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摘要：2020年，突发的新冠疫情给中国天然气行业带来了巨大的挑战，在此背景下，国家石油天然气管网集团的并网运营，为推进天然气管网公平开放创造了有利条件，但是，在推行天然气管道向第三方公平开放的过程中，仍存在着突出问题，包括：我国缺乏管网设施信息公开制度和第三方准入程序缺乏法律监管保障。建议借鉴域外经验建立管网设施信息公开制度，逐步建立和完善我国天然气第三方准入法律监管制度，用理性的法律规制促进我国天然气管网真正实现向第三方公平开放。
关键词：天然气;管网改革;公平开放;法律规制
2021年，是中国“十四·五”规划的开局之年，国家实施清洁低碳发展战略及生态环境保护政策，天然气作为最为清洁的化石能源，属于能源政策的重点规制对象。国家石油天然气管网集团有限公司在2020年10月1日正式并网运营，标志着中国油气管网运营由此开启了市场化的新时代。在上述背景下，如何建立和完善相关法律制度为天然气管网改革提供法律保障，从而实现天然气管网公平开放？本文进行了初步的探讨。
一、中国天然气管网公平开放的现状
（一）天然气管网公平开放的最新进程
进入2020年，国家加快探索和实践公平开放天然气管网设施的实施路径和方法，继续推进油气市场化改革。按照公平、公开的程序，中国天然气管网设施建设将再次取得实质性进展。
2020年9月30日，国家管网集团举行油气管网资产交割暨运营交接签字仪式。按照约定签字生效后，国家管网集团将全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产（业务）及人员，自2020年10月1日起正式并网运营，这标志着我国天然气管网运营机制市场化改革取得重大成果。
（二）天然气管网改革的法律跟进
从2017年至今，国家以市场化为导向陆续出台了一系列方针政策和改革措施，目前已取得了阶段性成果。
二、中国天然气管网实现公平开放将面临的问题
（一）缺乏天然气管网设施信息公开制度
公开透明的天然气管网设施信息是用户申请获得天然气管网设施开放服务的前提。天然气管网设施信息做到公开透明也是为了消除市场信息不对称，发挥市场的调节作用，提高市场主体参与市场竞争的积极性，从而形成有效竞争的中游市场。
2019年10月23日，国家能源局综合司发布《关于加强天然气管网设施公平开放相关信息报送工作的通知》。该通知只规定了管输企业主动公开，而未提及依申请公开的内容，如此一来就可能会造成信息公开主体企业在信息市场中占据主导地位，无法形成良性有效的信息公开市场。这一通知在一定程度上促进了我国天然气管网设施信息公开规范化，但就目前来看，我国想形成清晰有效、规范一致的管网信息公开制度体系仍需要一个循序渐进的漫长过程。
（二）第三方准入程序缺乏法律监管保障
天然气管网第三方准入高效有序地运行离不开权威有效的监管。现行《监管办法》虽然对天然气管网第三方准入的监管方面进行了一定的规定，但是该办法全文篇幅有限，正文内容仅有27条，难免存在规制不全或者不详的情况，这就会使得第三方准入程序的正常运行难以得到有效保障。
还存在一个问题，那就是我国《监管办法》是由国家能源局制定和颁布的，同时该局又是办法中规定的监管执行机关，这种情况如同足球场上裁判和守门员是同一人，如果不把监管法律的制定和执行功能分离，不仅不利于监管的有效实施，还可能受到利益相关方干扰从而滋生腐败。
三、美国天然气管网立法沿革及其启示
（一）美国天然气管网立法沿革
美国早期的天然气中游市场由管道公司垄断采购、运输和销售，由管道公司向上游生产商购买资源，然后管道公司再将资源销售并输送给用户。为了破除天然气行业的自然垄断，美国政府和美国联邦能源监管委员会出台了一系列政策法规来放开天然气管道。
（二）信息公开制度
美国成熟的管网信息公开制度为其天然气市场改革的成功助益良多。美国联邦能源监管委员会从1985年颁布《436号令》开始，先后颁布了一系列法令，这些法令除了对天然气行业产业链的各个环节进行具体规制之外，还对天然气管道运营企业建立规范统一的信息公开平台提供了法律依据。美国各州按照统一的模板各自建立属于自己的管网信息公开平台，并依托互联网公开。不同的管道公司对于信息公开的深度和范围上都存在不同程度的差异，但是都需要严格按照法律规定公布和张贴管网信息。
（三）启示
从美国的天然气市场改革的历程以及其能源法立法沿革可以看出，一个行业改革政策的出台没有既定的流程图可以参考，也没有所谓的产业发展规律可循，更不会有行业阶段性自觉选择的可能，唯一可行的是基于当下认识到的问题进行分析，通过多方利益的取舍和博弈，最终得到的相对理性的结果。在天然气管网信息公开方面，美国经验表明，我国在推进管道设施信息公开的过程中，要积极发挥政府的主导作用，通过颁布法律法规和出台实时政策的方式来指导管网信息公开规范化。
四、我国天然气管网实现公平开放的法律建议
（一）建立管网设施信息公开制度
将美国信息公开制度的成功经验有选择、有条件地与我国天然气行业情况和立法情况结合，可以为我国未来天然气管网信息公开的制度建设提供可行方向。
首先，一个健全有效的信息公开制度需要法律的支持，应尽快制定具有指导性和可操作性的管网信息管理细则，详细规定需要公开的各项内容以及公开的范围和时效;其次，可以考虑在信息公开制度中引入分级查询功能，对不同主体设置不同的查询权限，便于各方主体自由查询所需信息;最后，为了保证管道企业对外公布的管网设施信息的真实性和全面性进，监管机构可以设置具有针对性的信息公开内容并设立回溯审查机制来方便监督和管理。
管道设施信息公开不是目的，而是用公开透明的信息为构建竞争有序的管输服务市场提供基础，进而为推进油气管网运营机制改革铺平道路。
（二）第三方准入法律监管的完善建议
要对天然气管网第三方准入实现权威有效的监管，必然需要形成健全的监管法律体系。这一法律体系中包括但不限于法律法规、部门规章以及监管实施细则、办法等。
目前我国的《天然气法》仍处于酝酿状态，可以在《天然气法》中设立专章来规定监管问题，对第三方准入的监管予以具體的规定。内容的规定可以考虑如下方面：1.监管的基本原则;2.具体的监管机关以及对应的职能;3.监管的具体范围;4.具体的监管手段。
目前，中国天然气管网才实现独立不久，要实现管网公平开放还有很长的路要走，应结合我国的具体情况，在出台天然气法律法规或者阶段性政策的过程中，适当参考美国能源立法的理念与形式，结合我国社会经济政治的实际情况以及具体国情，制定出具有中国特色的天然气法律法规或政策。
参考文献
[1]郭海涛，梁严，周淑慧.美国天然气管道设施信息公开规则及其启示[J].国际石油经济，2017，25（06）：26-32+39.
[2]陈守海.中国天然气产业发展面临的主要问题及立法建议[J].国际石油经济，2020，28（02）：23-32.
[3]孙文宇，刘四洋，陈蕊.中国天然气管网市场化改革中的问题及国外经验借鉴[J].国际石油经济，2020，28（02）：39-44.
作者简介：
汪进秋，女，重庆万州人，西南石油大学，研究方向：环境与资源保护法方向。
（西南石油大学 四川 成都 610500）
关键词：天然气;管网改革;公平开放;法律规制
2021年，是中国“十四·五”规划的开局之年，国家实施清洁低碳发展战略及生态环境保护政策，天然气作为最为清洁的化石能源，属于能源政策的重点规制对象。国家石油天然气管网集团有限公司在2020年10月1日正式并网运营，标志着中国油气管网运营由此开启了市场化的新时代。在上述背景下，如何建立和完善相关法律制度为天然气管网改革提供法律保障，从而实现天然气管网公平开放？本文进行了初步的探讨。
一、中国天然气管网公平开放的现状
（一）天然气管网公平开放的最新进程
进入2020年，国家加快探索和实践公平开放天然气管网设施的实施路径和方法，继续推进油气市场化改革。按照公平、公开的程序，中国天然气管网设施建设将再次取得实质性进展。
2020年9月30日，国家管网集团举行油气管网资产交割暨运营交接签字仪式。按照约定签字生效后，国家管网集团将全面接管原分属于三大石油公司的相关油气管道基础设施资产（业务）及人员，自2020年10月1日起正式并网运营，这标志着我国天然气管网运营机制市场化改革取得重大成果。
（二）天然气管网改革的法律跟进
从2017年至今，国家以市场化为导向陆续出台了一系列方针政策和改革措施，目前已取得了阶段性成果。
二、中国天然气管网实现公平开放将面临的问题
（一）缺乏天然气管网设施信息公开制度
公开透明的天然气管网设施信息是用户申请获得天然气管网设施开放服务的前提。天然气管网设施信息做到公开透明也是为了消除市场信息不对称，发挥市场的调节作用，提高市场主体参与市场竞争的积极性，从而形成有效竞争的中游市场。
2019年10月23日，国家能源局综合司发布《关于加强天然气管网设施公平开放相关信息报送工作的通知》。该通知只规定了管输企业主动公开，而未提及依申请公开的内容，如此一来就可能会造成信息公开主体企业在信息市场中占据主导地位，无法形成良性有效的信息公开市场。这一通知在一定程度上促进了我国天然气管网设施信息公开规范化，但就目前来看，我国想形成清晰有效、规范一致的管网信息公开制度体系仍需要一个循序渐进的漫长过程。
（二）第三方准入程序缺乏法律监管保障
天然气管网第三方准入高效有序地运行离不开权威有效的监管。现行《监管办法》虽然对天然气管网第三方准入的监管方面进行了一定的规定，但是该办法全文篇幅有限，正文内容仅有27条，难免存在规制不全或者不详的情况，这就会使得第三方准入程序的正常运行难以得到有效保障。
还存在一个问题，那就是我国《监管办法》是由国家能源局制定和颁布的，同时该局又是办法中规定的监管执行机关，这种情况如同足球场上裁判和守门员是同一人，如果不把监管法律的制定和执行功能分离，不仅不利于监管的有效实施，还可能受到利益相关方干扰从而滋生腐败。
三、美国天然气管网立法沿革及其启示
（一）美国天然气管网立法沿革
美国早期的天然气中游市场由管道公司垄断采购、运输和销售，由管道公司向上游生产商购买资源，然后管道公司再将资源销售并输送给用户。为了破除天然气行业的自然垄断，美国政府和美国联邦能源监管委员会出台了一系列政策法规来放开天然气管道。
（二）信息公开制度
美国成熟的管网信息公开制度为其天然气市场改革的成功助益良多。美国联邦能源监管委员会从1985年颁布《436号令》开始，先后颁布了一系列法令，这些法令除了对天然气行业产业链的各个环节进行具体规制之外，还对天然气管道运营企业建立规范统一的信息公开平台提供了法律依据。美国各州按照统一的模板各自建立属于自己的管网信息公开平台，并依托互联网公开。不同的管道公司对于信息公开的深度和范围上都存在不同程度的差异，但是都需要严格按照法律规定公布和张贴管网信息。
（三）启示
从美国的天然气市场改革的历程以及其能源法立法沿革可以看出，一个行业改革政策的出台没有既定的流程图可以参考，也没有所谓的产业发展规律可循，更不会有行业阶段性自觉选择的可能，唯一可行的是基于当下认识到的问题进行分析，通过多方利益的取舍和博弈，最终得到的相对理性的结果。在天然气管网信息公开方面，美国经验表明，我国在推进管道设施信息公开的过程中，要积极发挥政府的主导作用，通过颁布法律法规和出台实时政策的方式来指导管网信息公开规范化。
四、我国天然气管网实现公平开放的法律建议
（一）建立管网设施信息公开制度
将美国信息公开制度的成功经验有选择、有条件地与我国天然气行业情况和立法情况结合，可以为我国未来天然气管网信息公开的制度建设提供可行方向。
首先，一个健全有效的信息公开制度需要法律的支持，应尽快制定具有指导性和可操作性的管网信息管理细则，详细规定需要公开的各项内容以及公开的范围和时效;其次，可以考虑在信息公开制度中引入分级查询功能，对不同主体设置不同的查询权限，便于各方主体自由查询所需信息;最后，为了保证管道企业对外公布的管网设施信息的真实性和全面性进，监管机构可以设置具有针对性的信息公开内容并设立回溯审查机制来方便监督和管理。
管道设施信息公开不是目的，而是用公开透明的信息为构建竞争有序的管输服务市场提供基础，进而为推进油气管网运营机制改革铺平道路。
（二）第三方准入法律监管的完善建议
要对天然气管网第三方准入实现权威有效的监管，必然需要形成健全的监管法律体系。这一法律体系中包括但不限于法律法规、部门规章以及监管实施细则、办法等。
目前我国的《天然气法》仍处于酝酿状态，可以在《天然气法》中设立专章来规定监管问题，对第三方准入的监管予以具體的规定。内容的规定可以考虑如下方面：1.监管的基本原则;2.具体的监管机关以及对应的职能;3.监管的具体范围;4.具体的监管手段。
目前，中国天然气管网才实现独立不久，要实现管网公平开放还有很长的路要走，应结合我国的具体情况，在出台天然气法律法规或者阶段性政策的过程中，适当参考美国能源立法的理念与形式，结合我国社会经济政治的实际情况以及具体国情，制定出具有中国特色的天然气法律法规或政策。
参考文献
[1]郭海涛，梁严，周淑慧.美国天然气管道设施信息公开规则及其启示[J].国际石油经济，2017，25（06）：26-32+39.
[2]陈守海.中国天然气产业发展面临的主要问题及立法建议[J].国际石油经济，2020，28（02）：23-32.
[3]孙文宇，刘四洋，陈蕊.中国天然气管网市场化改革中的问题及国外经验借鉴[J].国际石油经济，2020，28（02）：39-44.
作者简介：
汪进秋，女，重庆万州人，西南石油大学，研究方向：环境与资源保护法方向。
（西南石油大学 四川 成都 610500）