试正常选拔秩序的行为。考试中的替考代考和试题泄露等作弊行为不仅剥夺了考生公平竞争的机会，而且也是对社会诚信原则的践踏，助长了部分考生不劳而获的恶劣心态。“作弊入刑”是维护国家考试权威性的必要做法。在这些案件中，法院大多援引了《教育法》第21条的条文来确认具体案件中涉及的考试是否为国家级考试，从而进行定罪量刑。
涉及《教育法》的知识产权类案件多为知识产权合同纠纷和不正当竞争纠纷。当事人则多为教育机构和个人，涉及到的法条较为分散，但主要是为了确认涉案主体资格、双方权利义务等原则性问题。此外，当事人诉教育部考试中心侵权的纠纷较为引人注目。在这类纠纷中，当事人公开发布过的作品被选入高考试卷后进行删改调整，当事人认为这种行为侵犯了自己的著作权并向法院起诉。在笔者查阅的类似案件中，法院无一例外地驳回了原告的诉求，理由是高考的保密性要求高且对于人才选拔意义重大，因此考试中心在组织高考试卷出题过程中使用原告作品的行为，无论从考试中心高考出题的行为性质来讲，还是从高考出题使用作品的目的来看，都应属于国家机关执行公务的合理范畴。法院在这类案件中援引的也是《教育法》第21条，即国家教育考试由国家批准的实施教育考试的机构承办，用以增强说理的可信度。
最后，执行类纠纷在所有案件中的占比最小，仅为0.4%，包含离婚纠纷中援引《教育法》确认子女教育费用范围、实施学历教育的公益性社会服务组织的债务问题、学校与建筑公司等主体的纠纷等，因而援引的《教育法》条文也较为分散。
以上笔者从形式和内容两个方面讨论了我国司法实践中法院与当事人援引《教育法》的情况，这些讨论为我们了解当前教育改革中所面临的热点问题提供了契机。同时，《教育法》的司法适用是检验该法立法质量的重要指标，下面将从《教育法》司法适用的现状出发，对其存在的问题进行讨论。
三、《教育法》司法实践中存在的问题
第一，《教育法》的司法适用性较低，在判决中所起的作用比较有限。一方面，就整体而言，中国法院援引《教育法》的判决数量较少，数量只有1781起，占全部教育类案件的0.56%;另一方面，《教育法》的立法价值尚未得到充分发挥，司法场域中的《教育法》反映出该法提倡性、号召性、宣示性条款过多，刚性权利义务条款较少，可操性不强的窘境。比如，《教育法》中许多关于教育权利的规定都只是实体性规定，而没有程序性规定，有关法律责任和法律程序的规定过于简单，这无疑降低了《教育法》的可操作性。
第二，从形式上看，中国法院并没有自发形成援引《教育法》说理的规范习惯。从1781起案件来看，法院援引《教育法》规范的做法并不一致，对《教育法》条文的援引过于简单，多数裁判者将《教育法》条款的相关内容简单罗列，甚至有的判决书只是写明“教育法”几个字，并没有指明当事人的违反事由及违反的具体条款，这导致《教育法》援引模糊化，指向不明、模糊不清，反而需要读者去思考和揣摩裁判者的意图。并且，法院对于《教育法》的援引表现出较为严重的滞后性。该法于1995年通过以后，经过两次修改。但是在2015年之后的案件中，仍有大量法官援引的是未修改前的法律条文。 除此之外，在相当数量的案件中，法官即使罗列了具体条款，也并未进行裁判说理，缺乏针对性与逻辑性，这无疑增加了裁判的随意性。不过，这种现象并非《教育法》所独有。既有的研究认为，这种现象的产生主要有两方面原因，其一，在体制上，受限于现行体制，法官不愿、不敢下功夫说理。[4]其二，从现实角度来看，法官因为办案压力大而很难有充分的时间进行裁判说理，这种情况在基层法院尤为突出。但在今天，随着公民对公正司法的要求越来越高，法院的裁判说理仅停留在“简洁明了”这一层面，显然远远不够。而所有这些现象的改观有赖于中国法官素养的整体提升。
第三，法院与当事人在引用《教育法》来论证其观点的合理性时，大多关注的是该法的内容与符号意义，而非直接约束力，这主要原因在于《教育法》中存在较多的宣示性条款。宣示性条款体现了立法观念，发挥了评价、指引、预测等功能，但由于宣示性条款没有强有力的措施保障其实施，它需要与其他法律条文相结合，才能得出最终判决结果。所以，我们会发现，大多数法院的判决依靠《教育法》与其他法律共同发挥作用，即表现为“教育法+其他法律”的形式。这种援引模式说明《教育法》缺乏充足的制裁性因素，法院很难将其作为单独的裁判依据。
四、对策与建议
第一，提高《教育法》的立法质量。现行《教育法》在保障公民受教育权方面的授权性规范、禁止性规范和原则性规范较多，而义务性规范较少。所谓禁止性规范是命令当事人不得为一定行为的法律规范，在法律条文上，一般使用“严禁”“不准”等词语予以表述。由于该法的法律救济和法律责任部分过于笼统，没有配套的惩治措施，则可实施性较差。因此，建议未来修法应当以义务性规范的形式，构建有效的、可操作性强的法律框架，增强法律的威慑力，对侵害公民受教育权的行为有较为明确的界定，增加法律责任内容，明确责任部门的分工和执法责任。同时，建议在《教育法》第九章“法律责任”之后增加一章内容，用以规定对切实保障了公民受教育权的单位或个人的激励性机制和奖励措施，以实现立法的激励功能。
第二，健全地方立法并在修改《教育法》时充分吸收地方立法經验。实证研究发现，在1781起案件中，法院和当事人会将《教育法》和地方立法一起援引，甚至只引用地方立法。地方立法存在的价值就在于其“地方特色”，在中央立法无法及时提供有效制度供给的情况下，地方立法机关往往依靠创新制度来应对本区域教育事业发展所产生的问题。因此，地方立法可以在坚持《教育法》基本原则的基础上，规定得更加具体，更具操作性。所以，应鼓励地方从本地实际出发，实事求是，在充分了解本地经济、政治、文化、风俗习惯的基础上，建立健全地方立法。而地方立法的长期实践经验为《教育法》的修改奠定了坚实的基础，在《教育法》的修改过程中可以综合考虑各地方立法的共通之处，发现现阶段的普遍问题，制定更加具有普适性和先进性的条文。[5]
第三，完善高校校规，建立对校规的审查制度。高校校规是高校依法治校的基本保障，未来应当健全高校校规制定与修改制度，保证校规自身合理合法。法院对高校校规的审查之所以成为社会公众关注的焦点，是因为当前高校教育行政诉讼正逐步成为解决大学内部纠纷的重要手段。高校校规一般是由高校自行制定，经审核通过后公布。在其制定程序中，缺少在公布之前交由专业机构和人员进行审查的关键性步骤，这是导致校规质量较差的原因之一。针对这一弊端，高校应当建立校规自纠自查制度，即在校规公布之前，对其进行全方位、系统化地合法性审查，做到在进入实践前就对其有清晰的认知，及时发现并纠正错误，弥补存在的漏洞。此外，高校不能根据上位法的修改及时对校规进行更新，是高校校规违法的另一个重要原因。因此，高校需要建立常规的校规清理制度，及时对校规进行更新，与上位法齐头共进。最后，发挥学生主体作用，鼓励学生参与校规制定与完善工作，充分鼓励学生积极参与，并建立配套机制，实现由关门造法到开门立规的转变，切实增强学生对学校管理的参与感，增强校规的合理性。
第四，提升法官适用《教育法》的能力和技能。实践中，可以通过法学界知名专家学者举办理论性较强的学术讲座，帮助审判人员了解学界前沿，激活办案思路;通过邀请上级法院的资深法官针对特定问题，开展工作指导;或以法官教法官的形式，让一线法官走上演讲台，把其长期积累的带有基层特点的文化、知识、司法技能传授给其他法官。同时，提倡自学，辅之互学，定期集体学，鼓励深钻细研，吃透法律精神，及时更新法律观念，弄懂立法原意，融会贯通加以适用。通过大密度、常态化的教育培训，满足法官在审判实践中亟须掌握和了解的实务问题需求，有的放矢解决现实问题，保证法官教育培训目的真正实现。
五、结语
文章通过梳理法院判决书，全面、客观地展示了《教育法》在司法裁判过程中的适用情况，并讨论了《教育法》的司法适用的特点与法理逻辑，从司法的角度观测《教育法》的适用，也在一定程度上检验了《教育法》的立法效果，这为《教育法》的进一步修改完善提供了参考。
参考文献：
[1]谢宇.宪法司法化理论与制度生命力的重塑——齐玉苓案批复废止10周年的反思[J].政治与法律，2018（7）：66-79.
[2]徐靖.高校校规：司法适用的正当性与适用原则[J].中国法学，2017（5）：91-110.
[3]秦昀，高恒山.高校学位纠纷处理中的正当程序研究[J].中国高教研究，2018（9）：53-57，103.
[4]谢进杰，邓慧筠.刑事裁判说理中的“常理”[J].中山大学学报（社会科学版），2019，59（3）：146-162.
[5]戴羽，张健.中国地方教育立法：意义、现状与改革进路[J].高教探索，2017（12）：30-34，40.
（责任编辑 陈志萍）
关键词：教育法;高等教育;司法实践
《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）自1995年施行至今，在司法实践中发挥了重要作用。在此期间，《教育法》经历两次修改。然而，目前学术界对《教育法》司法适用的实证研究依旧少见。近年来，修订《教育法》的呼声一直不断，本文试图从裁判文书的角度讨论我国各级法院援引《教育法》的现状，并剖析具体个案中法院和当事人援引《教育法》的法理逻辑，以描绘该法在司法实践中的现实图景，以期为完善《教育法》提供建议。笔者以“教育法”为搜索条件，利用中国法院裁判文书网和北大法宝数据库对裁判文书进行检索，排除重复与无关的案例，发现自1995年《教育法》颁布并实施后至2019年12月31日，中国法院裁判文书网收录符合条件的判决书共计1781份。总体而言，《教育法》出现在判决书中的情形主要分为以下三类：第一，出现在当事人的主张中，这通常与法院观点并无直接关系，但这反映了当事人对《教育法》的态度与理解;第二，出现在法院的裁判文书说理过程中，但是，法院并未将《教育法》作为直接的裁判依据;第三，法院直接援引《教育法》作出判决，《教育法》构成了法院的裁判依据。
一、援引《教育法》的司法判决整体情况
对于这1781起案件，文章首先通过判决时间、法院层级、地域分布、条文分布等基本信息描述其大致状况。
（一）时间分布
1781起样本案件中，有时间记录的最早的判决书出现在1995年。在这之后的18年，法院与当事人引用《教育法》的判决书数量大致呈缓慢增长的趋势，但基本维持在个位数，只有个别年份的案件数量达两位数。2013年以后，受到最高法院颁布的《关于法院在互联网公布裁判文书的规定》影响，中国法院裁判文书网数据库收录的结案文书数量猛增，法院援引《教育法》的案件数量也“水涨船高”，并于2018年达到顶峰，有331起。可见，近25年来《教育法》被适用的频率越来越高。
（二）法院层级
实证分析发现，《教育法》司法适用的案件大多数出现在基层人民法院与中级人民法院，只有极少数案件进入了最高人民法院。其中，最高法院19起，高级法院115起，中级法院841起，基层法院785起，专门人民法院共计审理21起。可以看出，基层法院表现出明显的“高发率”，这的确符合我国四级法院的审判实情，也从侧面印证了基层法院面临“案多人少”的办案压力。在这1781起案件中，由一审法院审理结束的案件共计591起，有1147起案件进入了二审程序，其中81起案件经历了再审。可见当事人对于教育涉诉案件的争议较大。
（三）地域分布
统计显示，样本案件在我国大陆的31个省级行政区域的出现率并不均匀。其中，样本数量最多的省份是北京市，有284起，其次是广东省142起，江苏省130起，河南省125起，其中，北京市远高于其他区域，而黑龙江省、宁夏回族自治区、甘肃省、海南省、内蒙古自治区和青海省案件数量较少，分别为19起、15起、14起、11起、7起和2起。其余各省份案件数量均超过20起。值得注意的是，铁路法院也曾审理过24起相关案件，而西藏没有出现样本案件，出现这种分布情况的原因尚不明确，从理论上看，经济发展水平、教育水平、高校数量和样本案件数量之间可能存在某种相关性关系。不过，这一判断可能需要更多的实证数据予以佐证。如北京作为全国政治、经济、文化中心，教育资源丰富，案件最多，但上海是经济较发达地区，也是教育比较发达的地区，样本数量却未过百，只有97起，这个例外现象值得注意。
（四）条文分布
《教育法》共有86个条文，1781起案件中被援引次数最多的条文依次是第28条、第21条、第27条、第22条、第29条、第42条、第15条和第26条。被援引条文主要集中于《教育法》的第三章和第二章，即学校及其他教育机构和教育基本制度，而被援引次数最多的第28条是对学校及其他教育机构的设立、变更和终止行为进行规定，这反映了学校及其他教育机构的设立、变更和终止是否正当是《教育法》司法实践中一大焦点。第21条与第27条涉及的案件大多与国家教育考试、学校及其他教育機构设立的具体内容有关。第22条属于《教育法》中第二章教育基本制度的内容;第29条规定了学校及其他教育机构可行使的具体权利。第42条和第15条则是宣示性条款，即“象征性意义”的条款，彰显某种立法价值观念。一般地，象征性意义的宣示性条款结构并不包括具体的行为模式和法律后果，大多没有强制约束力，但也常被法院援引以增强说服力。
二、涉案纠纷类型与内容
1781起样本案件中，964起是民事案件，民事案件占了绝大多数，占比高达54.1%。执行类案件最少，只有7起。此外，样本案件中，行政、国家赔偿、刑事和知识产权案件分别有614起、150起、34起和12起。值得注意的是，行政诉讼案件共有614起，占比约为34.5%。可以说，《教育法》行政诉讼案件表现出显著的“多发率”。《教育法》在行政诉讼领域频繁被援引大致是因为《教育法》基本适用于学生、老师与高校之中，具有较强的行政法属性，具有行政管理的性质。由此可见，民事案件和行政案件都是教育类诉讼中的重要类型。
（一）民事诉讼案件 1.合同纠纷
民事纠纷中，有关合同纠纷的案件最多，约占34.2%，其中涉及到的合同类型高达12种，包括服务合同、委托合同、借款合同和租赁合同等。合同纠纷案件援引《教育法》主要有以下几个原因：其一，合同纠纷中一方当事人为学校或其他教育机构时，为表明其为适格主体，通常援引《教育法》第31条来证明其身份为法人。其二，在买卖、租赁、借款合同纠纷中，当事人为学校或教育机构的并不常见，通常为学校或教育机构兴办的校办产业，而被误告的学校或教育机构就以校办产业独立承担责任为由提出抗辩。其三，在教育培训合同中，双方当事人在法律上为平等的民事主体，这与学校与学生之间管理与被管理的关系不同。民事教育培训纠纷中，原告往往为学生，被告为学校或教育机构，原告往往以被告不提供教学服务、教学质量不达标、擅自办学等为由起诉。《教育法》对于学校及其他教育机构的设立有明确的规定，公办学校应当通过教育行政部门的审批。民办学校和教育培训机构应当办理工商登记手续，取得办学许可证，并在自己的经营范围内从事教学活动。随着家长和学生对高质量、高效率教育的追求，教育培训行业已形成庞大的市场，然而教育培训行业鱼龙混杂，无证无照的非正规机构成为引起纠纷的重要根源。此类纠纷的原告往往起诉其不具备办学资质，援引《教育法》以证明其违反了法律、行政法规的强制性规定，教育培训合同自始无效，继而主张赔偿。
2.人格权纠纷
人格权纠纷也是民事纠纷中的主要类型，具体而言，这些纠纷主要是学生与学校之间围绕生命权、健康权、身体权、姓名权、荣誉权以及名誉权而产生的。安全是人类社会发展的永恒主题，更是学校发展的重要保障。校园是未成年人成长的主要场所，校园的安全工作直接关系着学生的安危、家庭的幸福、社会的稳定。因此，《教育法》规定了学校和教育机构对未成年人负有教育、管理、保护的法定职责和义务。在未成年人人身损害赔偿案件中，原告往往将《教育法》和《未成年人保护法》同时援引以增加说服力，但《教育法》中的相关条文规定得较为笼统，多为宣示性条款，在案件的审判中起到关键作用的是《学生伤害事故处理办法》，双方争议的焦点则是学校和教育机构是否尽到了必要的注意义务。法院对于该问题有着不同的评判标准，需要客观上综合考虑未成年人的年龄情况、认知能力和行为能力等因素。例如中小学、幼儿园的注意义务的范围就会相对宽泛，对老师的要求也会更高。援引《教育法》的未成年人人身损害赔偿案件还有另一种情形，即教师对学生行使暴力，侮辱学生的人格尊严，构成严重侵权。鉴于《教育法》中部分条文对教师责任和义务有明确规定，原告加以援引相关条文来谴责涉事教师违背职业道德。
在人格权纠纷中，还有一类独特的纠纷，即有关受教育权的纠纷。受教育权是我国宪法规定的公民的一项基本权利，我国立法采用人格权法定原则，公民享有的人格权仅限于法律的明文规定，单纯的受教育权不在民事权益之列，不属于《民法通则》第106条第2款、《侵权责任法》第2条所规定的人格权，即单纯的受教育权受到侵害不被私法所调整，不能适用《民法通则》《侵权责任法》，难以获得救济。且此类纠纷的侵害人行为也往往不触犯行政或刑事法律，难以对侵害人进行行政或刑事处罚。因此，权利受侵害人只能以《教育法》第32条为法律依据，要求侵害人承担民事责任。此类纠纷的被告较为广泛，被告以扣留准考证、冒名顶替等方式剥夺了原告接受教育的权利。因为有齐玉苓案件的先例，法院在此类案件的处理中显得并不古板，大多支持以《教育法》为依据的主张。[1]
3.其他民事纠纷
在民事案件中，除了合同纠纷、人格权纠纷这两个大争议内容之外，还有几个小的争议点。其中，侵权责任纠纷占7.1%，其内容中有关人身损害赔偿的部分与人格权纠纷交叉，还有少数案件是涉及学籍的行政诉讼附带民事诉讼。劳动争议和人事争议中的原告绝大部分是教师，因被无故辞退或受到不公平待遇而起诉。在这些案件中，适用的法律主要是《劳动法》和《劳动合同法》，但由于受害者身份的特殊性，當事人往往会通过援引《教育法》和《教师法》来增强其主张的力度。物权纠纷共有27起，多为学校和其他当事人之间围绕土地承包经营权、房屋使用权等产生的纠纷，当事人引用《教育法》主要是为了证明学校为合格的民事诉讼主体。
（二）行政诉讼案件
1.行政作为类纠纷
涉及《教育法》的行政作为纠纷案件主要表现在以下几个方面。其一，学生与学校之间的纠纷。学校由于学生过错或无正当理由对学生作出开除学籍、不授予结业证书的决定，而学生对该决定不服遂提起行政诉讼，并援引《教育法》作为法律依据。其二，教师与学校的纠纷。这主要表现为教师针对学校的人事管理、职称评定、福利待遇等方面不服而提起诉讼。相较于学生与学校之间的纠纷，教师状告学校的诉讼较为少见，但呈现增长态势。其三，学校与教育局之间的纠纷。这一情况多是由于学校对教育局作出的行政处罚决定不服，而提起诉讼。例如在上海市民办恒银中学不服上海市闸北区教育局行政处罚上诉案[案号：（2000）沪二中行终字第202号]中，教育局依据《教育法》的有关条文，认为原告管理混乱，教学质量低下，造成了不良社会影响，遂作出吊销办学许可证的行政处罚，原告不服提出上诉。其四，学生、家长、教师等个人与教育局之间的纠纷。这一情况多表现为学生等个人对学校的处理决定不服，故向教育局进行申诉，但教育局作出的决定并不符合他们的预期判断，故个人针对教育局所作的决定提起上诉。
从上述案件来看，双方当事人的争议对象大多是学校处分、证书颁发等事项，这反映了高校校规的合法性问题。从《教育法》及《高等教育法》等有关规定来看，学校具有较为宽泛的办学自主权，高校可以自行制定校纪校规并对其内部事务实施自主管理。高校校规是高等学校公共权力行使的重要依据，在法律地位上类似于“规章以下的规范性文件”。2015年《行政诉讼法》修订是校规合法性审查的重要分水岭。高校校规法律性与“准法律性”构成了高校校规可被司法适用的规范内核。[2]法院有权选择适用合法的高校校规作为相应教育行政诉讼案件审查之“参考”。高校校规司法附带审查已经成为教育界与法学界共同关注的问题。 2.行政行為类纠纷
行政行为类的纠纷主要有以下几类：第一，行政处罚。其多表现为学校针对学生不良表现如考试作弊、长时间旷课等，作出开除学籍、责令退学等处分，学生对学校的决定不服提起诉讼。第二，行政复议。此类纠纷的被告多是教育部或教育局。原告因学校未履行有关义务或对学校决定不服而向被告提出行政复议申请，而被告则认为原告提出的请求事项不属于行政复议受理范围而作出不予受理的决定，或者被告的行政复议维持了原决定，原告不服，遂提起诉讼。第三，政府信息公开。这一行为主要表现在两个方面：一是表现为校外申请，即学生向教育局或考试院提出信息公开申请，而教育局公开回复说明并未收录其所申请的信息，或作出不予公开等决定，原告不服而提起诉讼;二则表现为校内申请，即学生要求学校公开考试成绩、招生情况等信息不成，故提起诉讼。
随着我国法治进程的推进，公民的维权意识不断提高，行政诉讼案件也呈增长之势。在行政纠纷案件中，二审案件共196起，维持原判的有171起，学生等原告败诉率较高。从教育行政诉讼的较高上诉率来看，社会公众对行政诉讼有着较为良好的预期。但原告败诉率高的诉讼结果难免挫伤公众对司法的预期。原告的高败诉率可能存在以下原因：一方面，行政诉讼相较于民事或刑事诉讼而言，更容易受到地方力量干扰，并且原告处于弱势地位，在司法场域中缺乏优势;另一方面，当事人提起诉讼时，对行政诉讼程序、证据规则等法律专业知识不熟悉，难以被法院采信，这在一定程度上影响到了案件结果。
（三）其他类型纠纷
除了上文提及的民事与行政诉讼案件之外，还存在着其他类型的纠纷，如国家赔偿、刑事、知识产权和执行类纠纷等。
在这些案件中，占比最多的是国家赔偿纠纷。国家赔偿纠纷又细分为行政赔偿和司法赔偿。涉及《教育法》的国家赔偿案件大多发生在学生与学校、教育部、教育厅、教育委员会（即教育部的前身）等主体之间，双方争议的焦点在学生学位的授予和剥夺、学籍管理、学历认定、学生入学资格等方面。在这些案件中，当事人主要要求法院追究教育局的行政不作为或者行政决定错误的责任，教育局被起诉的原因或是对学生学籍的管理出现失误，或是在学生学籍审查过程中出现纰漏，影响到学生的入学、转学、升学等，导致了学生的重大权益受损。学校被起诉的原因多为学生不服学校处分、拒绝颁发学位证书等管理行为，在与学校协商无果后选择诉诸法律。一些高校的校规存在大量模糊兜底条款，较为空洞，导致学校、学生的权力与权利失衡。[3]这无疑加剧了学校与学生的冲突。在援引《教育法》的国家赔偿案件中，法院主要适用的是《行政诉讼法》《普通高等学校学生管理规定》等法律和部门规章来对案件进行裁决。当事人及法院引用《教育法》，往往是为了确认适格主体和相关主体的权利义务，为案件的后续解决做铺垫。
除国家赔偿纠纷外，刑事、知识产权和执行类纠纷的数量大致接近。涉《教育法》的刑事案件占比为1.9%，主要集中在贪污贿赂罪、渎职罪和妨害社会管理秩序罪。其中，贪污贿赂罪和渎职罪案件往往发生在学校管理层，行为人利用自身职权在招生、学籍管理等工作中为他人提供便利。这不仅破坏了教育考试的公平公正、损害了其他学生的利益，更在社会上产生了恶劣的影响。此外，刑事案件中的妨害社会管理秩序罪则表现为代考替考、泄露试题等破坏考试正常选拔秩序的行为。考试中的替考代考和试题泄露等作弊行为不仅剥夺了考生公平竞争的机会，而且也是对社会诚信原则的践踏，助长了部分考生不劳而获的恶劣心态。“作弊入刑”是维护国家考试权威性的必要做法。在这些案件中，法院大多援引了《教育法》第21条的条文来确认具体案件中涉及的考试是否为国家级考试，从而进行定罪量刑。
涉及《教育法》的知识产权类案件多为知识产权合同纠纷和不正当竞争纠纷。当事人则多为教育机构和个人，涉及到的法条较为分散，但主要是为了确认涉案主体资格、双方权利义务等原则性问题。此外，当事人诉教育部考试中心侵权的纠纷较为引人注目。在这类纠纷中，当事人公开发布过的作品被选入高考试卷后进行删改调整，当事人认为这种行为侵犯了自己的著作权并向法院起诉。在笔者查阅的类似案件中，法院无一例外地驳回了原告的诉求，理由是高考的保密性要求高且对于人才选拔意义重大，因此考试中心在组织高考试卷出题过程中使用原告作品的行为，无论从考试中心高考出题的行为性质来讲，还是从高考出题使用作品的目的来看，都应属于国家机关执行公务的合理范畴。法院在这类案件中援引的也是《教育法》第21条，即国家教育考试由国家批准的实施教育考试的机构承办，用以增强说理的可信度。
最后，执行类纠纷在所有案件中的占比最小，仅为0.4%，包含离婚纠纷中援引《教育法》确认子女教育费用范围、实施学历教育的公益性社会服务组织的债务问题、学校与建筑公司等主体的纠纷等，因而援引的《教育法》条文也较为分散。
以上笔者从形式和内容两个方面讨论了我国司法实践中法院与当事人援引《教育法》的情况，这些讨论为我们了解当前教育改革中所面临的热点问题提供了契机。同时，《教育法》的司法适用是检验该法立法质量的重要指标，下面将从《教育法》司法适用的现状出发，对其存在的问题进行讨论。
三、《教育法》司法实践中存在的问题
第一，《教育法》的司法适用性较低，在判决中所起的作用比较有限。一方面，就整体而言，中国法院援引《教育法》的判决数量较少，数量只有1781起，占全部教育类案件的0.56%;另一方面，《教育法》的立法价值尚未得到充分发挥，司法场域中的《教育法》反映出该法提倡性、号召性、宣示性条款过多，刚性权利义务条款较少，可操性不强的窘境。比如，《教育法》中许多关于教育权利的规定都只是实体性规定，而没有程序性规定，有关法律责任和法律程序的规定过于简单，这无疑降低了《教育法》的可操作性。
第二，从形式上看，中国法院并没有自发形成援引《教育法》说理的规范习惯。从1781起案件来看，法院援引《教育法》规范的做法并不一致，对《教育法》条文的援引过于简单，多数裁判者将《教育法》条款的相关内容简单罗列，甚至有的判决书只是写明“教育法”几个字，并没有指明当事人的违反事由及违反的具体条款，这导致《教育法》援引模糊化，指向不明、模糊不清，反而需要读者去思考和揣摩裁判者的意图。并且，法院对于《教育法》的援引表现出较为严重的滞后性。该法于1995年通过以后，经过两次修改。但是在2015年之后的案件中，仍有大量法官援引的是未修改前的法律条文。 除此之外，在相当数量的案件中，法官即使罗列了具体条款，也并未进行裁判说理，缺乏针对性与逻辑性，这无疑增加了裁判的随意性。不过，这种现象并非《教育法》所独有。既有的研究认为，这种现象的产生主要有两方面原因，其一，在体制上，受限于现行体制，法官不愿、不敢下功夫说理。[4]其二，从现实角度来看，法官因为办案压力大而很难有充分的时间进行裁判说理，这种情况在基层法院尤为突出。但在今天，随着公民对公正司法的要求越来越高，法院的裁判说理仅停留在“简洁明了”这一层面，显然远远不够。而所有这些现象的改观有赖于中国法官素养的整体提升。
第三，法院与当事人在引用《教育法》来论证其观点的合理性时，大多关注的是该法的内容与符号意义，而非直接约束力，这主要原因在于《教育法》中存在较多的宣示性条款。宣示性条款体现了立法观念，发挥了评价、指引、预测等功能，但由于宣示性条款没有强有力的措施保障其实施，它需要与其他法律条文相结合，才能得出最终判决结果。所以，我们会发现，大多数法院的判决依靠《教育法》与其他法律共同发挥作用，即表现为“教育法+其他法律”的形式。这种援引模式说明《教育法》缺乏充足的制裁性因素，法院很难将其作为单独的裁判依据。
四、对策与建议
第一，提高《教育法》的立法质量。现行《教育法》在保障公民受教育权方面的授权性规范、禁止性规范和原则性规范较多，而义务性规范较少。所谓禁止性规范是命令当事人不得为一定行为的法律规范，在法律条文上，一般使用“严禁”“不准”等词语予以表述。由于该法的法律救济和法律责任部分过于笼统，没有配套的惩治措施，则可实施性较差。因此，建议未来修法应当以义务性规范的形式，构建有效的、可操作性强的法律框架，增强法律的威慑力，对侵害公民受教育权的行为有较为明确的界定，增加法律责任内容，明确责任部门的分工和执法责任。同时，建议在《教育法》第九章“法律责任”之后增加一章内容，用以规定对切实保障了公民受教育权的单位或个人的激励性机制和奖励措施，以实现立法的激励功能。
第二，健全地方立法并在修改《教育法》时充分吸收地方立法經验。实证研究发现，在1781起案件中，法院和当事人会将《教育法》和地方立法一起援引，甚至只引用地方立法。地方立法存在的价值就在于其“地方特色”，在中央立法无法及时提供有效制度供给的情况下，地方立法机关往往依靠创新制度来应对本区域教育事业发展所产生的问题。因此，地方立法可以在坚持《教育法》基本原则的基础上，规定得更加具体，更具操作性。所以，应鼓励地方从本地实际出发，实事求是，在充分了解本地经济、政治、文化、风俗习惯的基础上，建立健全地方立法。而地方立法的长期实践经验为《教育法》的修改奠定了坚实的基础，在《教育法》的修改过程中可以综合考虑各地方立法的共通之处，发现现阶段的普遍问题，制定更加具有普适性和先进性的条文。[5]
第三，完善高校校规，建立对校规的审查制度。高校校规是高校依法治校的基本保障，未来应当健全高校校规制定与修改制度，保证校规自身合理合法。法院对高校校规的审查之所以成为社会公众关注的焦点，是因为当前高校教育行政诉讼正逐步成为解决大学内部纠纷的重要手段。高校校规一般是由高校自行制定，经审核通过后公布。在其制定程序中，缺少在公布之前交由专业机构和人员进行审查的关键性步骤，这是导致校规质量较差的原因之一。针对这一弊端，高校应当建立校规自纠自查制度，即在校规公布之前，对其进行全方位、系统化地合法性审查，做到在进入实践前就对其有清晰的认知，及时发现并纠正错误，弥补存在的漏洞。此外，高校不能根据上位法的修改及时对校规进行更新，是高校校规违法的另一个重要原因。因此，高校需要建立常规的校规清理制度，及时对校规进行更新，与上位法齐头共进。最后，发挥学生主体作用，鼓励学生参与校规制定与完善工作，充分鼓励学生积极参与，并建立配套机制，实现由关门造法到开门立规的转变，切实增强学生对学校管理的参与感，增强校规的合理性。
第四，提升法官适用《教育法》的能力和技能。实践中，可以通过法学界知名专家学者举办理论性较强的学术讲座，帮助审判人员了解学界前沿，激活办案思路;通过邀请上级法院的资深法官针对特定问题，开展工作指导;或以法官教法官的形式，让一线法官走上演讲台，把其长期积累的带有基层特点的文化、知识、司法技能传授给其他法官。同时，提倡自学，辅之互学，定期集体学，鼓励深钻细研，吃透法律精神，及时更新法律观念，弄懂立法原意，融会贯通加以适用。通过大密度、常态化的教育培训，满足法官在审判实践中亟须掌握和了解的实务问题需求，有的放矢解决现实问题，保证法官教育培训目的真正实现。
五、结语
文章通过梳理法院判决书，全面、客观地展示了《教育法》在司法裁判过程中的适用情况，并讨论了《教育法》的司法适用的特点与法理逻辑，从司法的角度观测《教育法》的适用，也在一定程度上检验了《教育法》的立法效果，这为《教育法》的进一步修改完善提供了参考。
参考文献：
[1]谢宇.宪法司法化理论与制度生命力的重塑——齐玉苓案批复废止10周年的反思[J].政治与法律，2018（7）：66-79.
[2]徐靖.高校校规：司法适用的正当性与适用原则[J].中国法学，2017（5）：91-110.
[3]秦昀，高恒山.高校学位纠纷处理中的正当程序研究[J].中国高教研究，2018（9）：53-57，103.
[4]谢进杰，邓慧筠.刑事裁判说理中的“常理”[J].中山大学学报（社会科学版），2019，59（3）：146-162.
[5]戴羽，张健.中国地方教育立法：意义、现状与改革进路[J].高教探索，2017（12）：30-34，40.
（责任编辑 陈志萍）