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摘要：盐改方案实施半年多来，不合格食盐流入一些省份的现象时有发生，为当地食盐质量安全带来了隐患，北京市食盐质量安全也面临着挑战，构建后专营时代食盐质量安全保障机制势在必行。可以从封闭供应链的三种封闭运行方式入手，构建北京市食盐市场准入机制、多级质量检验检测机制和质量追溯机制“三位一体”的安全保障机制。具体来讲，一要根据食盐供应链流程，建立涵盖食盐生产、物流、批发、零售各环节的市场准入体系，在各节点设置强制性的市场准入标准和非强制性的市场准入认证；二要建立生产企业自检、当地监管部门检测、北京市盐业公司入库和分装检测、零售终端检测等多级质量检验检测制度；三要尽快建立食盐质量信息追溯系统，并接入全国食盐电子防伪追溯服务平台，以确保北京市食盐质量安全。
关键词：后专营时代；食盐质量安全；保障机制；封闭方式；封闭供应链
中图分类号：F722.2文献标识码：A文章编号：1007-8266（2017）11-0095-08
2016年5月5日，国务院发布了《盐业体制改革方案》，标志着历经十多年酝酿的盐业体制改革终于启动。从2017年1月1日起，食盐价格由市场说了算，食盐生产企业能够进入销售市场，食盐批发企业可以开展跨区域经营。区域限制的取消和市场价格的放开释放了我国食盐市场的活力，但也给各地食盐质量安全保障带来了前所未有的挑战。盐改方案实施一个多月后，在江苏百姓能吃到更多品种的食盐的同时，食盐安全隐患也在增加，抽检的42个外省食盐产品中，有20个存在质量、包装不合格等问题。[ 1 ]
2017年1月份，广东、湖南等地相继曝出假盐、工业盐甚至毒盐冲击食盐市场的事件[ 2 ]。2月份，山东省济南、临沂、潍坊等地的消费者反映购买的食盐开袋后有异味，经当地盐务局核实，这部分食盐主要是其他省份食盐生产经营企业跨区销售的井矿盐，经有关检测机构检测，判定为不合格。截至5月3日，山东全省17市中有12个市发现涉事食盐。[ 3 ]4月份，针对部分不合格食盐流入陕西省食盐市场，给陕西省食盐质量带来安全隐患的情况，陕西省盐务管理局印发了《关于在全省范围内立即下架有关食盐品种的紧急通知》（陕盐发〔2017〕28号）。5月4日，针对食盐质量存在安全隐患、食盐安全形势严峻这一情况，工业和信息化部办公厅发布了《关于加强食盐质量安全管理工作的通知》，要求各地区全面开展食盐质量安全专项检查。尽管后专营时代北京市盐政执法部门加大了食盐市场的监管和查处力度，对于食盐市场上发现的制假贩假行为进行了有力打击，没有发生食盐质量安全问题，但买卖不合格食盐事件也时有发生，同样存在食盐质量安全隐患。食盐安全事件频发，不仅给民众造成巨大的伤害，也成为影响社会和谐发展与进一步推进盐业体制改革的障碍。
新修订的《食品安全法》在总则中明确了食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的基本原则，建立科学的、严格的食品安全监管制度。[ 4 ]食盐质量安全是个复杂的系统性问题，从生产到流通，每一个环节都影响食盐质量安全，从食盐供应链视角构筑食盐质量安全保障机制是确保食盐质量安全的关键。因而，如何构建北京市食盐供应链质量安全保障机制，减少食盐质量安全隱患，已经成为重要课题。而封闭供应链是以保证产品安全及质量控制为目的，通过一系列管理制度规定和管理模式创新，确保供应链产品从生产到消费全过程处于严格的质量监管之下，达到流通过程中的质量稳定并最大限度控制产品质量安全问题危害的供应链系统。[ 5 ]基于此，本文尝试运用封闭供应链理论，构建后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，以确保北京市食盐质量安全。
一、后专营时代北京市食盐质量安全保障面临的挑战
（一）食盐市场监管的难度加大
北京现有人口约2 200万，全年消费食盐6万多吨。由于市场经营主体不再单一，市场上的食盐不再像原来那样只来自中盐集团北京市盐业公司和北京市其他16家获得许可的食盐批发企业，而是呈现品种多、品牌多的特点，消费者会面临更多的食盐品种选择，区分真假伪劣难度增大，给假冒伪劣食盐留有更多的可乘之机。同时，也会有一些不法分子因为食盐造假技术门槛低、投资成本小、有一定的获利空间而故意造假，[ 6 ]违法生产销售食盐。特别是在缺乏专业监管机构和专项法律法规的情况下，工业副产盐、化工废渣盐流入盐业市场的隐患依然存在，这些都加大了北京市食盐市场监管的难度。
（二）食用盐碘含量标准监管和控制要求更高
食盐是较为特殊的商品，直接关系社会稳定和民心稳定，同时还承担着加碘消除碘缺乏病的社会公共卫生功能。[ 7 ]科学补碘是我国需要长期坚持的一项政策。各个地区所需求的碘含量差异较大，由于食盐加碘是有效解决人体缺碘这一普遍问题的重要策略，因而各地依据GB26878—2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》，结合当地人群实际碘营养水平，确定食用碘盐含量标准。如天津市确定的食用碘盐含量标准为30mg/kg，而北京市确定选用国家标准中25mg/kg的均数标准（允许范围18～33mg/kg）作为本市的食用盐碘含量标准。[ 8 ]盐改方案实施前，地区行政垄断下区域间不流通，比较容易控制食用盐碘含量标准，能够让相应的碘盐投放到相宜的地方，后专营时代食盐跨区域经营，给食用盐碘含量标准监管和控制提出了更高要求。
（三）食盐监管条例办法需要尽快健全完善
《北京市盐业体制改革实施方案》规定，北京市商务委员会（简称“北京市商委”，下设北京市盐务管理办公室）是北京市盐业主管机构，负责北京市盐政、盐务的行业管理工作，并明确北京市发展和改革委员会（简称“北京市发改委”）、北京市卫生和计划生育委员会（简称“北京市卫计委”）、北京市财政局、北京市食品药品监督管理局（简称“北京市食药监局”）、北京市工商局、北京市公安局等部门的专业化监管责任，要求其各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。[ 9 ]但现实中却缺少具体的食盐监管条例办法和多品种盐的行业标准，以及确保食盐质量安全的具体规定等。同时，《北京市盐业体制改革实施方案》与《北京市盐业管理若干规定》（北京市人民政府第92号令）（2014年修订本）在食盐管理方面存在冲突之处。另外，食盐监管既然是一种综合监管，就应该让食盐经营企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，使其生产销售的食盐实现来源可追、流向可查。但目前北京市的相关食盐监管条例、办法等并没有要求企业参与到监管之中。因而，健全完善食盐监管条例办法已经成为当务之急。 （四）食盐企业信用体系亟待建立
《北京市盐业体制改革实施方案》规定，建立北京市所有涉盐企业信用记录，实现涉盐市场主体全覆盖，包括食盐定点生产企业、批发企业及其负责人和高管，将纳入国家统一的社会信用体系。信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，为食盐引入第三方监管。[ 10 ]第三方监管为推动以信用为核心的新型市场监管机制打下了坚实的基础，但现实中，北京市尚未制定食盐企业信用管理办法，而全国食盐行业信用体系建设已于2016年12月27日正式启动，建立北京市食盐企业信用体系已迫在眉睫。
二、目前北京市食盐质量安全保障现状
（一）监督管理现状
首先是监管部门较多、职能比较分散。现阶段，北京市食盐安全监控的部门涉及北京市商委、发改委、卫计委、财政局、食药监局、工商局、公安局，這些部门均担负食盐安全管理职责，而各个部门的功能与职责范围各不相同，因此管理职能比较分散，[ 11 ]会影响管理职能的协调与统一。同时，由于缺乏具体的食盐监管条例办法和多品种盐的行业标准，以及确保食盐质量安全的具体规定等，一方面造成食盐安全监管不到位，甚至在某些领域形成了执法真空和漏洞；另一方面则存在重复、交叉执法问题。其次是食盐质量安全信息透明度不高，北京市缺少公开、透明的食盐质量安全信息披露制度，公众缺乏了解和获取相关权威信息的途径和渠道。第三是食盐监管工作人员相对不足，监管的环节涉及生产、运输、储藏、销售和消费等，工作任务重且责任重大，难免出现真空状态，食盐质量和安全存在隐患。
（二）法律法规现状
在国家层面上，食盐质量安全监管法律法规有《食品安全法》《盐业管理条例》《食盐专营办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》等；在北京市层面上，食盐质量安全行政法规规章有《北京市盐业管理若干规定》《北京市实施<食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例>办法》《北京市盐业体制改革实施方案》等。国家的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》发布实施后一直没有修订，随着监管职能的调整和国务院《盐业体制改革方案》的发布，这两个法规已不能适应盐业行业监管，工信部目前征求意见已经结束。[ 12 ]随着《北京市盐业体制改革实施方案》的颁布，《北京市盐业管理若干规定》亦有不适应盐业行业监管的情况，但目前也没有修订。
（三）技术支撑现状
食盐质量安全技术支撑体系包括食盐质量安全标准体系和食盐质量检验检测体系。食盐质量安全标准有国家层面标准和北京市层面标准。国家层面的食用盐相关的强制标准有GB26878—2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》、GB2721—2015《食品安全国家标准食用盐》等，而推荐性标准有GB/T5461—2016《食用盐》、GB/ T19828—2005《食盐定点生产企业质量管理技术规范》、GB/T18770—2008《食盐批发企业管理质量等级划分及技术要求》等。除此之外，针对特殊食盐还制定了具体的标准，如NY/T1040—2012《绿色食品食用盐》等。北京市层面，有北京市卫计委、北京市发改委等八部委2012年3月下发的《食用盐碘含量标准》。食盐质量安全标准涉及食盐产品标准、碘含量标准，以及食盐企业生产销售规范等。食盐质量检验检测体系由食盐外地产区质量检验检测体系和本市销地质量检验检测体系两部分组成。从检验检测主体来看，它是由外地产区生产企业检验检测和监管部门抽检、中盐北京市盐业公司抽检、中盐总公司巡检和国家盐产品质量监督检验中心巡检构成的一个有机整体（如图1所示）。随着外省区市食盐生产和批发企业进入北京市场，北京市食盐质量检验检测体系将面临越来越大的压力。
三、构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的必要性与可行性
封闭供应链是在一般供应链的基础上，注重过程的监管和可控性，强调信息的可追溯和制度的规范性[ 13 ]，主要利用市场准入、多级质量检验检测和信息追溯手段实现对相关产品的安全供应，适用于对产品安全存在较高要求的食品、药品、危险品、烟草等。因而，将封闭供应链理论应用于食盐质量安全监管，构建基于封闭供应链视角的北京市食盐质量安全保障机制有其必要性和可行性。
（一）构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的必要性
求利是企业的本质，决定了企业会以市场为导向，采取各种手段，包括正当手段和各类违规违法手段，来实现利益最大化。[ 14 ]特别是后专营时代，北京地区的食盐市场经营主体不再单一，市场上的食盐不再像原来那样只来自于一地，而是呈现品种多、品牌多的特点。同时，低成本工业盐很容易充当食盐销售，由于食盐部分质量安全信息具有信用品属性[ 15 ]（如肉眼难以区分工业盐与食用盐），市场难免存在食盐质量安全隐患，因而需要政府制定食盐质量安全管制政策，构筑有效的食盐质量安全保障机制，实现从食盐生产、储运、销售到公众消费整个食盐供应链全过程监管和质量追溯，让公众放心消费食盐。而封闭供应链的市场准入、多级质量检验检测和信息追溯则是有效防止问题食盐进入北京市场的有效手段。另外，国家《盐业体制改革方案》在完善食盐专业化监管体制的要求中，明确提出“加快建设食盐电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究”。[ 16 ]因而，构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，也是完善食盐专业化监管体制的需要。
（二）构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的可行性
基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，是一种利用封闭供应链的市场准入、多级质量检验检测和质量信息追溯三种封闭方式实现北京市食盐安全可靠的供应机制。食盐市场准入是为保证食盐的质量安全而实施的市场准入，是一种政府强制力约束下的行政许可。[ 17 ]目前我国对食盐仍实行国家专营体制，其生产、分装加工和销售依据“食盐定点生产企业证书”和“食盐批发许可证”制度，即只是针对食盐供应链的生产、分装加工和销售环节实施行政许可，并没有形成一个贯穿整个供应链的食盐质量安全准入体系。新修订的《食品安全法》第一百五十一条规定，转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。这表明食盐的监管是比较特殊的，否则《食品安全法》没有必要单独提出。因而，为严格控制食盐质量安全，在现有制度基础上完善北京市食盐市场准入机制是完全必要的。 虽然北京市食盐质量检验检测体系已经形成，但还存在检测范围未能有效覆盖整个食盐供应链、检验检测规章制度设计存在疏漏之处，以及检测机构和检测队伍有待扩充等问题。这些问题完全可以通过完善检验检测规章制度设计、增加食盐第三方检测机构和加强检测队伍建设来解决，因而北京市实施食盐多级质量检验检测机制也是完全可行的。
尽管北京市目前还没有建立起食盐质量信息追溯体系，但作为北京市最主要的食盐供应商的北京市盐业公司正在小范围内建立试点，建成之后所有公司销售食盐实现上游可追溯。另外，全国食盐电子防伪追溯服务平台已经建成投入使用，而且具有食盐全程监控、食盐储备和应急管理、假冒伪劣实时预警、食盐追溯与召回四大功能，[ 18 ]只要获准在北京市进行食盐经销的食盐生产企业和盐业公司能够按照中国盐业协会发布的《食盐企业电子防伪追溯系统建設指南》要求，积极进行本企业电子防伪追溯系统建设，并按相关要求加入该平台，就足以支持北京市食盐质量信息追溯。
四、基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的构建
基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的核心，是利用封闭供应链的市场准入、多级质量检测和质量信息追溯三种封闭方式实现北京市食盐的安全可靠供给。因此，在构建过程中，如何结合北京市的实际情况将这三种封闭方式有效地应用于北京市食盐质量安全监管之中是关键。本文从封闭供应链的三种封闭方式入手，构建集北京市食盐市场准入机制、北京市食盐多级质量检验检测机制和北京市食盐质量追溯机制“三位一体”的北京市食盐质量安全保障机制，具体如图2所示。
（一）北京市食盐市场准入机制
目前，在北京市食盐供应链各环节中，生产、批发、销售节点的市场准入制度已经建立，但并不十分完善，尤其是缺少对物流环节的市场准入。因此，需要按照封闭供应链运行的思想，对现有食盐市场准入制度进行改造和完善，使其成为北京市食盐质量安全保障的重要运行机制。具体来说，要根据食盐供应链流程，建立涵盖食盐生产、物流、批发、零售各环节的市场准入体系，在各节点设置强制性的市场准入标准和非强制性的市场准入认证。如生产环节，强制性的市场准入标准由政府部门推行，而非强制性认证则由非政府部门的权威机构来完成。[ 19 ]
1.食盐生产环节的市场准入机制
目前，北京市食盐生产环节有强制性市场准入规定。在《北京市盐业体制改革实施方案》中明确提出，不再核准新增食盐定点生产企业，中盐北京市盐业公司是北京市食盐（多品种盐）定点生产企业。因此，要求北京市盐业公司在食盐市场环节，一方面严格执行GB2721—2015《食品安全国家标准食用盐》，同时参照执行国家标准GB/ T19828—2005《食盐定点生产企业质量管理技术规范》和GB/T5461—2016《食用盐》，保证本企业生产的所有多品种盐都不低于食用盐的要求，另一方面则继续推行ISO9001质量认证、危害分析与关键控制点体系（HACCP）认证。
2.食盐物流环节市场准入机制
食盐从生产到批发，从批发到零售都要靠物流来保证。目前，由于取消了食盐准运证，北京市食盐物流环节没有强制性市场准入规定。但随着外省区市食盐定点生产企业和食盐批发企业进入北京市食盐市场，如何确保物流环节的食盐质量安全是一个亟待解决的现实问题。为此，需要建立索证索票制度基础上的食盐物流环节强制性市场准入。索证索票制度的主要内容是核查生产企业的食盐定点生产许可证、食盐批发企业的食盐批发许可证、证明物流企业运送食盐产品来源的票据和委托书，以及物流企业经营许可证等。通过政府监管部门集中力量狠抓索证索票制度的落实，实现食盐物流环节严格的市场准入。
3.食盐批发环节市场准入机制
在食盐批发环节，北京市有强制性的市场准入规定，食盐批发企业须有批发许可证。在《北京市盐业体制改革实施方案》中，首先明确提出了“坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。”这意味着属于北京市的食盐批发企业不会再超过16家[ 20 ]。其次要求“外省区市已取得省级食盐批发许可证的食盐定点生产企业、省级食盐批发企业进入北京市开展食盐经营活动和北京市各区食盐批发企业在北京市行政区域内开展跨区经营，应主动将企业主要信息告知北京市盐务管理办公室。”第三则规定“北京市碘盐浓度执行普通人群25mg/kg、孕妇30mg/kg标准，在北京市范围内销售的食盐产品须符合上述碘盐浓度规定。”政府监管部门只要落实好上述三个规定要求，北京市食盐市场就可以实现食盐批发环节的市场准入。
4.食盐零售环节市场准入机制
在食盐零售环节，北京市不实行行政许可，但对零售单位的进货渠道有明确要求。《北京市盐业管理若干规定》明确规定，食盐零售单位必须根据需要从北京市商委指定的取得食盐批发许可证的单位购进食盐。为了能够促使食盐零售单位更好地落实这一规定，北京市相关监管部门可以仿照其他省区市的做法，推行食盐零售许可证制度。推行食盐零售许可证制度，既便于监管部门进行核查，也便于食盐零售单位接受社会监督。在零售环节推行食盐零售许可证制度，可以实现北京市食盐零售环节的市场准入。
5.整个食盐供应链市场准入机制
整个食盐供应链市场准入应具有全面性，涵盖整个供应链的全过程，不能出现市场准入机制在任何一个环节断裂的情况。为此，必须从食盐供应链的每一个环节入手，构建市场准入机制，形成食盐质量安全共同防控体系（如图3所示）。在食盐的生产、物流、批发、零售四大环节分别设置基本的强制性控制和非强制性认证相结合的市场准入制度。对生产环节实行强制性“食盐定点生产企业证书”制度和非强制性ISO9001质量认证、危害分析与关键控制点体系（HACCP）认证、良好生产规范（GMP）认证、良好农业规范（GAP）认证等，对批发环节和零售环节均实行强制性许可证制度和碘盐浓度规定，对物流环节实行强制性索证索票制度。同时，为了确保市场准入机制在整个供应链上顺利实施，杜绝在市场准入执行过程中可能出现的“假证书”“假认证”“假许可证”“假票证”等现象，要构建和运行可以整合市场准入机制执行情况的信息共享平台，通过市场准入机制与信息共享平台的有机结合，形成整个食盐供应链市场准入机制。 （二）北京市食盐多级质量检验检测机制
参照国家食盐质量安全检验检测体系的要求，在食盐供应链的各个节点上设置多级流程检验检测与监管体系，是保证食盐质量安全的重要措施。但北京市并没有明确进行质量检验检测的具体办法，只是实行备案制。这样一来，没有经过严格检验检测或检验检测不到位的食盐就可能流入北京市场。而通过对食盐产品实施多级质量检验检测，可以减少问题食盐产品进入北京市场的风险。为此，需要按下列要求构建北京市食盐多级质量检验检测机制。首先，最初的食盐产品要由产区生产企业进行质量检测，并接受当地政府监管部门的质量检测；其次，北京市盐业公司对采购的食盐产品进行入库抽检，再由北京市盐业公司进行分装等处理并进行质量检测后售至下游零售终端或消费者、餐饮店；或者外地食盐经销企业的食盐产品进入北京市场前，接受北京市盐务管理办公室指定检测机构的质量检测，然后卖给下游零售终端或消费者、餐饮店时再进行质量检测；第三，零售终端也要进行相应的质量检测，包括有条件的大型超市进行食盐产品入出库检测、监管部门的专项检查检测等。最终形成的北京市食盐多级质量检验检测体系如图4所示。
从图4可以看出，在北京市食盐供应链网络中，设置了最少二级、最多六级的质量检测，构建了北京市食盐多级质量检验检测机制。在设置的六级质量检测中，一级检测是北京市盐业公司所选择的产区食盐生产企业对食盐产品进行的自我检测；二级检测是产区当地政府监管部门对食盐产品的检查检测；三级检测是指对来自产区的食盐产品由北京市盐业公司所进行的入库检测；四级检测为北京市盐业公司对出库食盐产品进行的检测；五级检测是指大型连锁超市对购入食盐产品的入库检测；六级检测是北京市政府监管部门进行的检验检测，这一环节是进入消费领域的最后一个环节，也是至关重要的检验检测环节。通过实施食盐产品多级检验检测制度，实现食盐供应链封闭运行，进而有效保障食盐质量安全。
无论在哪一环节、哪一级检测出现问题，都可以通过查询追溯信息，找到出现问题的原因，进而提出解决问题的有效办法。
（三）北京市食盐质量信息追溯机制
鉴于全国食盐电子防伪追溯服务平台已经建成投入使用，而且具有食盐全程监控、食盐储备和应急管理、假冒伪劣实时预警、食盐追溯与召回四大功能，只要食盐生产企业和盐业公司能够按相关要求加入该平台，就足以支撑起食盐质量追溯机制运行的要求。因此，构建北京市食盐质量信息追溯的最有效办法，就是获准在北京市进行食盐销售的外地食盐经销企业和北京市盐业公司，按照中国盐业协会发布的《食盐企业电子防伪追溯系统建设指南》的要求，尽早建成各自企业的食盐质量信息追溯系统，并接入全国食盐电子防伪追溯服务平台。
当外地食盐经销企业和北京市盐业公司都建成了各自的食盐质量信息追溯系统，并接入全国食盐电子防伪追溯服务平台后，就可以实现北京市食盐质量信息追溯机制，如图5所示。
从图5可以看出，在食盐质量信息追溯机制下，可以追溯食盐进入消费的各个阶段（从生产、加工到流通的全过程），达到质量监控和在必要时召回产品的目的（为方便示意，图中没有画出召回标示）。对食盐产品实施可追溯制度，能够加强北京市食盐供应链各节点企业的质量安全责任。同时，食盐供应链核心企业可以建立优胜劣汰的供应链优化机制，不断优化食盐供应链，提高整个供应链的市场竞争力。
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Research on the Quality Safety Guarantee System of Salt in Beijing in the Post exclusive-sale Era
——from the Perspective of Closed Supply Chain
XU Guang-shu and LIU Yong-sheng
（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）
Abstract：It has been half a year since the implementation of salt reform，and there are still some disqualified salt related issues in some provinces，which will bring potential risk in terms of salt quality safety. Beijing is also facing this problem. So the formulation of quality safety guarantee system of salt in Beijing in the post-monopoly era is inevitable. Starting from the three closed operation methods of closed supply chain，the authors establish the“three in one”safety guarantee system，namely the market access system，the multi-level quality inspection and testing system，and quality tracing system. Specifically speaking，first，we should establish the market access system covering such links as salt production，logistics，wholesale and retail，and impose the compulsory and not compulsory market access system；second，we should establish the multi-level quality inspection and testing system involving enterprises，local supervisory department，and salt industry corporation in Beijing；and third，we should establish the salt quality tracing system as soon as possible，and connect it with national electric salt quality tracing service platform.
Key words：the post-monopoly era；salt quality safety；guarantee system；closed mode；closed supply chain
关键词：后专营时代；食盐质量安全；保障机制；封闭方式；封闭供应链
中图分类号：F722.2文献标识码：A文章编号：1007-8266（2017）11-0095-08
2016年5月5日，国务院发布了《盐业体制改革方案》，标志着历经十多年酝酿的盐业体制改革终于启动。从2017年1月1日起，食盐价格由市场说了算，食盐生产企业能够进入销售市场，食盐批发企业可以开展跨区域经营。区域限制的取消和市场价格的放开释放了我国食盐市场的活力，但也给各地食盐质量安全保障带来了前所未有的挑战。盐改方案实施一个多月后，在江苏百姓能吃到更多品种的食盐的同时，食盐安全隐患也在增加，抽检的42个外省食盐产品中，有20个存在质量、包装不合格等问题。[ 1 ]
2017年1月份，广东、湖南等地相继曝出假盐、工业盐甚至毒盐冲击食盐市场的事件[ 2 ]。2月份，山东省济南、临沂、潍坊等地的消费者反映购买的食盐开袋后有异味，经当地盐务局核实，这部分食盐主要是其他省份食盐生产经营企业跨区销售的井矿盐，经有关检测机构检测，判定为不合格。截至5月3日，山东全省17市中有12个市发现涉事食盐。[ 3 ]4月份，针对部分不合格食盐流入陕西省食盐市场，给陕西省食盐质量带来安全隐患的情况，陕西省盐务管理局印发了《关于在全省范围内立即下架有关食盐品种的紧急通知》（陕盐发〔2017〕28号）。5月4日，针对食盐质量存在安全隐患、食盐安全形势严峻这一情况，工业和信息化部办公厅发布了《关于加强食盐质量安全管理工作的通知》，要求各地区全面开展食盐质量安全专项检查。尽管后专营时代北京市盐政执法部门加大了食盐市场的监管和查处力度，对于食盐市场上发现的制假贩假行为进行了有力打击，没有发生食盐质量安全问题，但买卖不合格食盐事件也时有发生，同样存在食盐质量安全隐患。食盐安全事件频发，不仅给民众造成巨大的伤害，也成为影响社会和谐发展与进一步推进盐业体制改革的障碍。
新修订的《食品安全法》在总则中明确了食品安全工作要实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治的基本原则，建立科学的、严格的食品安全监管制度。[ 4 ]食盐质量安全是个复杂的系统性问题，从生产到流通，每一个环节都影响食盐质量安全，从食盐供应链视角构筑食盐质量安全保障机制是确保食盐质量安全的关键。因而，如何构建北京市食盐供应链质量安全保障机制，减少食盐质量安全隱患，已经成为重要课题。而封闭供应链是以保证产品安全及质量控制为目的，通过一系列管理制度规定和管理模式创新，确保供应链产品从生产到消费全过程处于严格的质量监管之下，达到流通过程中的质量稳定并最大限度控制产品质量安全问题危害的供应链系统。[ 5 ]基于此，本文尝试运用封闭供应链理论，构建后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，以确保北京市食盐质量安全。
一、后专营时代北京市食盐质量安全保障面临的挑战
（一）食盐市场监管的难度加大
北京现有人口约2 200万，全年消费食盐6万多吨。由于市场经营主体不再单一，市场上的食盐不再像原来那样只来自中盐集团北京市盐业公司和北京市其他16家获得许可的食盐批发企业，而是呈现品种多、品牌多的特点，消费者会面临更多的食盐品种选择，区分真假伪劣难度增大，给假冒伪劣食盐留有更多的可乘之机。同时，也会有一些不法分子因为食盐造假技术门槛低、投资成本小、有一定的获利空间而故意造假，[ 6 ]违法生产销售食盐。特别是在缺乏专业监管机构和专项法律法规的情况下，工业副产盐、化工废渣盐流入盐业市场的隐患依然存在，这些都加大了北京市食盐市场监管的难度。
（二）食用盐碘含量标准监管和控制要求更高
食盐是较为特殊的商品，直接关系社会稳定和民心稳定，同时还承担着加碘消除碘缺乏病的社会公共卫生功能。[ 7 ]科学补碘是我国需要长期坚持的一项政策。各个地区所需求的碘含量差异较大，由于食盐加碘是有效解决人体缺碘这一普遍问题的重要策略，因而各地依据GB26878—2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》，结合当地人群实际碘营养水平，确定食用碘盐含量标准。如天津市确定的食用碘盐含量标准为30mg/kg，而北京市确定选用国家标准中25mg/kg的均数标准（允许范围18～33mg/kg）作为本市的食用盐碘含量标准。[ 8 ]盐改方案实施前，地区行政垄断下区域间不流通，比较容易控制食用盐碘含量标准，能够让相应的碘盐投放到相宜的地方，后专营时代食盐跨区域经营，给食用盐碘含量标准监管和控制提出了更高要求。
（三）食盐监管条例办法需要尽快健全完善
《北京市盐业体制改革实施方案》规定，北京市商务委员会（简称“北京市商委”，下设北京市盐务管理办公室）是北京市盐业主管机构，负责北京市盐政、盐务的行业管理工作，并明确北京市发展和改革委员会（简称“北京市发改委”）、北京市卫生和计划生育委员会（简称“北京市卫计委”）、北京市财政局、北京市食品药品监督管理局（简称“北京市食药监局”）、北京市工商局、北京市公安局等部门的专业化监管责任，要求其各司其职、密切协作，依法加强食盐安全监管。[ 9 ]但现实中却缺少具体的食盐监管条例办法和多品种盐的行业标准，以及确保食盐质量安全的具体规定等。同时，《北京市盐业体制改革实施方案》与《北京市盐业管理若干规定》（北京市人民政府第92号令）（2014年修订本）在食盐管理方面存在冲突之处。另外，食盐监管既然是一种综合监管，就应该让食盐经营企业也自觉参与到监管中来，建立食盐电子追溯体系，使其生产销售的食盐实现来源可追、流向可查。但目前北京市的相关食盐监管条例、办法等并没有要求企业参与到监管之中。因而，健全完善食盐监管条例办法已经成为当务之急。 （四）食盐企业信用体系亟待建立
《北京市盐业体制改革实施方案》规定，建立北京市所有涉盐企业信用记录，实现涉盐市场主体全覆盖，包括食盐定点生产企业、批发企业及其负责人和高管，将纳入国家统一的社会信用体系。信用管理对食盐的生产及流通环节都能起到监管作用，为食盐引入第三方监管。[ 10 ]第三方监管为推动以信用为核心的新型市场监管机制打下了坚实的基础，但现实中，北京市尚未制定食盐企业信用管理办法，而全国食盐行业信用体系建设已于2016年12月27日正式启动，建立北京市食盐企业信用体系已迫在眉睫。
二、目前北京市食盐质量安全保障现状
（一）监督管理现状
首先是监管部门较多、职能比较分散。现阶段，北京市食盐安全监控的部门涉及北京市商委、发改委、卫计委、财政局、食药监局、工商局、公安局，這些部门均担负食盐安全管理职责，而各个部门的功能与职责范围各不相同，因此管理职能比较分散，[ 11 ]会影响管理职能的协调与统一。同时，由于缺乏具体的食盐监管条例办法和多品种盐的行业标准，以及确保食盐质量安全的具体规定等，一方面造成食盐安全监管不到位，甚至在某些领域形成了执法真空和漏洞；另一方面则存在重复、交叉执法问题。其次是食盐质量安全信息透明度不高，北京市缺少公开、透明的食盐质量安全信息披露制度，公众缺乏了解和获取相关权威信息的途径和渠道。第三是食盐监管工作人员相对不足，监管的环节涉及生产、运输、储藏、销售和消费等，工作任务重且责任重大，难免出现真空状态，食盐质量和安全存在隐患。
（二）法律法规现状
在国家层面上，食盐质量安全监管法律法规有《食品安全法》《盐业管理条例》《食盐专营办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《工业和信息化部办公厅关于加强食盐质量安全管理工作的通知》等；在北京市层面上，食盐质量安全行政法规规章有《北京市盐业管理若干规定》《北京市实施<食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例>办法》《北京市盐业体制改革实施方案》等。国家的《盐业管理条例》和《食盐专营办法》发布实施后一直没有修订，随着监管职能的调整和国务院《盐业体制改革方案》的发布，这两个法规已不能适应盐业行业监管，工信部目前征求意见已经结束。[ 12 ]随着《北京市盐业体制改革实施方案》的颁布，《北京市盐业管理若干规定》亦有不适应盐业行业监管的情况，但目前也没有修订。
（三）技术支撑现状
食盐质量安全技术支撑体系包括食盐质量安全标准体系和食盐质量检验检测体系。食盐质量安全标准有国家层面标准和北京市层面标准。国家层面的食用盐相关的强制标准有GB26878—2011《食品安全国家标准食用盐碘含量》、GB2721—2015《食品安全国家标准食用盐》等，而推荐性标准有GB/T5461—2016《食用盐》、GB/ T19828—2005《食盐定点生产企业质量管理技术规范》、GB/T18770—2008《食盐批发企业管理质量等级划分及技术要求》等。除此之外，针对特殊食盐还制定了具体的标准，如NY/T1040—2012《绿色食品食用盐》等。北京市层面，有北京市卫计委、北京市发改委等八部委2012年3月下发的《食用盐碘含量标准》。食盐质量安全标准涉及食盐产品标准、碘含量标准，以及食盐企业生产销售规范等。食盐质量检验检测体系由食盐外地产区质量检验检测体系和本市销地质量检验检测体系两部分组成。从检验检测主体来看，它是由外地产区生产企业检验检测和监管部门抽检、中盐北京市盐业公司抽检、中盐总公司巡检和国家盐产品质量监督检验中心巡检构成的一个有机整体（如图1所示）。随着外省区市食盐生产和批发企业进入北京市场，北京市食盐质量检验检测体系将面临越来越大的压力。
三、构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的必要性与可行性
封闭供应链是在一般供应链的基础上，注重过程的监管和可控性，强调信息的可追溯和制度的规范性[ 13 ]，主要利用市场准入、多级质量检验检测和信息追溯手段实现对相关产品的安全供应，适用于对产品安全存在较高要求的食品、药品、危险品、烟草等。因而，将封闭供应链理论应用于食盐质量安全监管，构建基于封闭供应链视角的北京市食盐质量安全保障机制有其必要性和可行性。
（一）构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的必要性
求利是企业的本质，决定了企业会以市场为导向，采取各种手段，包括正当手段和各类违规违法手段，来实现利益最大化。[ 14 ]特别是后专营时代，北京地区的食盐市场经营主体不再单一，市场上的食盐不再像原来那样只来自于一地，而是呈现品种多、品牌多的特点。同时，低成本工业盐很容易充当食盐销售，由于食盐部分质量安全信息具有信用品属性[ 15 ]（如肉眼难以区分工业盐与食用盐），市场难免存在食盐质量安全隐患，因而需要政府制定食盐质量安全管制政策，构筑有效的食盐质量安全保障机制，实现从食盐生产、储运、销售到公众消费整个食盐供应链全过程监管和质量追溯，让公众放心消费食盐。而封闭供应链的市场准入、多级质量检验检测和信息追溯则是有效防止问题食盐进入北京市场的有效手段。另外，国家《盐业体制改革方案》在完善食盐专业化监管体制的要求中，明确提出“加快建设食盐电子追溯体系，实现食盐来源可追溯、流向可查询、风险可防范、责任可追究”。[ 16 ]因而，构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，也是完善食盐专业化监管体制的需要。
（二）构建基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的可行性
基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制，是一种利用封闭供应链的市场准入、多级质量检验检测和质量信息追溯三种封闭方式实现北京市食盐安全可靠的供应机制。食盐市场准入是为保证食盐的质量安全而实施的市场准入，是一种政府强制力约束下的行政许可。[ 17 ]目前我国对食盐仍实行国家专营体制，其生产、分装加工和销售依据“食盐定点生产企业证书”和“食盐批发许可证”制度，即只是针对食盐供应链的生产、分装加工和销售环节实施行政许可，并没有形成一个贯穿整个供应链的食盐质量安全准入体系。新修订的《食品安全法》第一百五十一条规定，转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定。这表明食盐的监管是比较特殊的，否则《食品安全法》没有必要单独提出。因而，为严格控制食盐质量安全，在现有制度基础上完善北京市食盐市场准入机制是完全必要的。 虽然北京市食盐质量检验检测体系已经形成，但还存在检测范围未能有效覆盖整个食盐供应链、检验检测规章制度设计存在疏漏之处，以及检测机构和检测队伍有待扩充等问题。这些问题完全可以通过完善检验检测规章制度设计、增加食盐第三方检测机构和加强检测队伍建设来解决，因而北京市实施食盐多级质量检验检测机制也是完全可行的。
尽管北京市目前还没有建立起食盐质量信息追溯体系，但作为北京市最主要的食盐供应商的北京市盐业公司正在小范围内建立试点，建成之后所有公司销售食盐实现上游可追溯。另外，全国食盐电子防伪追溯服务平台已经建成投入使用，而且具有食盐全程监控、食盐储备和应急管理、假冒伪劣实时预警、食盐追溯与召回四大功能，[ 18 ]只要获准在北京市进行食盐经销的食盐生产企业和盐业公司能够按照中国盐业协会发布的《食盐企业电子防伪追溯系统建設指南》要求，积极进行本企业电子防伪追溯系统建设，并按相关要求加入该平台，就足以支持北京市食盐质量信息追溯。
四、基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的构建
基于封闭供应链视角的后专营时代北京市食盐质量安全保障机制的核心，是利用封闭供应链的市场准入、多级质量检测和质量信息追溯三种封闭方式实现北京市食盐的安全可靠供给。因此，在构建过程中，如何结合北京市的实际情况将这三种封闭方式有效地应用于北京市食盐质量安全监管之中是关键。本文从封闭供应链的三种封闭方式入手，构建集北京市食盐市场准入机制、北京市食盐多级质量检验检测机制和北京市食盐质量追溯机制“三位一体”的北京市食盐质量安全保障机制，具体如图2所示。
（一）北京市食盐市场准入机制
目前，在北京市食盐供应链各环节中，生产、批发、销售节点的市场准入制度已经建立，但并不十分完善，尤其是缺少对物流环节的市场准入。因此，需要按照封闭供应链运行的思想，对现有食盐市场准入制度进行改造和完善，使其成为北京市食盐质量安全保障的重要运行机制。具体来说，要根据食盐供应链流程，建立涵盖食盐生产、物流、批发、零售各环节的市场准入体系，在各节点设置强制性的市场准入标准和非强制性的市场准入认证。如生产环节，强制性的市场准入标准由政府部门推行，而非强制性认证则由非政府部门的权威机构来完成。[ 19 ]
1.食盐生产环节的市场准入机制
目前，北京市食盐生产环节有强制性市场准入规定。在《北京市盐业体制改革实施方案》中明确提出，不再核准新增食盐定点生产企业，中盐北京市盐业公司是北京市食盐（多品种盐）定点生产企业。因此，要求北京市盐业公司在食盐市场环节，一方面严格执行GB2721—2015《食品安全国家标准食用盐》，同时参照执行国家标准GB/ T19828—2005《食盐定点生产企业质量管理技术规范》和GB/T5461—2016《食用盐》，保证本企业生产的所有多品种盐都不低于食用盐的要求，另一方面则继续推行ISO9001质量认证、危害分析与关键控制点体系（HACCP）认证。
2.食盐物流环节市场准入机制
食盐从生产到批发，从批发到零售都要靠物流来保证。目前，由于取消了食盐准运证，北京市食盐物流环节没有强制性市场准入规定。但随着外省区市食盐定点生产企业和食盐批发企业进入北京市食盐市场，如何确保物流环节的食盐质量安全是一个亟待解决的现实问题。为此，需要建立索证索票制度基础上的食盐物流环节强制性市场准入。索证索票制度的主要内容是核查生产企业的食盐定点生产许可证、食盐批发企业的食盐批发许可证、证明物流企业运送食盐产品来源的票据和委托书，以及物流企业经营许可证等。通过政府监管部门集中力量狠抓索证索票制度的落实，实现食盐物流环节严格的市场准入。
3.食盐批发环节市场准入机制
在食盐批发环节，北京市有强制性的市场准入规定，食盐批发企业须有批发许可证。在《北京市盐业体制改革实施方案》中，首先明确提出了“坚持批发专营制度，以现有食盐定点生产企业和食盐批发企业为基数，不再核准新增食盐批发企业，鼓励食盐批发企业与定点生产企业兼并重组，其他各类商品流通企业不得从事食盐批发。”这意味着属于北京市的食盐批发企业不会再超过16家[ 20 ]。其次要求“外省区市已取得省级食盐批发许可证的食盐定点生产企业、省级食盐批发企业进入北京市开展食盐经营活动和北京市各区食盐批发企业在北京市行政区域内开展跨区经营，应主动将企业主要信息告知北京市盐务管理办公室。”第三则规定“北京市碘盐浓度执行普通人群25mg/kg、孕妇30mg/kg标准，在北京市范围内销售的食盐产品须符合上述碘盐浓度规定。”政府监管部门只要落实好上述三个规定要求，北京市食盐市场就可以实现食盐批发环节的市场准入。
4.食盐零售环节市场准入机制
在食盐零售环节，北京市不实行行政许可，但对零售单位的进货渠道有明确要求。《北京市盐业管理若干规定》明确规定，食盐零售单位必须根据需要从北京市商委指定的取得食盐批发许可证的单位购进食盐。为了能够促使食盐零售单位更好地落实这一规定，北京市相关监管部门可以仿照其他省区市的做法，推行食盐零售许可证制度。推行食盐零售许可证制度，既便于监管部门进行核查，也便于食盐零售单位接受社会监督。在零售环节推行食盐零售许可证制度，可以实现北京市食盐零售环节的市场准入。
5.整个食盐供应链市场准入机制
整个食盐供应链市场准入应具有全面性，涵盖整个供应链的全过程，不能出现市场准入机制在任何一个环节断裂的情况。为此，必须从食盐供应链的每一个环节入手，构建市场准入机制，形成食盐质量安全共同防控体系（如图3所示）。在食盐的生产、物流、批发、零售四大环节分别设置基本的强制性控制和非强制性认证相结合的市场准入制度。对生产环节实行强制性“食盐定点生产企业证书”制度和非强制性ISO9001质量认证、危害分析与关键控制点体系（HACCP）认证、良好生产规范（GMP）认证、良好农业规范（GAP）认证等，对批发环节和零售环节均实行强制性许可证制度和碘盐浓度规定，对物流环节实行强制性索证索票制度。同时，为了确保市场准入机制在整个供应链上顺利实施，杜绝在市场准入执行过程中可能出现的“假证书”“假认证”“假许可证”“假票证”等现象，要构建和运行可以整合市场准入机制执行情况的信息共享平台，通过市场准入机制与信息共享平台的有机结合，形成整个食盐供应链市场准入机制。 （二）北京市食盐多级质量检验检测机制
参照国家食盐质量安全检验检测体系的要求，在食盐供应链的各个节点上设置多级流程检验检测与监管体系，是保证食盐质量安全的重要措施。但北京市并没有明确进行质量检验检测的具体办法，只是实行备案制。这样一来，没有经过严格检验检测或检验检测不到位的食盐就可能流入北京市场。而通过对食盐产品实施多级质量检验检测，可以减少问题食盐产品进入北京市场的风险。为此，需要按下列要求构建北京市食盐多级质量检验检测机制。首先，最初的食盐产品要由产区生产企业进行质量检测，并接受当地政府监管部门的质量检测；其次，北京市盐业公司对采购的食盐产品进行入库抽检，再由北京市盐业公司进行分装等处理并进行质量检测后售至下游零售终端或消费者、餐饮店；或者外地食盐经销企业的食盐产品进入北京市场前，接受北京市盐务管理办公室指定检测机构的质量检测，然后卖给下游零售终端或消费者、餐饮店时再进行质量检测；第三，零售终端也要进行相应的质量检测，包括有条件的大型超市进行食盐产品入出库检测、监管部门的专项检查检测等。最终形成的北京市食盐多级质量检验检测体系如图4所示。
从图4可以看出，在北京市食盐供应链网络中，设置了最少二级、最多六级的质量检测，构建了北京市食盐多级质量检验检测机制。在设置的六级质量检测中，一级检测是北京市盐业公司所选择的产区食盐生产企业对食盐产品进行的自我检测；二级检测是产区当地政府监管部门对食盐产品的检查检测；三级检测是指对来自产区的食盐产品由北京市盐业公司所进行的入库检测；四级检测为北京市盐业公司对出库食盐产品进行的检测；五级检测是指大型连锁超市对购入食盐产品的入库检测；六级检测是北京市政府监管部门进行的检验检测，这一环节是进入消费领域的最后一个环节，也是至关重要的检验检测环节。通过实施食盐产品多级检验检测制度，实现食盐供应链封闭运行，进而有效保障食盐质量安全。
无论在哪一环节、哪一级检测出现问题，都可以通过查询追溯信息，找到出现问题的原因，进而提出解决问题的有效办法。
（三）北京市食盐质量信息追溯机制
鉴于全国食盐电子防伪追溯服务平台已经建成投入使用，而且具有食盐全程监控、食盐储备和应急管理、假冒伪劣实时预警、食盐追溯与召回四大功能，只要食盐生产企业和盐业公司能够按相关要求加入该平台，就足以支撑起食盐质量追溯机制运行的要求。因此，构建北京市食盐质量信息追溯的最有效办法，就是获准在北京市进行食盐销售的外地食盐经销企业和北京市盐业公司，按照中国盐业协会发布的《食盐企业电子防伪追溯系统建设指南》的要求，尽早建成各自企业的食盐质量信息追溯系统，并接入全国食盐电子防伪追溯服务平台。
当外地食盐经销企业和北京市盐业公司都建成了各自的食盐质量信息追溯系统，并接入全国食盐电子防伪追溯服务平台后，就可以实现北京市食盐质量信息追溯机制，如图5所示。
从图5可以看出，在食盐质量信息追溯机制下，可以追溯食盐进入消费的各个阶段（从生产、加工到流通的全过程），达到质量监控和在必要时召回产品的目的（为方便示意，图中没有画出召回标示）。对食盐产品实施可追溯制度，能够加强北京市食盐供应链各节点企业的质量安全责任。同时，食盐供应链核心企业可以建立优胜劣汰的供应链优化机制，不断优化食盐供应链，提高整个供应链的市场竞争力。
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Research on the Quality Safety Guarantee System of Salt in Beijing in the Post exclusive-sale Era
——from the Perspective of Closed Supply Chain
XU Guang-shu and LIU Yong-sheng
（Beijing Wuzi University，Beijing101149，China）
Abstract：It has been half a year since the implementation of salt reform，and there are still some disqualified salt related issues in some provinces，which will bring potential risk in terms of salt quality safety. Beijing is also facing this problem. So the formulation of quality safety guarantee system of salt in Beijing in the post-monopoly era is inevitable. Starting from the three closed operation methods of closed supply chain，the authors establish the“three in one”safety guarantee system，namely the market access system，the multi-level quality inspection and testing system，and quality tracing system. Specifically speaking，first，we should establish the market access system covering such links as salt production，logistics，wholesale and retail，and impose the compulsory and not compulsory market access system；second，we should establish the multi-level quality inspection and testing system involving enterprises，local supervisory department，and salt industry corporation in Beijing；and third，we should establish the salt quality tracing system as soon as possible，and connect it with national electric salt quality tracing service platform.
Key words：the post-monopoly era；salt quality safety；guarantee system；closed mode；closed supply chain