论文部分内容阅读
摘 要 农村土地承包经营权流转是稳定和完善农村基本经营制度的重要内容，是统筹城乡一体化背景下发展现代农业的客观要求，对实现土地适度规模经营、合理配置农地资源、增加农民财产性收入、促进农村经济发展具有重要意义。而现行农村土地承包经营权流转制度在确权登记，流转方式、退出环节等方面都存在机制弊端，阻碍农村产权改革的进程，因此完善农村土地承包经营权流转的路径已迫在眉睫。本文将从土地承包经营权流转面临的问题着手，提出有效的解决路径。
关键词 土地 承包经营权 流转
作者简介：邢冬静，四川省社会科学院 ，研究生，研究方向：民商经济法。
中图分类号：D922.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-055-02
一、引言
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将农村土地承包经营权流转提到了国家日程，成都是国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，从2008年起，成都拉开了农村产权制度改革试点的序幕，已在解决农村土地承包经营权流转方面进行了有益探索，围绕完善二轮延包关系、妥善处理人地矛盾和增加农民财产性收入问题，坚持“三权分离”（明晰所有权、稳定承包权、放活经营权）的指导思路，把改革的重点锁定在明晰产权边界，强化物权保护，贯彻落实农村土地承包经营权有序流转。
二、农村土地承包经营权确权时出现的困境
确权登记是农村土地承包经营权有序流转的前提和基础，中央一号文件已明文规定将农村土地“三权分离”作为贯穿农村土地承包经营权流转始终的指导思想。尽管政策已经制定并公布，但是在现实生活中由于地理环境，历史条件，经济发展，民族风俗等因素的差异而导致在确权过程中不利于和谐发展的问题仍广泛存在，大致表现在以下三个方面：
（一）农村土地产权属性不明晰
现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的。首先“三权分离”的前提是坚持农村土地集体所有权，因此农村土地归集体所有是不争的事实，然而在现实生活中，村民委员会常常作为农村土地所有权的代表行使权力，这明显是违背法律的。其次集体经济组织不等同于基层群众自治组织。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是农村群众性自治组织而不是农村集体经济组织，因此，它不能成为农村集体土地的所有者，更不能代替集体经济组织行使集体土地的所有权。在崇州调研过程中发现，仍存在村委会代表集体经济组织享受所有权的现象。
（二）户籍制度阻碍集体经济组织成员的认定
集体经济组织的成员认定是进行土地确权登记的前提，正常情况下取得社级集体经济组织成员资格即具有村级集体经济组织的成员资格，但是在现实生活中普通成员和特殊成员所享有的权利是不同的，应具体情况具体分析。例如《中华人民共和国农村土地承包法》第六条明确规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”但现实生活中仍存在已婚妇女迁出地取消成员资格，而迁入地不承认其本集体经济组织成员资格的尴尬局面。在调研中我们发现对非婚姻、收养、血缘、户籍的特殊成员的资格认定也千差万别。
（三）长久不变的流转期限未完全贯彻落实
《中华人民共和国土地承包法》第20条明确规定了耕地、草地、林地的承包期限，《物权法》进一步规定承包期到期后可以按照国家有关规定继续承包，因此有些专家认为这与而中央“一号文件”明确指出的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”没有实质性的区别。他们认为这等同于承包期比原来30年更长一些，并没有具体的期限。其实不然，“长久不变”是一个附条件的合同，即合同法律效力的持续时间，取决于所附条件是否发生，而终止日期是不确定的。它的提出，不仅表达了中央维护现行土地承包关系的坚强决心，更是农村土地制度发展史上的创新，具有划时代的历史意义。然而在成都调研过程中我们也发现，尽管土地承包经营权证上承包期限从30年改为了长久，实际操作中，依旧存在集体经济组织成员按照‘血战到底’的方式平均分配收益，这与固化土地承包经营产生的长久权益是矛盾的。
三、农村土地承包经营权流转中面临的问题
《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条和第二十五条都明确规定了转包、转让、出租、入股、抵押等土地承包经营权流转方式，2007年《中华人民共和国物权法》的颁布也标志着我国土地承包经营权的保护进入了新的阶段，它明确了土地承包经营权的性质为用益物权，意味着土地承包经营权的物权化时代的到来，为承包经营权的流转提供了法律依据。尽管法律条文规定了土地承包经营权多元化的流转方式，但是在调研期间仍发现当前流转不规范的现象大量存在，表现在以下五个方面：
一是入股模式所占比重最大。农村土地流转方式要因地制宜，切记不可盲目跟风效仿，应实事求是地探索适合自己地区发展的流转模式。例如2007年温江区率先启动了“两股一改”的发展模式并取得了良好进展，其他地区也争先恐后地推广这种土地折资入股的模式，有的效果并不理想，或许专业大户，农家乐，农户农场等模式更适合。
二是土地流转过程中，农民自主流转意愿不强，大多受村委会决策的影响，跟风现象比较普遍；转让价格大多数是转让方与受让方自主协商，或者参考本集体其他成员转让的价格，但是缺乏政府市场基准价做指导；获取流转信息途径比较单一，大多是通过乡镇府，村委会获取信息。
三是土地流转中非农用地现象存在。尽管《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》已明确规定“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”。实际生活中流转土地仍存在大量“非农化”现象，一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。 四是农村金融支持力度不够。截止2014年6月，成都市16家涉农金融机构中，只有4家地方法人金融机构开展了此项业务，累计发放承包经营权抵押贷款52笔，2283万元，与全市农地流转比例已近60%所带来的巨大融资需求极不相称。为了解决产权抵押融资难问题，成都各地政府也积极发挥作用，通过开展试点创设了农村产权抵押融资风险基金和农村产权担保公司，初衷是想通过风险基金收购承包经营权，由政府承担违约责任，但当违约真正发生时，需要动用风险基金进行代偿时，又因牵涉到众多部门交叉管理，相互之间责任划分不清晰、操作流程不明确而导致无法执行的窘况。
五是农村土地流转退出机制不健全。土地承包经营权的退出不仅是实现土地适度规模经营的客观要求，也是城镇化发展过程中的必然选择。当前，土地作为农民最基本的生存保障功能已被弱化，大批的农民工涌入城市建设的热潮中，但是家里承包地的无法合理处置成为牵绊他们的因素，土地的闲置，碎化现象造成了资源的浪费，更不利于农民市民化的发展。成都市农村承包经营权退出机制出现的困境体现在以下三个方面：一是，土地承包经营权退出途径较少，并且强制性退出多于自愿性退出；二是，土地承包经营权退出的补偿机制不合理，大多数只拿到土地前三年平均产值十倍的补偿，却享受不到增值部分的收益；三是，失地农民权益保障措施不健全。由于退出机制缺少与城镇化的联动机制，很多退出土地承包经营权的农民不仅脱离了农村合作医疗，土地补贴等保障，也享受不到城市居民的社保待遇。
四、 完善农村土地承包经营权流转的路径
（一）完善相关配套的法律制度
当前涉及到农村土地承包经营权流转的法律法规有《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》、《中华人民共和国物权法》、《土地管理法实施条例》，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化。尽管《四川省成都市农村土地承包经营权流转市场交易规则》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》已实施多年，但涉及退出机制、补偿标准、农民社会保障的相关配套法规仍需完善。
（二）培育农村土地承包经营权流转中介服务组织
尽管2008年10月，成都农村产权交易所已经在成都高新区孵化园隆重成立，但是相对集中的信息公布平台所辐射的地区相对狭隘，因此诸如村委会组织成立的集体经济组织、当地政府成立的农村土地流转交易平台、全市场运作的农村产权交易所和农民自发组织成立的股份合作社等农地流转中介组织应运而生，它的出现是一个实践先于理论的现象。不仅可以及时的传达信息，减少搜寻信息成本，降低签约成本，提高签约双方的信任度，还能有效地促进农地的规模交易和规模经营，达到集约节约利用土地的目的。
（三）完善农村土地价格评估机制
从保护农民权益视角来看，一套合理科学的农村土地价格评估机制对加速农村土地承包经营权流转发挥着巨大的作用，合适的价格是农民行使经营权流转的前提。此机构应该实事求是，客观公正的进行评估，保证流转价位的准确和权威，充分调动农民流转土地承包经营权的积极性和主动性。
（四）政府加大扶持力度，建立有效激励机制
政府作为宏观调控的手段，必要时候发挥着重要作用，加大支农力度，更好地配合市场进行资源配置。例如温江探索的“1 4”新型农业经营体系—即按照“稳定政策、改革创新、持续发展”的总体要求，得到了政府一系列的扶持，包括土地股份合作社扶持、农业职业经理人扶持、基础设施建设扶持、粮食银行补贴、鼓励农业品牌创建等十二项扶持。政府对规模化经营者制定激励机制有利于最大程度的保护18亿亩耕地的底线，确保国家粮食生产安全。
（五）建立多渠道多层次的农村金融服务体系
在农村土地承包经营权流转进程中，金融机构的大力扶持起了保驾护航的作用，因此拓宽金融渠道显得十分必要。首先，继续鼓励成都农商银行等金融机构探索创新农村产权抵押融资方式；其次，加快对农村信用社的改革，并为其注入雄厚的特定资金，使它成为农村金融的主要力量；再次，积极发展小额贷款公司和村镇银行等新型金融机构组织。成都十二五金融规划已明确指出：成都将充分发挥作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，到2015年，全市村镇银行达到13家、小额贷款公司达到100家，所有区（市）县都将设立小额贷款公司和村镇银行；最后，在保障民间金融机构合法化，阳光化的前提下放开民间金融市场。
五、结语
在统筹城乡一体化发展的背景下，农村土地承包经营权合理有序地流转需要多方面积极配合完成，只有在实践中及时发现问题，找到规避解决问题的路径，才能真正做到“还权赋能”，促进现代农业的发展，加快新农村的构建，共筑中国梦的宏伟蓝图！
参考文献：
[1]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究.农业经济问题.2011（3）.
[3]袁震.农村土地承包经营权流转形式之法理分析.河北法学.2011（8）.
[4]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策.中国法学.2012（2）.
[5]郑尚元.土地上生存权之解读—农村土地承包经营权之权利性质分析.清华法学.2012（5）.
[6]张照新，赵海.新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新.改革.2013（2）.
关键词 土地 承包经营权 流转
作者简介：邢冬静，四川省社会科学院 ，研究生，研究方向：民商经济法。
中图分类号：D922.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-055-02
一、引言
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确将农村土地承包经营权流转提到了国家日程，成都是国务院批准设立的全国统筹城乡综合配套改革试验区，从2008年起，成都拉开了农村产权制度改革试点的序幕，已在解决农村土地承包经营权流转方面进行了有益探索，围绕完善二轮延包关系、妥善处理人地矛盾和增加农民财产性收入问题，坚持“三权分离”（明晰所有权、稳定承包权、放活经营权）的指导思路，把改革的重点锁定在明晰产权边界，强化物权保护，贯彻落实农村土地承包经营权有序流转。
二、农村土地承包经营权确权时出现的困境
确权登记是农村土地承包经营权有序流转的前提和基础，中央一号文件已明文规定将农村土地“三权分离”作为贯穿农村土地承包经营权流转始终的指导思想。尽管政策已经制定并公布，但是在现实生活中由于地理环境，历史条件，经济发展，民族风俗等因素的差异而导致在确权过程中不利于和谐发展的问题仍广泛存在，大致表现在以下三个方面：
（一）农村土地产权属性不明晰
现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有，队为基础”的制度上确定的。首先“三权分离”的前提是坚持农村土地集体所有权，因此农村土地归集体所有是不争的事实，然而在现实生活中，村民委员会常常作为农村土地所有权的代表行使权力，这明显是违背法律的。其次集体经济组织不等同于基层群众自治组织。根据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是农村群众性自治组织而不是农村集体经济组织，因此，它不能成为农村集体土地的所有者，更不能代替集体经济组织行使集体土地的所有权。在崇州调研过程中发现，仍存在村委会代表集体经济组织享受所有权的现象。
（二）户籍制度阻碍集体经济组织成员的认定
集体经济组织的成员认定是进行土地确权登记的前提，正常情况下取得社级集体经济组织成员资格即具有村级集体经济组织的成员资格，但是在现实生活中普通成员和特殊成员所享有的权利是不同的，应具体情况具体分析。例如《中华人民共和国农村土地承包法》第六条明确规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”但现实生活中仍存在已婚妇女迁出地取消成员资格，而迁入地不承认其本集体经济组织成员资格的尴尬局面。在调研中我们发现对非婚姻、收养、血缘、户籍的特殊成员的资格认定也千差万别。
（三）长久不变的流转期限未完全贯彻落实
《中华人民共和国土地承包法》第20条明确规定了耕地、草地、林地的承包期限，《物权法》进一步规定承包期到期后可以按照国家有关规定继续承包，因此有些专家认为这与而中央“一号文件”明确指出的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”没有实质性的区别。他们认为这等同于承包期比原来30年更长一些，并没有具体的期限。其实不然，“长久不变”是一个附条件的合同，即合同法律效力的持续时间，取决于所附条件是否发生，而终止日期是不确定的。它的提出，不仅表达了中央维护现行土地承包关系的坚强决心，更是农村土地制度发展史上的创新，具有划时代的历史意义。然而在成都调研过程中我们也发现，尽管土地承包经营权证上承包期限从30年改为了长久，实际操作中，依旧存在集体经济组织成员按照‘血战到底’的方式平均分配收益，这与固化土地承包经营产生的长久权益是矛盾的。
三、农村土地承包经营权流转中面临的问题
《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条和第二十五条都明确规定了转包、转让、出租、入股、抵押等土地承包经营权流转方式，2007年《中华人民共和国物权法》的颁布也标志着我国土地承包经营权的保护进入了新的阶段，它明确了土地承包经营权的性质为用益物权，意味着土地承包经营权的物权化时代的到来，为承包经营权的流转提供了法律依据。尽管法律条文规定了土地承包经营权多元化的流转方式，但是在调研期间仍发现当前流转不规范的现象大量存在，表现在以下五个方面：
一是入股模式所占比重最大。农村土地流转方式要因地制宜，切记不可盲目跟风效仿，应实事求是地探索适合自己地区发展的流转模式。例如2007年温江区率先启动了“两股一改”的发展模式并取得了良好进展，其他地区也争先恐后地推广这种土地折资入股的模式，有的效果并不理想，或许专业大户，农家乐，农户农场等模式更适合。
二是土地流转过程中，农民自主流转意愿不强，大多受村委会决策的影响，跟风现象比较普遍；转让价格大多数是转让方与受让方自主协商，或者参考本集体其他成员转让的价格，但是缺乏政府市场基准价做指导；获取流转信息途径比较单一，大多是通过乡镇府，村委会获取信息。
三是土地流转中非农用地现象存在。尽管《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》已明确规定“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途”。实际生活中流转土地仍存在大量“非农化”现象，一些企业在原来的耕地上修水泥路、建饭店、建简易宾馆，建设农业休闲园区，发展休闲观光业等，破坏了耕作层，减少了耕地数量。 四是农村金融支持力度不够。截止2014年6月，成都市16家涉农金融机构中，只有4家地方法人金融机构开展了此项业务，累计发放承包经营权抵押贷款52笔，2283万元，与全市农地流转比例已近60%所带来的巨大融资需求极不相称。为了解决产权抵押融资难问题，成都各地政府也积极发挥作用，通过开展试点创设了农村产权抵押融资风险基金和农村产权担保公司，初衷是想通过风险基金收购承包经营权，由政府承担违约责任，但当违约真正发生时，需要动用风险基金进行代偿时，又因牵涉到众多部门交叉管理，相互之间责任划分不清晰、操作流程不明确而导致无法执行的窘况。
五是农村土地流转退出机制不健全。土地承包经营权的退出不仅是实现土地适度规模经营的客观要求，也是城镇化发展过程中的必然选择。当前，土地作为农民最基本的生存保障功能已被弱化，大批的农民工涌入城市建设的热潮中，但是家里承包地的无法合理处置成为牵绊他们的因素，土地的闲置，碎化现象造成了资源的浪费，更不利于农民市民化的发展。成都市农村承包经营权退出机制出现的困境体现在以下三个方面：一是，土地承包经营权退出途径较少，并且强制性退出多于自愿性退出；二是，土地承包经营权退出的补偿机制不合理，大多数只拿到土地前三年平均产值十倍的补偿，却享受不到增值部分的收益；三是，失地农民权益保障措施不健全。由于退出机制缺少与城镇化的联动机制，很多退出土地承包经营权的农民不仅脱离了农村合作医疗，土地补贴等保障，也享受不到城市居民的社保待遇。
四、 完善农村土地承包经营权流转的路径
（一）完善相关配套的法律制度
当前涉及到农村土地承包经营权流转的法律法规有《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》、《中华人民共和国物权法》、《土地管理法实施条例》，但这些都比较笼统概化，还需要进一步细化。尽管《四川省成都市农村土地承包经营权流转市场交易规则》、《成都市农村土地承包经营权流转管理办法》已实施多年，但涉及退出机制、补偿标准、农民社会保障的相关配套法规仍需完善。
（二）培育农村土地承包经营权流转中介服务组织
尽管2008年10月，成都农村产权交易所已经在成都高新区孵化园隆重成立，但是相对集中的信息公布平台所辐射的地区相对狭隘，因此诸如村委会组织成立的集体经济组织、当地政府成立的农村土地流转交易平台、全市场运作的农村产权交易所和农民自发组织成立的股份合作社等农地流转中介组织应运而生，它的出现是一个实践先于理论的现象。不仅可以及时的传达信息，减少搜寻信息成本，降低签约成本，提高签约双方的信任度，还能有效地促进农地的规模交易和规模经营，达到集约节约利用土地的目的。
（三）完善农村土地价格评估机制
从保护农民权益视角来看，一套合理科学的农村土地价格评估机制对加速农村土地承包经营权流转发挥着巨大的作用，合适的价格是农民行使经营权流转的前提。此机构应该实事求是，客观公正的进行评估，保证流转价位的准确和权威，充分调动农民流转土地承包经营权的积极性和主动性。
（四）政府加大扶持力度，建立有效激励机制
政府作为宏观调控的手段，必要时候发挥着重要作用，加大支农力度，更好地配合市场进行资源配置。例如温江探索的“1 4”新型农业经营体系—即按照“稳定政策、改革创新、持续发展”的总体要求，得到了政府一系列的扶持，包括土地股份合作社扶持、农业职业经理人扶持、基础设施建设扶持、粮食银行补贴、鼓励农业品牌创建等十二项扶持。政府对规模化经营者制定激励机制有利于最大程度的保护18亿亩耕地的底线，确保国家粮食生产安全。
（五）建立多渠道多层次的农村金融服务体系
在农村土地承包经营权流转进程中，金融机构的大力扶持起了保驾护航的作用，因此拓宽金融渠道显得十分必要。首先，继续鼓励成都农商银行等金融机构探索创新农村产权抵押融资方式；其次，加快对农村信用社的改革，并为其注入雄厚的特定资金，使它成为农村金融的主要力量；再次，积极发展小额贷款公司和村镇银行等新型金融机构组织。成都十二五金融规划已明确指出：成都将充分发挥作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，到2015年，全市村镇银行达到13家、小额贷款公司达到100家，所有区（市）县都将设立小额贷款公司和村镇银行；最后，在保障民间金融机构合法化，阳光化的前提下放开民间金融市场。
五、结语
在统筹城乡一体化发展的背景下，农村土地承包经营权合理有序地流转需要多方面积极配合完成，只有在实践中及时发现问题，找到规避解决问题的路径，才能真正做到“还权赋能”，促进现代农业的发展，加快新农村的构建，共筑中国梦的宏伟蓝图！
参考文献：
[1]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]丁关良.土地承包经营权流转制度法律问题研究.农业经济问题.2011（3）.
[3]袁震.农村土地承包经营权流转形式之法理分析.河北法学.2011（8）.
[4]韩松.新农村建设中土地流转的现实问题及其对策.中国法学.2012（2）.
[5]郑尚元.土地上生存权之解读—农村土地承包经营权之权利性质分析.清华法学.2012（5）.
[6]张照新，赵海.新型农业经营主体的困境摆脱及其体制机制创新.改革.2013（2）.