论文部分内容阅读
上海自贸区挂牌以来，国内外各界涌现了巨大的热情：负面清单解不解渴？自贸区的主角是谁？自贸区能给普通人带来哪些红利？……各种问题都在求解。为此，《新民周刊》专访了上海市发展和改革委员会副主任、上海市发展改革研究院院长肖林博士，请他就一些较为集中的热点问题答疑解惑。
外资准入的大利好
《新民周刊》：目前大家对于自贸区公布的外资准入负面清单的议论还是比较多的，当然也很关心何时会推出更具创新性的细则标准。
肖林：这次自贸区制度安排里关于投资制度安排，很重要的内容就是外资准入前国民待遇加负面清单，负面清单是在现有的产业投资目录基础上做的，自贸区外资准入体制改革是由现有的正面清单管理改为负面清单管理，而开放的力度会是一个逐步的过程。
对于负面清单，不同国家在不同的发展阶段有不同的做法，不是一刀切的。国际上有四类，一是直接在条款中列出不被开放领域的清单，这可能是大家最期望的，但实际上只有美国等极少的高度发达并制定国际规则的国家才用这个方式。二是除在条款中列出之外，还专门规定不符合措施条款情况，并且采用附件和附录形式列出负面清单，保留相关行业和事项，这是比较常用的方式。三是不同产业内容采用不同清单和承诺，很多国家在金融等领域采用这种方式。四是以正面清单规定准入的很多领域，再以负面清单方式保留相关项目，这一类是发展中国家和新兴市场国家普遍采用的。而我们就是采用这种方式。
有些人不了解全球的这些情况，对现在的负面清单有些失望。其实，这是不同国家在不同开放阶段、发展阶段采取的一种准入方式。随着我们开放阶段的变化、发展水平的提高，负面清单会越来越完善。
负面清单的实施一般有缓冲期和过渡期，现在的是负面清单2013版，以后会不断调整，会有2014版、2015版……从正面清单到负面清单，对于原来的外资准入管理方式是颠覆性的，改革前所未有，现在自贸区外是正面清单，区内是负面清单。有人期待区内一下子变成美国那种完全负面清单方式，实际上现在还不具备这个条件。
《新民周刊》：自贸区设立以来很多人前来咨询，有不少民营企业在此注册。设立自贸区本是对外开放的举措，但目前来看似乎内资更有热情和冲动，如何看待这个现象？
肖林：这只是现象而已。上海自贸区有几大功能，一是贸易业态模式创新，包括服务贸易的创新、离岸贸易的创新、贸易模式创新。二是投资开放的创新，包括投资准入的创新，具体内容是外资准入前国民待遇加负面清单，还有服务业的开放、中资传统的投资审批和对外投资出境的开放尝试。三是离岸性功能创新，包括離岸金融创新、全球性金融业务创新、建立离岸产业体系。四是政府管理服务创新，就是政府营造三个环境：国际化的营商环境、市场化的营商环境和法制化的营商环境。
这几大功能当然不仅针对内资，目前出现民企蜂拥注册的现象，只能说民企对外部开放和外部改革的反应是非常灵敏的，相对国有企业，民企有快速决策机制。但外资并非反应迟缓，因为全球性的跨国公司有自身的全球战略考虑。可以预见的是，自贸区将是一个全球化的业务聚集地，特别是对在中国的跨国公司，它们依托自贸区平台可以迅速开展业务。现在上海的全球500强公司已经很多了，但由于我们开放制度安排还不能完全适应这些跨国公司的全球业务，有些业务还不能开展，而现在自贸区的制度安排正是解决了这个问题。所以真正是上海自贸区给跨国公司带来了重大机遇，为它们开展全球化业务提供了条件。
《新民周刊》：所以试验区内主角是外资？
肖林：对，试验区根本上是对外资准入做出的创新性制度安排。投资审批也是，内资要审批、核准、备案，外资之前是只有核准，没有备案，这次核准改备案，投资便利化程度大大提高了，还有就是国民待遇。民企现在一窝蜂注册，并不意味它们是最大的受益者，这是一种市场反应，其价值作用也将由市场决定。
“假想敌”之类是过时的传统思维
《新民周刊》：有人认为上海设立自贸区会给香港地区和新加坡带来很多压力，甚至是以一些城市和地区作为假想敌的，您这么看这个问题？
肖林：为什么建上海自贸区？这是个要说清楚的问题。
第一点是主动顺应全球化经济治理新趋势和新格局，新格局就是发达国家在进行经济结构的调整、新经济体在全球话语权提高、金融危机后全球贸易治理的调整、新产业革命、全球重心向亚太转移。
第二点是我们主动对接国际贸易投资新规则新要求，就是以美国为首的TPP、TTIP、BIT三大自由贸易投资协定，对开放的要求与WTO不同，我们满足了WTO要求，但是未来必须与新规则对接。
三是促进中国以开放促改革释放新红利和新优势，有一些领域的开放靠我们自己改革是改不了的，比如说投资改革，我们长期审批经济，放掉很难受，但国际上要你改成备案，不这样做就不让你参加全球性业务，这就是以开放来倒逼改革。现在的投资改革是处理政府与市场关系的一个大的改革，要发挥市场配置资源的基础性作用。
四是上海主动承担全国开放先行先试的新使命和新战略，为我国推动更高层次的、与我国国际地位相适应的开放创造经验、积累经验，引领全国开放升级。
建立自贸区战略基本考虑就是这四个出发点，不是为了超香港，超新加坡。但是人们担心自贸区建立以后客观上会超香港，超新加坡，我觉得这个担心是多余的。全球治理格局的新变化，全球三大自由贸易投资协定的新规则，都是面向全球的，谁不去适应谁就会面临新挑战。香港和新加坡也要面对全球的新趋势。至于会不会出现竞争，全球性的竞争与合作是必然的。在建立自贸区以前，上海的跨国公司已经基本布局，只是我们制度上没有突破，所以它们的有些业务无法在这里开展，这本身是我们没有适应全球开放新格局。自贸区建立以后，应该说我们的国际化营商环境、市场环境和法制环境更加趋于接近新加坡和香港。大家的投资环境在同一个国际水准下，竞争只会更公平，跨国企业能在那里做的业务，在上海也能做，这样就更考验谁的政府服务更好，谁的营商环境更好。 《新民周刊》：现在大家的条件拉平了？
肖林：对，条件基本拉平了。不过我们还不是完全自由市场经济国家，有些制度还没办法和它们竞争，创造国际化营商环境有个过程。
梦想不会一蹴而就
《新民周刊》：这次自贸区金融板块的有关政策大家都十分关注，现在央行的细则还没有出台，这个板块的相关政策是非常敏感的，关系到国家安全，这方面今后会不会有重大的举措？
肖林：关于金融方面的开放主要有几方面的制度安排，一是建立与市场化全球化金融业务相适应的金融制度，核心是中国金融市场的开放与接轨国际，这个制度的基本框架就是建立四个体系，人民币资本项可兑换、人民币跨境使用、利率市场化和离岸金融体系。關于人民币跨境贸易结算和跨境直接投资，我们要建立区内境外跨境直接投资模式，来拓宽人民币投资渠道。
二是金融市场业务的开放，涉及到区内的企业机构以后在上海证交所、上海期交所投资等，还有在区内设立人民币计价结算的大宗商品交易平台。
三是利率市场化改革，探索建立与区内实体经济相适应的金融机构自主定价机制。
四是金融监管的模式创新，建立与负面清单相适应的监管方式。
五是离岸金融创新，包括离岸账户管理、离岸金融税收、离岸业务登记注册、离岸账户的资金托管、离岸担保、离岸再保险，这些金融业务都可以探索。
还有一个特点是宽松可控的外汇管理制度，包括人民币资本项目可兑换，结付汇的便利化，区内和境外间本外币结算的相关汇率业务。另外一个是资金运作的便利化，为跨国公司外汇资金集中结算管理提供便利，还有跨境贸易电子商务的外汇管理，国际贸易结算中心的外汇管理等。
说起来似乎有些复杂，简单来说就是两点：一个是利率市场化，区内金融机构自主定价；另一个是跨国公司资金区内境外结算便利化，开展业务更便利。
《新民周刊》：在一些新开放的外资准入领域，行业细则还没出台，一些来咨询的投资者找不到答案。比如中外合资办医疗机构，境外的合作医疗机构如何认证、外国医生的聘请、进口药物使用等具体内容尚未有明确规定。大家都很关心这些领域何时会出台进一步的细则？
肖林：挂牌之时不可能所有梦想一步到位都成现实。目前第一步是挂牌，外商投资企业来注册时手续简便。一些领域的开放，比如金融，没有细则是操作不了的。很多措施会根据推进试验的情况稳步细化。如果急于推出，后续产生很多风险，对试验反而不利。现在的确有这个认识误区，我们要克服急躁，自贸区的发展必须在风险可控范围内，对它的发展要有耐心。
什么是自贸区？我觉得自贸区就是“三自由一保障”：货物进出自由，投资自由，金融自由以及法律法规保障，这是全世界所有自由贸易区的共同特点。但各个国家的具体做法不一样，比如法律保障，不同国家就不一样，发达国家一定是先有法律，然后设立自贸区，发展中国家和新兴市场国家很多是先在自贸区搞起来，再去补法律。至于具体的时间表，三年目标是建成具有国际水准的自由贸易试验区，就是“三自由一保障”制度性安排基本实现，形成可复制可推广的模式。
“抢跑道”没有意义
《新民周刊》：有人担心自贸区有“吸附效应”，把周边一些企业“吸”进来了，把其他地方的存量吸过来，而没有做大增量。对此您怎么看？
肖林：从本质上看，企业不管在哪里，追求的都是利润和发展。如果某地条件都具备了，就没有必要搬到其他地方，只有在条件有欠缺的情况下才会有搬家的愿望和动力。有些企业要开展全球业务，涉及到资金结算，就一定会搬到具备条件的自贸区。而没有这种需求的企业可能在当地就发展不错，听到自贸区挂牌会不会凑热闹搬过来呢？它自然会考虑成本。这是企业决定、市场决定的行为，很正常。不排除有企业到自贸区盲目地“抢跑道”，这不是我们希望看到的。这些企业可能还停留在用以前特区、优惠政策这一类传统思维来理解自贸区，以为这里有优惠政策。
《新民周刊》：有人说，上海自贸区是一个试验室，三五年后经验在全国铺开，上海能得实惠的时间不长。大家很关心自贸区能给上海带来哪些机会？普通人怎么去把握这个红利？
肖林：建中国（上海）自由贸易试验区不是上海得什么实惠，而是贯彻“十八大”提出的更加积极主动的开放战略，在上海形成一个试验田，如果成功就可复制推广到全国。当然，老百姓会关注在上海有什么机会。自贸区设立以后，上海会成为更加全球化的城市，加快上海建立四个中心的步伐，上海的产业结构、人才结构会更优化，更多留学生会回国工作。随着服务业开放，一些领域发展会加快，上海学生读贸易、物流、金融、现代服务业这些专业后的就业机会更多，个人发展前景更好。自贸区给老百姓带来的不是趁优惠政策马上可以得到立竿见影的实惠，也不是一年两年由这个话题而创造资产投资的机会，而是城市走向更加国际化，社会和经济结构的深刻变化带来的长久利益。自贸区释放的改革红利和开放红利，是长期的红利。
外资准入的大利好
《新民周刊》：目前大家对于自贸区公布的外资准入负面清单的议论还是比较多的，当然也很关心何时会推出更具创新性的细则标准。
肖林：这次自贸区制度安排里关于投资制度安排，很重要的内容就是外资准入前国民待遇加负面清单，负面清单是在现有的产业投资目录基础上做的，自贸区外资准入体制改革是由现有的正面清单管理改为负面清单管理，而开放的力度会是一个逐步的过程。
对于负面清单，不同国家在不同的发展阶段有不同的做法，不是一刀切的。国际上有四类，一是直接在条款中列出不被开放领域的清单，这可能是大家最期望的，但实际上只有美国等极少的高度发达并制定国际规则的国家才用这个方式。二是除在条款中列出之外，还专门规定不符合措施条款情况，并且采用附件和附录形式列出负面清单，保留相关行业和事项，这是比较常用的方式。三是不同产业内容采用不同清单和承诺，很多国家在金融等领域采用这种方式。四是以正面清单规定准入的很多领域，再以负面清单方式保留相关项目，这一类是发展中国家和新兴市场国家普遍采用的。而我们就是采用这种方式。
有些人不了解全球的这些情况，对现在的负面清单有些失望。其实，这是不同国家在不同开放阶段、发展阶段采取的一种准入方式。随着我们开放阶段的变化、发展水平的提高，负面清单会越来越完善。
负面清单的实施一般有缓冲期和过渡期，现在的是负面清单2013版，以后会不断调整，会有2014版、2015版……从正面清单到负面清单，对于原来的外资准入管理方式是颠覆性的，改革前所未有，现在自贸区外是正面清单，区内是负面清单。有人期待区内一下子变成美国那种完全负面清单方式，实际上现在还不具备这个条件。
《新民周刊》：自贸区设立以来很多人前来咨询，有不少民营企业在此注册。设立自贸区本是对外开放的举措，但目前来看似乎内资更有热情和冲动，如何看待这个现象？
肖林：这只是现象而已。上海自贸区有几大功能，一是贸易业态模式创新，包括服务贸易的创新、离岸贸易的创新、贸易模式创新。二是投资开放的创新，包括投资准入的创新，具体内容是外资准入前国民待遇加负面清单，还有服务业的开放、中资传统的投资审批和对外投资出境的开放尝试。三是离岸性功能创新，包括離岸金融创新、全球性金融业务创新、建立离岸产业体系。四是政府管理服务创新，就是政府营造三个环境：国际化的营商环境、市场化的营商环境和法制化的营商环境。
这几大功能当然不仅针对内资，目前出现民企蜂拥注册的现象，只能说民企对外部开放和外部改革的反应是非常灵敏的，相对国有企业，民企有快速决策机制。但外资并非反应迟缓，因为全球性的跨国公司有自身的全球战略考虑。可以预见的是，自贸区将是一个全球化的业务聚集地，特别是对在中国的跨国公司，它们依托自贸区平台可以迅速开展业务。现在上海的全球500强公司已经很多了，但由于我们开放制度安排还不能完全适应这些跨国公司的全球业务，有些业务还不能开展，而现在自贸区的制度安排正是解决了这个问题。所以真正是上海自贸区给跨国公司带来了重大机遇，为它们开展全球化业务提供了条件。
《新民周刊》：所以试验区内主角是外资？
肖林：对，试验区根本上是对外资准入做出的创新性制度安排。投资审批也是，内资要审批、核准、备案，外资之前是只有核准，没有备案，这次核准改备案，投资便利化程度大大提高了，还有就是国民待遇。民企现在一窝蜂注册，并不意味它们是最大的受益者，这是一种市场反应，其价值作用也将由市场决定。
“假想敌”之类是过时的传统思维
《新民周刊》：有人认为上海设立自贸区会给香港地区和新加坡带来很多压力，甚至是以一些城市和地区作为假想敌的，您这么看这个问题？
肖林：为什么建上海自贸区？这是个要说清楚的问题。
第一点是主动顺应全球化经济治理新趋势和新格局，新格局就是发达国家在进行经济结构的调整、新经济体在全球话语权提高、金融危机后全球贸易治理的调整、新产业革命、全球重心向亚太转移。
第二点是我们主动对接国际贸易投资新规则新要求，就是以美国为首的TPP、TTIP、BIT三大自由贸易投资协定，对开放的要求与WTO不同，我们满足了WTO要求，但是未来必须与新规则对接。
三是促进中国以开放促改革释放新红利和新优势，有一些领域的开放靠我们自己改革是改不了的，比如说投资改革，我们长期审批经济，放掉很难受，但国际上要你改成备案，不这样做就不让你参加全球性业务，这就是以开放来倒逼改革。现在的投资改革是处理政府与市场关系的一个大的改革，要发挥市场配置资源的基础性作用。
四是上海主动承担全国开放先行先试的新使命和新战略，为我国推动更高层次的、与我国国际地位相适应的开放创造经验、积累经验，引领全国开放升级。
建立自贸区战略基本考虑就是这四个出发点，不是为了超香港，超新加坡。但是人们担心自贸区建立以后客观上会超香港，超新加坡，我觉得这个担心是多余的。全球治理格局的新变化，全球三大自由贸易投资协定的新规则，都是面向全球的，谁不去适应谁就会面临新挑战。香港和新加坡也要面对全球的新趋势。至于会不会出现竞争，全球性的竞争与合作是必然的。在建立自贸区以前，上海的跨国公司已经基本布局，只是我们制度上没有突破，所以它们的有些业务无法在这里开展，这本身是我们没有适应全球开放新格局。自贸区建立以后，应该说我们的国际化营商环境、市场环境和法制环境更加趋于接近新加坡和香港。大家的投资环境在同一个国际水准下，竞争只会更公平，跨国企业能在那里做的业务，在上海也能做，这样就更考验谁的政府服务更好，谁的营商环境更好。 《新民周刊》：现在大家的条件拉平了？
肖林：对，条件基本拉平了。不过我们还不是完全自由市场经济国家，有些制度还没办法和它们竞争，创造国际化营商环境有个过程。
梦想不会一蹴而就
《新民周刊》：这次自贸区金融板块的有关政策大家都十分关注，现在央行的细则还没有出台，这个板块的相关政策是非常敏感的，关系到国家安全，这方面今后会不会有重大的举措？
肖林：关于金融方面的开放主要有几方面的制度安排，一是建立与市场化全球化金融业务相适应的金融制度，核心是中国金融市场的开放与接轨国际，这个制度的基本框架就是建立四个体系，人民币资本项可兑换、人民币跨境使用、利率市场化和离岸金融体系。關于人民币跨境贸易结算和跨境直接投资，我们要建立区内境外跨境直接投资模式，来拓宽人民币投资渠道。
二是金融市场业务的开放，涉及到区内的企业机构以后在上海证交所、上海期交所投资等，还有在区内设立人民币计价结算的大宗商品交易平台。
三是利率市场化改革，探索建立与区内实体经济相适应的金融机构自主定价机制。
四是金融监管的模式创新，建立与负面清单相适应的监管方式。
五是离岸金融创新，包括离岸账户管理、离岸金融税收、离岸业务登记注册、离岸账户的资金托管、离岸担保、离岸再保险，这些金融业务都可以探索。
还有一个特点是宽松可控的外汇管理制度，包括人民币资本项目可兑换，结付汇的便利化，区内和境外间本外币结算的相关汇率业务。另外一个是资金运作的便利化，为跨国公司外汇资金集中结算管理提供便利，还有跨境贸易电子商务的外汇管理，国际贸易结算中心的外汇管理等。
说起来似乎有些复杂，简单来说就是两点：一个是利率市场化，区内金融机构自主定价；另一个是跨国公司资金区内境外结算便利化，开展业务更便利。
《新民周刊》：在一些新开放的外资准入领域，行业细则还没出台，一些来咨询的投资者找不到答案。比如中外合资办医疗机构，境外的合作医疗机构如何认证、外国医生的聘请、进口药物使用等具体内容尚未有明确规定。大家都很关心这些领域何时会出台进一步的细则？
肖林：挂牌之时不可能所有梦想一步到位都成现实。目前第一步是挂牌，外商投资企业来注册时手续简便。一些领域的开放，比如金融，没有细则是操作不了的。很多措施会根据推进试验的情况稳步细化。如果急于推出，后续产生很多风险，对试验反而不利。现在的确有这个认识误区，我们要克服急躁，自贸区的发展必须在风险可控范围内，对它的发展要有耐心。
什么是自贸区？我觉得自贸区就是“三自由一保障”：货物进出自由，投资自由，金融自由以及法律法规保障，这是全世界所有自由贸易区的共同特点。但各个国家的具体做法不一样，比如法律保障，不同国家就不一样，发达国家一定是先有法律，然后设立自贸区，发展中国家和新兴市场国家很多是先在自贸区搞起来，再去补法律。至于具体的时间表，三年目标是建成具有国际水准的自由贸易试验区，就是“三自由一保障”制度性安排基本实现，形成可复制可推广的模式。
“抢跑道”没有意义
《新民周刊》：有人担心自贸区有“吸附效应”，把周边一些企业“吸”进来了，把其他地方的存量吸过来，而没有做大增量。对此您怎么看？
肖林：从本质上看，企业不管在哪里，追求的都是利润和发展。如果某地条件都具备了，就没有必要搬到其他地方，只有在条件有欠缺的情况下才会有搬家的愿望和动力。有些企业要开展全球业务，涉及到资金结算，就一定会搬到具备条件的自贸区。而没有这种需求的企业可能在当地就发展不错，听到自贸区挂牌会不会凑热闹搬过来呢？它自然会考虑成本。这是企业决定、市场决定的行为，很正常。不排除有企业到自贸区盲目地“抢跑道”，这不是我们希望看到的。这些企业可能还停留在用以前特区、优惠政策这一类传统思维来理解自贸区，以为这里有优惠政策。
《新民周刊》：有人说，上海自贸区是一个试验室，三五年后经验在全国铺开，上海能得实惠的时间不长。大家很关心自贸区能给上海带来哪些机会？普通人怎么去把握这个红利？
肖林：建中国（上海）自由贸易试验区不是上海得什么实惠，而是贯彻“十八大”提出的更加积极主动的开放战略，在上海形成一个试验田，如果成功就可复制推广到全国。当然，老百姓会关注在上海有什么机会。自贸区设立以后，上海会成为更加全球化的城市，加快上海建立四个中心的步伐，上海的产业结构、人才结构会更优化，更多留学生会回国工作。随着服务业开放，一些领域发展会加快，上海学生读贸易、物流、金融、现代服务业这些专业后的就业机会更多，个人发展前景更好。自贸区给老百姓带来的不是趁优惠政策马上可以得到立竿见影的实惠，也不是一年两年由这个话题而创造资产投资的机会，而是城市走向更加国际化，社会和经济结构的深刻变化带来的长久利益。自贸区释放的改革红利和开放红利，是长期的红利。