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公共治理模式创新的首要问题:把握国情
研究任何一个国家的公共治理模式,首要问题就是把握好该国的国情。离开了国情,研究成果将是空中楼阁。那么,中国国情中最基本的,或者说和别国有最大不同、影响最深远的是什么呢?我认为是我们国家的性质,即中国特色的社会主义。这里有两层意思必须明确:一是社会主义,二是中国特色。
首先看社会主义。对社会主义最准确的定义就是邓小平1992年南方谈话中讲的:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”既讲了生产力解放和发展问题,又讲了社会财产分配问题,两方面缺一不可,离了哪条都不是社会主义。
那么,“中国特色”就是上述两方面在中国特有的实现方式。根据我国和世界社会主义的经验,我们在改革开放以来确立了一条新的走向社会主义的道路,既不同于前苏联的僵化模式,也不同于中国改革开放前“左”的模式。它是一种在中国实现现代化过程中,把发展生产力和更好地处理人际关系、更好地分配社会财富结合起来的模式。
那么,这种新的模式如何体现和落实呢?从前期看来,就是邓小平理论和“三个代表”重要思想,从现在来说,就是科学发展观。“科学发展”的涵义是极为丰富的。它应包括“以人为本”、“全面协调可持续”与“统筹兼顾”等基本方面。而其中,“以人为本”是最基本的,因为正是这一点,使得中国的发展模式和西方大多数国家“以资为本”的发展模式相区别。“以人为本”,体现的是“发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享”。一句话,是公民权利的实现。因此,研究中国公共治理模式创新,最应把握的,也就是如何保证中国公民权利的实现。
公共治理模式创新的基本机制:四种行为要素
公共治理模式创新的实质在于真正实现公民权利,其关键是把握好四种行为要素,即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公。
问政于民,即政府和各种公共组织在工作之前,首先要向老百姓请教,看人民群众需要什么。这是公共管理的起点,也是社会治理的前提。我们过去管理者常有“生发工作”、“杜撰工作”的习惯,总觉得,公共管理或治理开始于领导者的决策,而且是从领导人脑子里衍生出来的。结果是,领导很辛苦,而群众往往却不满意、不买账或不需要——即使领导者完全出于公心也不能避免这种现象。这实际上仍是唯心史观在作祟。而现在的中国,若想保障人民群众利益的实现,不从人民群众那里问政(而不仅仅是像过去说的“问策”),怎能达到呢?想把所有管理者变成“善人”,想把幸福“恩赐”给人民,从一方角度来讲,也还属于封建统治者的思维方式。而只有问政于民,才能保证公共管理者的工作从一开始就与公民利益相一致。现在的问题是,我们必须把这种理念变成具体的制度安排,而不能停留于一般号召上。
决政于共,这是保证公众利益的最基础环节。我们常说的决策科学化,实际上首要的价值标准就是这一条。但怎样做到呢?关键是让群众参与到公共事务的决策中来。我们现在所说的“共”,既要包括党和国家的领导、中央和上级的政策及指示精神,也要包括各种、各级公共组织的意见,还要包括专家和社会各界的意见,但最为重要的,是公民群众的意见。它是国家、社会、专家、群众意见的最好结合,因而能保证决策的最大科学性。
行政于和,这是落实群众利益的具体环节。公共决策后的执行,更要体现群众的参与。在这里,既有各级领导者的带头作用,也有群众间的互相合作,协同共进。工作中的诸多矛盾,实际上都源于群众的切身利益。只要群众权利落实了,利益明确了,他们会在各种矛盾面前找到最好的解决办法,从而实现最大多数人利益的最大化。
监政于公,这是落实公民权利的基本保证。它包涵着过程民主和结果民主。“公”首先要求的是公开,其次是公平,再次则是公民的主体地位。公开是首要的,因为没有公开,知情权和监督权根本就谈不上,更别说公平和公民参与了。当然,不给公民提供说话的机会,也谈不到真正的监督;话说了,意见提了,却无人受理,或受理了不起作用,监督也还是流于形式。这里,我们更要强调监督的力度问题,因为在我们国家,公共管理者的权力一般是比较大的,因此对他们的约束力度也应加大,我们要求的是一种“硬缰束烈马”模式。
以上四个方面,是我们公共治理创新所要求的四种基本机制。它体现了我们各种公共组织服务于人民所应遵循的工作流程,揭示了组织服务的正确行为方式,是我们公共治理创新的基本方向。
公共治理模式创新的组织措施:三个层次的组织建设
公共治理模式创新还需要组织建设的保证。公共治理主体大致分为三个方面,其组织建设也可分为三个层次来进行,即国家权利层次、社会权利层次、公民自治权利层次。
在国家权利层次上,由于它不是单一结构,而是分为各种组织形态与不同级别,构成了一个体系,因此应全面改革。但从最直接体现公民权利的角度说,我国的各级人民代表大会和各级政治协商会议,以及各级民族自治机关,应首当其冲。因此,以上三种组织的民主建设,就是我国公共治理创新、落实公民权利的首要举措。当然,这三种组织的民主建设,需要采取的措施是多方面的,我们要一项项地落实。
这里还要涉及党的建设。在我国,党组织不是国家权利组织,但党在国家工作中的领导地位是不容置疑的。因此,党组织的民主建设,也应看作是国家权利组织民主建设的一部分。党的组织的民主创新,包括吸收党员时群众意见的听取,平时对党员工作的评议,党内职务晋升时的民意测评,对问题党员和腐败党员的群众监督。从根本上说,党的执政能力归根结底就是和广大人民群众融合在一起的能力,执政的深厚基础只能在人民群众之中,而党与人民的融合又是社会和谐的根本保证。
其次是社会权利层次。这主要是各种社会公共组织的发展。各种社会公共组织是群众行使权利的重要形式。当群众分散着的时候,他们的呼声是微弱的,同时也是混乱的。只有通过一定的组织形式,他们才能形成强大的力量,而他们的意见也才能更统一,更理性。由于我国的各社会群众组织还处在发展的初始阶段,因而这方面的创新任务还很重。
最后是公民直接权利层次。这主要是村民自治和社区自治,也包括公民个人事务的处理。改革开放后,我国公民在个人事务方面的自主权已得到了较好落实,但村民自治和社区自治方面,要做的工作还很多。主要是村民自治和社区自治组织还不够成熟,运行还不够规范,如何与党的领导更紧密结合还需要探索,要求我们在创新中进一步完善。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师)
研究任何一个国家的公共治理模式,首要问题就是把握好该国的国情。离开了国情,研究成果将是空中楼阁。那么,中国国情中最基本的,或者说和别国有最大不同、影响最深远的是什么呢?我认为是我们国家的性质,即中国特色的社会主义。这里有两层意思必须明确:一是社会主义,二是中国特色。
首先看社会主义。对社会主义最准确的定义就是邓小平1992年南方谈话中讲的:“社会主义的本质,是解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕。”既讲了生产力解放和发展问题,又讲了社会财产分配问题,两方面缺一不可,离了哪条都不是社会主义。
那么,“中国特色”就是上述两方面在中国特有的实现方式。根据我国和世界社会主义的经验,我们在改革开放以来确立了一条新的走向社会主义的道路,既不同于前苏联的僵化模式,也不同于中国改革开放前“左”的模式。它是一种在中国实现现代化过程中,把发展生产力和更好地处理人际关系、更好地分配社会财富结合起来的模式。
那么,这种新的模式如何体现和落实呢?从前期看来,就是邓小平理论和“三个代表”重要思想,从现在来说,就是科学发展观。“科学发展”的涵义是极为丰富的。它应包括“以人为本”、“全面协调可持续”与“统筹兼顾”等基本方面。而其中,“以人为本”是最基本的,因为正是这一点,使得中国的发展模式和西方大多数国家“以资为本”的发展模式相区别。“以人为本”,体现的是“发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享”。一句话,是公民权利的实现。因此,研究中国公共治理模式创新,最应把握的,也就是如何保证中国公民权利的实现。
公共治理模式创新的基本机制:四种行为要素
公共治理模式创新的实质在于真正实现公民权利,其关键是把握好四种行为要素,即问政于民、决政于共、行政于和、监政于公。
问政于民,即政府和各种公共组织在工作之前,首先要向老百姓请教,看人民群众需要什么。这是公共管理的起点,也是社会治理的前提。我们过去管理者常有“生发工作”、“杜撰工作”的习惯,总觉得,公共管理或治理开始于领导者的决策,而且是从领导人脑子里衍生出来的。结果是,领导很辛苦,而群众往往却不满意、不买账或不需要——即使领导者完全出于公心也不能避免这种现象。这实际上仍是唯心史观在作祟。而现在的中国,若想保障人民群众利益的实现,不从人民群众那里问政(而不仅仅是像过去说的“问策”),怎能达到呢?想把所有管理者变成“善人”,想把幸福“恩赐”给人民,从一方角度来讲,也还属于封建统治者的思维方式。而只有问政于民,才能保证公共管理者的工作从一开始就与公民利益相一致。现在的问题是,我们必须把这种理念变成具体的制度安排,而不能停留于一般号召上。
决政于共,这是保证公众利益的最基础环节。我们常说的决策科学化,实际上首要的价值标准就是这一条。但怎样做到呢?关键是让群众参与到公共事务的决策中来。我们现在所说的“共”,既要包括党和国家的领导、中央和上级的政策及指示精神,也要包括各种、各级公共组织的意见,还要包括专家和社会各界的意见,但最为重要的,是公民群众的意见。它是国家、社会、专家、群众意见的最好结合,因而能保证决策的最大科学性。
行政于和,这是落实群众利益的具体环节。公共决策后的执行,更要体现群众的参与。在这里,既有各级领导者的带头作用,也有群众间的互相合作,协同共进。工作中的诸多矛盾,实际上都源于群众的切身利益。只要群众权利落实了,利益明确了,他们会在各种矛盾面前找到最好的解决办法,从而实现最大多数人利益的最大化。
监政于公,这是落实公民权利的基本保证。它包涵着过程民主和结果民主。“公”首先要求的是公开,其次是公平,再次则是公民的主体地位。公开是首要的,因为没有公开,知情权和监督权根本就谈不上,更别说公平和公民参与了。当然,不给公民提供说话的机会,也谈不到真正的监督;话说了,意见提了,却无人受理,或受理了不起作用,监督也还是流于形式。这里,我们更要强调监督的力度问题,因为在我们国家,公共管理者的权力一般是比较大的,因此对他们的约束力度也应加大,我们要求的是一种“硬缰束烈马”模式。
以上四个方面,是我们公共治理创新所要求的四种基本机制。它体现了我们各种公共组织服务于人民所应遵循的工作流程,揭示了组织服务的正确行为方式,是我们公共治理创新的基本方向。
公共治理模式创新的组织措施:三个层次的组织建设
公共治理模式创新还需要组织建设的保证。公共治理主体大致分为三个方面,其组织建设也可分为三个层次来进行,即国家权利层次、社会权利层次、公民自治权利层次。
在国家权利层次上,由于它不是单一结构,而是分为各种组织形态与不同级别,构成了一个体系,因此应全面改革。但从最直接体现公民权利的角度说,我国的各级人民代表大会和各级政治协商会议,以及各级民族自治机关,应首当其冲。因此,以上三种组织的民主建设,就是我国公共治理创新、落实公民权利的首要举措。当然,这三种组织的民主建设,需要采取的措施是多方面的,我们要一项项地落实。
这里还要涉及党的建设。在我国,党组织不是国家权利组织,但党在国家工作中的领导地位是不容置疑的。因此,党组织的民主建设,也应看作是国家权利组织民主建设的一部分。党的组织的民主创新,包括吸收党员时群众意见的听取,平时对党员工作的评议,党内职务晋升时的民意测评,对问题党员和腐败党员的群众监督。从根本上说,党的执政能力归根结底就是和广大人民群众融合在一起的能力,执政的深厚基础只能在人民群众之中,而党与人民的融合又是社会和谐的根本保证。
其次是社会权利层次。这主要是各种社会公共组织的发展。各种社会公共组织是群众行使权利的重要形式。当群众分散着的时候,他们的呼声是微弱的,同时也是混乱的。只有通过一定的组织形式,他们才能形成强大的力量,而他们的意见也才能更统一,更理性。由于我国的各社会群众组织还处在发展的初始阶段,因而这方面的创新任务还很重。
最后是公民直接权利层次。这主要是村民自治和社区自治,也包括公民个人事务的处理。改革开放后,我国公民在个人事务方面的自主权已得到了较好落实,但村民自治和社区自治方面,要做的工作还很多。主要是村民自治和社区自治组织还不够成熟,运行还不够规范,如何与党的领导更紧密结合还需要探索,要求我们在创新中进一步完善。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授、博士生导师)