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摘 要 由于立法的空白，我国公益诉讼原告资格等一系列问题均在探讨中，笔者结合国外的立法例及国内外的司法实践与我国国情认为检察机关应当具有原告资格，但检察机关参与公益诉讼应避免对民事权益和行政权的过分干预。
关键词 检察机关 公共利益 适格原告
作者简介：孙璐，北京市朝阳区人民检察院
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-125-02
一、我国公益诉讼的概况
公益诉讼在我国的司法实践中已非鲜见，但目前理论界及实务界对公益诉讼尚无统一的界定，诉讼法学界专家江伟指出公益诉讼是指公民、社会团体、国家机关为了维护国家利益、社会公共利益，以自己的名义，向国家司法机关提起的诉讼。中国社会科学院法学研究所公益法研究中心徐卉教授认为，在中国，公益诉讼多采用民事诉讼和行政诉讼的形式，从案件类型上看，大体包括以下几种：宪法权利诉讼，即涉及侵害公民的平等权、受教育权等宪法性权利的诉讼；消费者维权诉讼；环境保护案件；涉及国有资产管理的案件。
随着我国经济的高速发展，社会转型期的出现，环境污染问题，垄断、不正当竞争等侵害社会主义市场经济秩序问题，产品质量问题，国有资产流失问题等等都日益凸显，因此，相应的公益诉讼也就应运而生。1996年福建丘某在北京打电话被多收费，其起诉要求按《消费者权益保护法》赔偿1.2元，被称为公益诉讼第一案。此后有西北政法学院学生状告公交公司案、河北律师因春运火车票涨价状告铁道部案、东南大学两名教师向南京市中级法院提起行政诉讼要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可案等等。而1997年河南方城县检察院提起的国有资产流失案是我国最早的检察机关提起的公益诉讼案件。1997年5月，河南省方城县检察机关提起诉讼，诉被告方未经国有资产、土地管理部门批准，擅自将工商所房地产进行买卖，致使国有资产部分流失，方城县人民法院依法判决双方当事人的买卖房地产契约无效。自此之后，全国多个地方均出现了检察机关提起公益诉讼的案件。
从现有的公益诉讼案例来分析，其特征主要表现为以下几个方面：一是提起公益诉讼的主体有公民个人、社会团体、政府职能部门、检察机关，但以检察机关等公权力部门居多；二是非公权主体提起的公益诉讼大多被法院以主体不适格为由而不予受理；三是从公益诉讼审判结果和判决执行情况来看，非公权主体向法院主张的诉讼请求或得不到法院的支持或判决难以得到切实的履行。
二、外国公益诉讼情况
检察机关代表公共利益参与到公益诉讼起源于法国1804年《拿破仑法典》的规定，1806年的法国《民事诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，赋予了检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。这一规定为后来其他国家所效仿。法国现行《民事诉讼法》第422条规定“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”，第423条规定“在公法秩序受到损害时，检察机关可以为维护公法秩序而提起诉讼”。在英国，检察总长是主要在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人，私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意以检察长的名义提起，私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可提起有关限制干扰公共权利和迫使被告遵守公共义务的诉讼。在美国，检察官也大量参与公益诉讼，美国检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，亦即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格”。按照该理论规定，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。当然，这些国家的检察机关或检察官仅对涉及重大国家利益和社会公共利益的案件享有提起诉讼的权力。
三、我国公益诉讼中检察机关的角色研究
（一）检察机关应当具有原告资格
我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关”。“法律监督”一词高度抽象，但从检察机关职权行使所保护的法益来看，都可以归类到“公益”这一点上，所以从本质上来说，检察机关就是一个“公共利益”保护主体，其作为国家利益和社会公共利益的代表者和捍卫者，从社会发展的必然趋势来看，检察机关将提起公益诉讼纳入到其职权范围内既是顺应社会发展规律的正确选择，也是检察机关作为国家法律监督机关的应有之义。因此，我们应该借鉴国外经验，宜对民事诉讼法及行政诉讼法中规定的起诉实质要件之一“利害关系”作宽泛的理解,检察机关应是公益诉讼中适格的原告主体。
检察机关作为法律监督机关，对公安机关的侦查活动、法院的审判活动及对职务犯罪的侦查活动都是积极主动地去启动的，因此，检察机关作为公共利益的代表者和维护者，不应只是消极、被动地在直接利害关系者请求时才参与到公益诉讼中去，而是应当在直接利害关系者缺位的情况下，作为原告积极提起诉讼，维护被侵害的公共利益，回复被扭曲的法律关系。虽然《民事诉讼法》第一百零八条和《行政诉讼法》第四十一条对原告资格限定为直接利害关系人，但该规定是为了防止滥诉和督促权利人积极行使自己的权利，防止权利人躺在权利的大树下睡觉。而在目前公共利益受侵害的情况中，侵害一方多为处于优势地位的市场的垄断者，公民个人或单个组织根本无法与其抗衡，因此，不是权利人不积极行使自己的权利，而是行使权利阻碍太多，代价太大。因此，检察机关提起公益诉讼，不仅不会导致滥诉，反而既及时有效地维护了公共利益，而且大大节约了司法成本，提高了司法效率，同时也保证了法律适用的统一性。另外，在检察机关提起诉讼的情况下，其作为监督者，也能监督法院依法及时作出公正的判决，比单个主体分别提起能收到更好的法律效果。因此，检察机关应该具有提起公益诉讼的主体资格。
（二）检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性分析
1．在当前形势下公共利益遭受到严重侵害的状况层出不穷，但由此引起的诉讼却寥寥无几，究其原因，大致来说一是因为诉讼主体不适格，法院不予受理；二是因为当事人双方的实力、地位悬殊，受害方不便提起诉讼。此外，我国社会团体与国外相比还不够发达，社团的力量还不够与垄断集团、政府机关等相抗衡。由于公益诉讼更多地牵涉到地方经济利益，很有可能遭到来自地方势力的阻碍甚至打击，诉讼的公正性和前途有可能遭到社会质疑，在这种情况下，中立性强的检察机关作为原告提起公益诉讼，能够最大限度地保证诉讼的顺利进行。实际上，我国已经有检察机关对提起公益诉讼进行了有益的探索。如2004年，四川省人民检察院民事行政检察部门在全国率先提出了设立“公益诉讼人”制度，该制度明确细化了设立“公益诉讼人”制度，让检察官以“公益诉讼人”身份保护国家和集体公共利益，并出庭为弱势群体撑腰。
2．我国检察机关在多年的实践经验中已经形成了一套成熟完备的运行体制，法律资源丰富，检察机关具有提起公诉的丰富经验和熟悉民事行政诉讼业务的检察官队伍，具有在调查取证、分析证据、运用法律等方面不可比拟的优越性。因此，检察机关提起公益诉讼优势颇多。当然，在目前的状况下，检察院普遍存在着案多人少的状况，因此，为了更好的保障检察机关的良性运转，需要从人员配备、资金支持、技术装备改良等多方面予以补充和优化。
（三）检察机关提起公益诉讼的机制构建
1．笔者认为由于需要保护的利益不同，检察机关提起公益诉讼的方式及司法救济的程序也应当有所不同。一种是以原告身份提起诉讼，另一种是依当事人的申请或依职权支持诉讼。如果在有可以提起诉讼的原告当事人的情况下，就应当鼓励当事人作为原告提起诉讼。这既是尊重当事人行使私权的表现，也有利于培养其积极性和社会责任感，促进社会力量的增长。因此，只有当有原告资格的人不愿意起诉或没有具体原告的情况下，检察机关才作为公共利益的代表以原告的身份提起公益诉讼。
2．检察机关启动或参与公益诉讼都必须按照法律和法定程序进行严格审查，以免造成司法权对民事权益和行政权的过分干预。对于提起公益诉讼的检察机关而言,其虽以自己的名义提起诉讼,但诉讼的法律后果却由國家和社会承担,因此,检察机关在诉讼中的处分权理应受到一定的限制。譬如不得随意放弃诉讼请求、原则上不能与被告进行和解等等。因为检察机关在诉讼中并不是要维护自身的权益,而是作为公共利益的代表，如果放弃诉讼请求或同当事人进行和解,势必会弱化国家诉权,影响其权威性与严肃性。
3．在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关应与被告一方处于平等的诉讼地位，检察人员的身份只能说明其代表国家或社会公共利益，故其在诉讼中负有证明其主张的责任，而不享有特权。其与通常诉讼当事人的区别在于诉讼目的是为了保护国家和社会利益，没有自己的利益。正因为如此，通常民事诉讼中的反诉不应适用于检察机关提起的公益诉讼，而且应该免除检察机关作为原告应支付的诉讼费用。另外检察机关应享有调查取证的权利，但应当支付为此所花费的必要费用。
注释：
曲昌荣，徐鹏飞，江伟．为讨知情权市民打官司（公益诉讼离我们有多远）．人民日报．2006年6月19日．第10版．
徐卉．公益诉讼的法理和实践．北京：法律出版社．2007年版．第254-261页．
张昕．检察机关作为行政公益诉讼原告的可行性探讨．山西省政法管理干部学院学报．2011（3）．第76页．
廖柏明．检察机关介入环境公益诉讼的思考与建议．法学杂志．2011（6）．第101页．
韩凌宇．检察机关在消费维权领域提起公益诉讼的若干问题研究．法制与社会．2011（7）．第82页．
关键词 检察机关 公共利益 适格原告
作者简介：孙璐，北京市朝阳区人民检察院
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)11-125-02
一、我国公益诉讼的概况
公益诉讼在我国的司法实践中已非鲜见，但目前理论界及实务界对公益诉讼尚无统一的界定，诉讼法学界专家江伟指出公益诉讼是指公民、社会团体、国家机关为了维护国家利益、社会公共利益，以自己的名义，向国家司法机关提起的诉讼。中国社会科学院法学研究所公益法研究中心徐卉教授认为，在中国，公益诉讼多采用民事诉讼和行政诉讼的形式，从案件类型上看，大体包括以下几种：宪法权利诉讼，即涉及侵害公民的平等权、受教育权等宪法性权利的诉讼；消费者维权诉讼；环境保护案件；涉及国有资产管理的案件。
随着我国经济的高速发展，社会转型期的出现，环境污染问题，垄断、不正当竞争等侵害社会主义市场经济秩序问题，产品质量问题，国有资产流失问题等等都日益凸显，因此，相应的公益诉讼也就应运而生。1996年福建丘某在北京打电话被多收费，其起诉要求按《消费者权益保护法》赔偿1.2元，被称为公益诉讼第一案。此后有西北政法学院学生状告公交公司案、河北律师因春运火车票涨价状告铁道部案、东南大学两名教师向南京市中级法院提起行政诉讼要求市规划局撤销对紫金山观景台的规划许可案等等。而1997年河南方城县检察院提起的国有资产流失案是我国最早的检察机关提起的公益诉讼案件。1997年5月，河南省方城县检察机关提起诉讼，诉被告方未经国有资产、土地管理部门批准，擅自将工商所房地产进行买卖，致使国有资产部分流失，方城县人民法院依法判决双方当事人的买卖房地产契约无效。自此之后，全国多个地方均出现了检察机关提起公益诉讼的案件。
从现有的公益诉讼案例来分析，其特征主要表现为以下几个方面：一是提起公益诉讼的主体有公民个人、社会团体、政府职能部门、检察机关，但以检察机关等公权力部门居多；二是非公权主体提起的公益诉讼大多被法院以主体不适格为由而不予受理；三是从公益诉讼审判结果和判决执行情况来看，非公权主体向法院主张的诉讼请求或得不到法院的支持或判决难以得到切实的履行。
二、外国公益诉讼情况
检察机关代表公共利益参与到公益诉讼起源于法国1804年《拿破仑法典》的规定，1806年的法国《民事诉讼法典》最早规定了检察机关代表公共利益参与民事诉讼制度，赋予了检察机关在公法秩序受到损害时，有权为维护公法秩序而提起民事诉讼。这一规定为后来其他国家所效仿。法国现行《民事诉讼法》第422条规定“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼”，第423条规定“在公法秩序受到损害时，检察机关可以为维护公法秩序而提起诉讼”。在英国，检察总长是主要在法庭上代表公众的人，是公共利益的保护人，私人不能直接提起阻止公共性不正当行为的诉讼，只能请求检察长的同意以检察长的名义提起，私人或私人组织只有在取得检察长同意后才可提起有关限制干扰公共权利和迫使被告遵守公共义务的诉讼。在美国，检察官也大量参与公益诉讼，美国检察机关提起行政公益诉讼的理论依据是“私人检察总长”理论，亦即检察官拥有“主张他人利益的起诉资格”。按照该理论规定，国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权依法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。当然，这些国家的检察机关或检察官仅对涉及重大国家利益和社会公共利益的案件享有提起诉讼的权力。
三、我国公益诉讼中检察机关的角色研究
（一）检察机关应当具有原告资格
我国《宪法》第一百二十九条规定：“中华人民共和国检察机关是国家的法律监督机关”。“法律监督”一词高度抽象，但从检察机关职权行使所保护的法益来看，都可以归类到“公益”这一点上，所以从本质上来说，检察机关就是一个“公共利益”保护主体，其作为国家利益和社会公共利益的代表者和捍卫者，从社会发展的必然趋势来看，检察机关将提起公益诉讼纳入到其职权范围内既是顺应社会发展规律的正确选择，也是检察机关作为国家法律监督机关的应有之义。因此，我们应该借鉴国外经验，宜对民事诉讼法及行政诉讼法中规定的起诉实质要件之一“利害关系”作宽泛的理解,检察机关应是公益诉讼中适格的原告主体。
检察机关作为法律监督机关，对公安机关的侦查活动、法院的审判活动及对职务犯罪的侦查活动都是积极主动地去启动的，因此，检察机关作为公共利益的代表者和维护者，不应只是消极、被动地在直接利害关系者请求时才参与到公益诉讼中去，而是应当在直接利害关系者缺位的情况下，作为原告积极提起诉讼，维护被侵害的公共利益，回复被扭曲的法律关系。虽然《民事诉讼法》第一百零八条和《行政诉讼法》第四十一条对原告资格限定为直接利害关系人，但该规定是为了防止滥诉和督促权利人积极行使自己的权利，防止权利人躺在权利的大树下睡觉。而在目前公共利益受侵害的情况中，侵害一方多为处于优势地位的市场的垄断者，公民个人或单个组织根本无法与其抗衡，因此，不是权利人不积极行使自己的权利，而是行使权利阻碍太多，代价太大。因此，检察机关提起公益诉讼，不仅不会导致滥诉，反而既及时有效地维护了公共利益，而且大大节约了司法成本，提高了司法效率，同时也保证了法律适用的统一性。另外，在检察机关提起诉讼的情况下，其作为监督者，也能监督法院依法及时作出公正的判决，比单个主体分别提起能收到更好的法律效果。因此，检察机关应该具有提起公益诉讼的主体资格。
（二）检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性分析
1．在当前形势下公共利益遭受到严重侵害的状况层出不穷，但由此引起的诉讼却寥寥无几，究其原因，大致来说一是因为诉讼主体不适格，法院不予受理；二是因为当事人双方的实力、地位悬殊，受害方不便提起诉讼。此外，我国社会团体与国外相比还不够发达，社团的力量还不够与垄断集团、政府机关等相抗衡。由于公益诉讼更多地牵涉到地方经济利益，很有可能遭到来自地方势力的阻碍甚至打击，诉讼的公正性和前途有可能遭到社会质疑，在这种情况下，中立性强的检察机关作为原告提起公益诉讼，能够最大限度地保证诉讼的顺利进行。实际上，我国已经有检察机关对提起公益诉讼进行了有益的探索。如2004年，四川省人民检察院民事行政检察部门在全国率先提出了设立“公益诉讼人”制度，该制度明确细化了设立“公益诉讼人”制度，让检察官以“公益诉讼人”身份保护国家和集体公共利益，并出庭为弱势群体撑腰。
2．我国检察机关在多年的实践经验中已经形成了一套成熟完备的运行体制，法律资源丰富，检察机关具有提起公诉的丰富经验和熟悉民事行政诉讼业务的检察官队伍，具有在调查取证、分析证据、运用法律等方面不可比拟的优越性。因此，检察机关提起公益诉讼优势颇多。当然，在目前的状况下，检察院普遍存在着案多人少的状况，因此，为了更好的保障检察机关的良性运转，需要从人员配备、资金支持、技术装备改良等多方面予以补充和优化。
（三）检察机关提起公益诉讼的机制构建
1．笔者认为由于需要保护的利益不同，检察机关提起公益诉讼的方式及司法救济的程序也应当有所不同。一种是以原告身份提起诉讼，另一种是依当事人的申请或依职权支持诉讼。如果在有可以提起诉讼的原告当事人的情况下，就应当鼓励当事人作为原告提起诉讼。这既是尊重当事人行使私权的表现，也有利于培养其积极性和社会责任感，促进社会力量的增长。因此，只有当有原告资格的人不愿意起诉或没有具体原告的情况下，检察机关才作为公共利益的代表以原告的身份提起公益诉讼。
2．检察机关启动或参与公益诉讼都必须按照法律和法定程序进行严格审查，以免造成司法权对民事权益和行政权的过分干预。对于提起公益诉讼的检察机关而言,其虽以自己的名义提起诉讼,但诉讼的法律后果却由國家和社会承担,因此,检察机关在诉讼中的处分权理应受到一定的限制。譬如不得随意放弃诉讼请求、原则上不能与被告进行和解等等。因为检察机关在诉讼中并不是要维护自身的权益,而是作为公共利益的代表，如果放弃诉讼请求或同当事人进行和解,势必会弱化国家诉权,影响其权威性与严肃性。
3．在检察机关提起的公益诉讼中，检察机关应与被告一方处于平等的诉讼地位，检察人员的身份只能说明其代表国家或社会公共利益，故其在诉讼中负有证明其主张的责任，而不享有特权。其与通常诉讼当事人的区别在于诉讼目的是为了保护国家和社会利益，没有自己的利益。正因为如此，通常民事诉讼中的反诉不应适用于检察机关提起的公益诉讼，而且应该免除检察机关作为原告应支付的诉讼费用。另外检察机关应享有调查取证的权利，但应当支付为此所花费的必要费用。
注释：
曲昌荣，徐鹏飞，江伟．为讨知情权市民打官司（公益诉讼离我们有多远）．人民日报．2006年6月19日．第10版．
徐卉．公益诉讼的法理和实践．北京：法律出版社．2007年版．第254-261页．
张昕．检察机关作为行政公益诉讼原告的可行性探讨．山西省政法管理干部学院学报．2011（3）．第76页．
廖柏明．检察机关介入环境公益诉讼的思考与建议．法学杂志．2011（6）．第101页．
韩凌宇．检察机关在消费维权领域提起公益诉讼的若干问题研究．法制与社会．2011（7）．第82页．