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摘 要：信访制度在执行时存在权力优越意识严重、制度设计落后等诸多问题，本文试图从充分发挥人大、人大代表及各级司法机关的作用、依法制裁侵犯信访权利的行为等方面探求信访制度在执行时出现的问题的解决对策。
关键词：信访制度；问题；对策
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）03-118-03
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从广义上说，信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映情况、陈述意见、解决问题等）的社会政治交往活动。”[1]
信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的位次保障，都发挥着相当重要的作用。[2]
一
我国正处于从传统社会向现代社会转型的过程中，解决社会矛盾和社会冲突的手段尚不完善，当前我国信访态势不容乐观，主要表现在以下几个方面：
一是信访数量大且增长速度快。1995年全国县以上党政机关受理的信访总量为479万件，2000年全国信访总量达到了1024万件，而中央机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。[5]
二是信访问题解决率低。根据于建嵘教授在《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中统计，实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5%的是为了“让中央知道情况”，88.5%是为了“给地方政府施加压力”。[6]
三是信访活动活动组织化趋势明显，群体性事件及过激行为时有发生。一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访，极少数信访人不按法定程序，不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事，带来社会负面效应，影响社会稳定。
四是越级信访趋势日渐增长，信访的增量向中央一级偏移。根据国家信访局统计结果：2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%。[9]
五是若干信访问题被法轮功和国际敌对势力利用，使信访案件成为敌对势力的舆论工具，从而引发政治问题。
二
从我国信访制度建设及其实践现状看，特别是在信访制度的执行中还存在一些问题需要进步分析研究。
——权力优越意识严重。当前法律对信访案件的处理还没有建立严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，部分党政官员缺乏应有的法律涵养，法治意识和民主意识还相当欠缺，权力意识比较严重，如对于越级上访，不少地方采取“劫访”的做法，把在高层上访的群众“劫”回本地，对上访者拘留、关押甚至判刑，因而导致冲突升级。
——对信访人的权利保障力度不足。尽管《信访条例》把“任何组织和个人不得打击报复信访人”[3]提到了总则，也将信访工作人员的责任追究制度写入了法规，但实践中对许多现实信访问题都缺乏相应可操作性的规定，侵犯信访权利的行为屡见不鲜，而对于侵犯信访权利的行为的制裁又缺乏易操作的法律制度设计。
——制度设计滞后、缺乏操作性。《条例》11条规定，“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府，政府有关部门，下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”；[3]第44条规定行政机关工作人员在处理信访事项中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。[3]其中“作风粗暴，激化矛盾”等措辞显得比较含糊主观，缺乏行为评判的客观依据和现实操作性。
——信访工作考核指标不尽合理。赴京、进省上访的人数及批次是信访工作绩效考核的重要内容，而不管上访的原因和内容。[4]这就迫使各级党委政府在面对上访压力时，对信访人的一些无理诉求往往难以坚持在法律框架内解决。而信访人则摸准政府怕越级信访的心态，动不动就越级上访，向政府施压，造成恶性循环。
——对信访人违法行为的制裁力度不足。不论出于何种原因，信访人在诉求自身利益时采取的违法行为，都应受到相应的法律制裁。但是出于对弱势群体的维护，当前我们的民众和社会舆论在面对弱势群体的违法行为时，都有一种本能的同情。在现实中，只要信访理由充分，即使信访行为过激一点，略有违法，好像也是可以理解的，正是由于这种舆论和道德的评价致使信访人的违法行为难以受到制裁。[4]
——信访工作效率低下。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力。[4]于是出现权责错位、整个系统缺乏统一协调的机制。每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，无力逐一处理，致使信访部门对群众信访转多办少、工作效率低下。
——缺乏对信访事项的合理分流。目前我国广大信访机构所受理的事项涉及行政管理、司法审判、国企改制等众多领域。[4]就受理事项来说，与人民法院，人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不适合解决、事实上也不可能解决这类纠纷。但由于多种原因，80%的案件积压到信访部门，[10]影响了信访工作的效率与效果。
——对信访部门工作人员相关法律法规教育的缺失。由于对信访部门工作人员相关法律法规教育的缺失，个别信访部门工作人员相关法律法规执法水平较低，释法说理不到位，从而导致执法时不够规范，再加上一部分信访部门工作人员属于非法律专业人员，在执行案件过程中法律意识淡薄，从而诱发涉法涉诉信访案件发生。
三
加强制度建设，畅通信访渠道，重视信访意见，积极为沟通协调各方面的群众信息，促进各种意见、矛盾的及时化解，对建设社会主义和谐社会有着重要的影响和作用。
第一，充分发挥人大、人大代表和各级司法机关的作用。人大及其常委会可以起到听取民声、反映民意和监督政府的作用。同时，制裁侵犯信访权利的行为，是切实保障信访权利的有效途径，它充分体现了法治的公平与权威。信访秩序应包括信访人和信访机构双方的行为规范，既要设置信访人的法律责任也要设置信访机构及其工作人员的法律责任。[6]《信访条例》对信访人的义务约束需要与对信访工作人员的义务约束相对应，这样才能体现法治的公平与权威。
第二，为信访人提供相应的法律援助。应加大法律援助力度，以帮助信访人正确表达利益诉求。其次，信访部门应该提高依法行政的执政能力，这是一项很好地法制化解决信访问题的渠道。
第三，统一机构设置、整合资源、规范机构设置，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道。第一，从短期来看，可考虑撤销县级各部门的信访机构，仅保留县政府下属的信访工作机构，由其集中处理信访事务；第二，从中期来看，可考虑设置中央、省、地(市)三级信访机构，国家机关各部门的信访机构逐步撤销；第三，加快培养专业的信访部门工作人员的步伐，为建立长效的信访机制奠定基础。
第四，明确职责、科学考核。尽管信访的数量在一定程度上说明地方的社会和谐程度及社会矛盾状况，但不必把信访数量、信访人数的多少、信访事件是否重大等作为地方党政的业绩考核标准，因为回避冲突，压制矛盾并不是解决问题的办法。恰恰相反，应当将对信访情况的掌握、监控特别是最终解决问题的数量和质量作为重要指标，来考核地方党政的业绩。[5]
第五，依法制裁信访人在信访过程中的违法行为。同时，加大各项政策措施和法律法规，特别是国务院《信访条例》的宣传贯彻力度，提高广大人民群众学法、知法、守法和用法的意识和水平，增强“依法信访”的自觉性。
第六，畅通信访渠道，提高信访工作效率。一是党政机关要做到信息公开，二是运用现代化的信息手段，建立从国家到地方的各级信访工作信息系统；三是建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。可组织社会团体，法律援助机构，相关专业人员，社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求，培养与现代法治社会相适应的民主社会。[7]
第七，将信访作为行政复议，行政诉讼的前置程序，从制度协调和衔接入手分流信访事项。行政复议，行政诉讼门槛过高，限制过严，改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，减少对提起时效的限制，加强对执行的监督，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用，使其成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。[8]
第八，加快推进信访工作规范化、法制化建设进程。要根据依法治国基本方略的要求和《党内监督条例》关于信访处理的原则规定以及我国信访工作的实际，认真研究落实党内信访处理和整个信访工作的各项具体制度和规定。要加大对广大信访干部的教育培训力度，不断提高广大信访干部的政策理论水平和业务水平，提高“依法治访”的能力和水平。
注释：
[1]中央办公厅信访局，国务院办公厅信访局.信访学概论[M].北京：华夏出版社，1991：5-6.
[2]http://www.lunwentianxia.com/product.free.2710082.1/
[3]http://www.lxzc.gov.cn/zhengwugongkai/ShowArticle.asp?ArticleID=2852
[4]周梅燕.中国信访的制度困境及出路[EB/OL].中国选举与治理网，[5]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004(3):58-71.
[6]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004(32): 50-53.
[7]王庆芳.人大信访工作方法浅论人大研究,1992(3):31.
[8]李军.人大信访工作要为市场经济建设[J].服务人大研究，1996(11):40.
[9]http://syue.com/Paper/Legal/Theory/386339_2.html
[10]http://www.sudown.com/lun/sort0306/sort0365/SuDown_131760_2.html
关键词：信访制度；问题；对策
文章编号：978-7-80736-771-0（2010）03-118-03
信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。从广义上说，信访“指的是古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织及其负责人反映个人或集体意愿的社会政治交往活动；狭义的信访指的是我国人民群众通过写信、访问等形式向党和政府的各级领导机关、人民团体、企事业单位及其负责人反映个人或集体意愿（主要是反映情况、陈述意见、解决问题等）的社会政治交往活动。”[1]
信访制度的存在在国家政治生活中有着重要意义。根据设计初衷，信访部门及其机构开展的相关工作，无论是对党政机关的纪律检查、工作监督，还是对民意反映、社会稳定的位次保障，都发挥着相当重要的作用。[2]
一
我国正处于从传统社会向现代社会转型的过程中，解决社会矛盾和社会冲突的手段尚不完善，当前我国信访态势不容乐观，主要表现在以下几个方面：
一是信访数量大且增长速度快。1995年全国县以上党政机关受理的信访总量为479万件，2000年全国信访总量达到了1024万件，而中央机构受理的信访总量在2000年达到了58.64万件，是1995年的1.46倍。[5]
二是信访问题解决率低。根据于建嵘教授在《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告中统计，实际上通过上访解决的问题只有2‰，有90.5%的是为了“让中央知道情况”，88.5%是为了“给地方政府施加压力”。[6]
三是信访活动活动组织化趋势明显，群体性事件及过激行为时有发生。一些人为同一诉求跨地区、跨部门串联和网上串联赴省进京上访，极少数信访人不按法定程序，不到法定机关反映问题，而是频繁到北京或省会城市的敏感地区和重要场所聚集甚至滋事，带来社会负面效应，影响社会稳定。
四是越级信访趋势日渐增长，信访的增量向中央一级偏移。根据国家信访局统计结果：2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%。[9]
五是若干信访问题被法轮功和国际敌对势力利用，使信访案件成为敌对势力的舆论工具，从而引发政治问题。
二
从我国信访制度建设及其实践现状看，特别是在信访制度的执行中还存在一些问题需要进步分析研究。
——权力优越意识严重。当前法律对信访案件的处理还没有建立严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，部分党政官员缺乏应有的法律涵养，法治意识和民主意识还相当欠缺，权力意识比较严重，如对于越级上访，不少地方采取“劫访”的做法，把在高层上访的群众“劫”回本地，对上访者拘留、关押甚至判刑，因而导致冲突升级。
——对信访人的权利保障力度不足。尽管《信访条例》把“任何组织和个人不得打击报复信访人”[3]提到了总则，也将信访工作人员的责任追究制度写入了法规，但实践中对许多现实信访问题都缺乏相应可操作性的规定，侵犯信访权利的行为屡见不鲜，而对于侵犯信访权利的行为的制裁又缺乏易操作的法律制度设计。
——制度设计滞后、缺乏操作性。《条例》11条规定，“县级以上地方人民政府应当充分利用现有政务信息网络资源，建立或者确定本行政区域的信访信息系统，并与上级人民政府，政府有关部门，下级人民政府的信访信息系统实现互联互通”；[3]第44条规定行政机关工作人员在处理信访事项中，作风粗暴，激化矛盾并造成严重后果的，依法给予行政处分。[3]其中“作风粗暴，激化矛盾”等措辞显得比较含糊主观，缺乏行为评判的客观依据和现实操作性。
——信访工作考核指标不尽合理。赴京、进省上访的人数及批次是信访工作绩效考核的重要内容，而不管上访的原因和内容。[4]这就迫使各级党委政府在面对上访压力时，对信访人的一些无理诉求往往难以坚持在法律框架内解决。而信访人则摸准政府怕越级信访的心态，动不动就越级上访，向政府施压，造成恶性循环。
——对信访人违法行为的制裁力度不足。不论出于何种原因，信访人在诉求自身利益时采取的违法行为，都应受到相应的法律制裁。但是出于对弱势群体的维护，当前我们的民众和社会舆论在面对弱势群体的违法行为时，都有一种本能的同情。在现实中，只要信访理由充分，即使信访行为过激一点，略有违法，好像也是可以理解的，正是由于这种舆论和道德的评价致使信访人的违法行为难以受到制裁。[4]
——信访工作效率低下。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制缺乏强制约束。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力。[4]于是出现权责错位、整个系统缺乏统一协调的机制。每个机构的工作人员非常有限，面对大量的信访案件，无力逐一处理，致使信访部门对群众信访转多办少、工作效率低下。
——缺乏对信访事项的合理分流。目前我国广大信访机构所受理的事项涉及行政管理、司法审判、国企改制等众多领域。[4]就受理事项来说，与人民法院，人民检察院和政府的职能部门都有诸多重合、交叉。就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。民事纠纷、刑事纠纷已经完全可以循相关途径得到处理，信访途径不适合解决、事实上也不可能解决这类纠纷。但由于多种原因，80%的案件积压到信访部门，[10]影响了信访工作的效率与效果。
——对信访部门工作人员相关法律法规教育的缺失。由于对信访部门工作人员相关法律法规教育的缺失，个别信访部门工作人员相关法律法规执法水平较低，释法说理不到位，从而导致执法时不够规范，再加上一部分信访部门工作人员属于非法律专业人员，在执行案件过程中法律意识淡薄，从而诱发涉法涉诉信访案件发生。
三
加强制度建设，畅通信访渠道，重视信访意见，积极为沟通协调各方面的群众信息，促进各种意见、矛盾的及时化解，对建设社会主义和谐社会有着重要的影响和作用。
第一，充分发挥人大、人大代表和各级司法机关的作用。人大及其常委会可以起到听取民声、反映民意和监督政府的作用。同时，制裁侵犯信访权利的行为，是切实保障信访权利的有效途径，它充分体现了法治的公平与权威。信访秩序应包括信访人和信访机构双方的行为规范，既要设置信访人的法律责任也要设置信访机构及其工作人员的法律责任。[6]《信访条例》对信访人的义务约束需要与对信访工作人员的义务约束相对应，这样才能体现法治的公平与权威。
第二，为信访人提供相应的法律援助。应加大法律援助力度，以帮助信访人正确表达利益诉求。其次，信访部门应该提高依法行政的执政能力，这是一项很好地法制化解决信访问题的渠道。
第三，统一机构设置、整合资源、规范机构设置，将信访问题的处理纳入正常的法制化轨道。第一，从短期来看，可考虑撤销县级各部门的信访机构，仅保留县政府下属的信访工作机构，由其集中处理信访事务；第二，从中期来看，可考虑设置中央、省、地(市)三级信访机构，国家机关各部门的信访机构逐步撤销；第三，加快培养专业的信访部门工作人员的步伐，为建立长效的信访机制奠定基础。
第四，明确职责、科学考核。尽管信访的数量在一定程度上说明地方的社会和谐程度及社会矛盾状况，但不必把信访数量、信访人数的多少、信访事件是否重大等作为地方党政的业绩考核标准，因为回避冲突，压制矛盾并不是解决问题的办法。恰恰相反，应当将对信访情况的掌握、监控特别是最终解决问题的数量和质量作为重要指标，来考核地方党政的业绩。[5]
第五，依法制裁信访人在信访过程中的违法行为。同时，加大各项政策措施和法律法规，特别是国务院《信访条例》的宣传贯彻力度，提高广大人民群众学法、知法、守法和用法的意识和水平，增强“依法信访”的自觉性。
第六，畅通信访渠道，提高信访工作效率。一是党政机关要做到信息公开，二是运用现代化的信息手段，建立从国家到地方的各级信访工作信息系统；三是建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的机制。可组织社会团体，法律援助机构，相关专业人员，社会志愿者等共同参与，以咨询、教育、协商、调解、听证等多种方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求，培养与现代法治社会相适应的民主社会。[7]
第七，将信访作为行政复议，行政诉讼的前置程序，从制度协调和衔接入手分流信访事项。行政复议，行政诉讼门槛过高，限制过严，改革现有的行政救济和司法救济渠道，扩大行政复议和行政诉讼的受案范围，减少对提起时效的限制，加强对执行的监督，发挥行政复议和行政诉讼应有的作用，使其成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。[8]
第八，加快推进信访工作规范化、法制化建设进程。要根据依法治国基本方略的要求和《党内监督条例》关于信访处理的原则规定以及我国信访工作的实际，认真研究落实党内信访处理和整个信访工作的各项具体制度和规定。要加大对广大信访干部的教育培训力度，不断提高广大信访干部的政策理论水平和业务水平，提高“依法治访”的能力和水平。
注释：
[1]中央办公厅信访局，国务院办公厅信访局.信访学概论[M].北京：华夏出版社，1991：5-6.
[2]http://www.lunwentianxia.com/product.free.2710082.1/
[3]http://www.lxzc.gov.cn/zhengwugongkai/ShowArticle.asp?ArticleID=2852
[4]周梅燕.中国信访的制度困境及出路[EB/OL].中国选举与治理网，[5]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004(3):58-71.
[6]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[J].凤凰周刊，2004(32): 50-53.
[7]王庆芳.人大信访工作方法浅论人大研究,1992(3):31.
[8]李军.人大信访工作要为市场经济建设[J].服务人大研究，1996(11):40.
[9]http://syue.com/Paper/Legal/Theory/386339_2.html
[10]http://www.sudown.com/lun/sort0306/sort0365/SuDown_131760_2.html