【摘要】受传统观念制约、法律知识匮乏、审判工作薄弱、诉讼立法滞后和诉讼成本过高等因素影响,农民往往在遇到维权问题时选择忍让。为此,要进一步普及法律知识,加强司法建设,加快立法步伐,健全法律服务网络和制度,降低诉讼成本,让农民真正拿起法律武器维护自己的合法权益。
　　【关键词】农民 民告官 行政诉讼 障碍
　　
　　“民告官”,即所谓的行政诉讼,是指在公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益时,依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼,由人民法院进行审理并作出裁决的活动。“民告官”的状况直接关系到我国和谐社会建设的进程和成败。而“民告官”的主体——我国9.4亿农民,不能不引起我们足够的重视。
　　2008年,笔者参加的课题组为完成河北省哲学社会科学规划项目“农民法律意识与和谐社会研究——以河北为中心”的科研任务,集中对河北省的11个典型地市进行了大量调研。调查结果显示,当农民遇到行政争议时,选择通过“民告官”这种法律手段解决问题的仅有三成,而近70%的农民选择了忍让和其他途径。调查显示,之所以选择忍让的原因包括:怕被打击报复;打官司太费钱;害怕赢了一时、输了一世;因为官官相护,觉得打官司也白搭等等。可见,虽然农民具有了一定的法律知识和法律意识,但真正能够拿起法律武器来维护自身合法权益的却不多,个中原因需要进行认真的分析研究。
　　农民“民告官”的障碍
　　传统“无讼”、“贱讼”和“惧讼”观念根深蒂固。“无讼”是中国古代正统法律思想的体现,体现了中国古代法律以秩序为价值取向的要求。《易经》中《讼卦》卦辞曰:“讼,有孚窒惕中吉。终凶。”“以讼受服,亦不足敬也。”①可见古代就对诉讼不支持甚至持完全否定的态度。“贱讼”很直接地表明了人们对于诉讼的一种价值评判,人们普遍认为争讼是卑贱羞耻的行为,是世风日下、道德败坏的表现。中国古代对诉讼较多的地区或人斥为“人心不古”、“世风浇漓”、“刁讼”,足见其影响之大。至今还有相当一部分人宁愿忍受损失和痛苦而羞于诉讼,亦是例证。“惧讼”则更多地体现为普通百姓对法律与法官、司法体制与实践的惧怕及不信任。在我们的调查中,因担心遭受打击报复或官官相护而被迫选择忍让的农民占被调查者的比例加起来高达90%,可见农民的“惧讼”心理至今丝毫没有减弱的迹象。
　　农民文化程度不高,法律知识匮乏。农民文化水平和法律知识的多少会直接或间接地影响到“民告官”的状况。目前,我国农民的结构也在逐渐发生变化,除了一部分在家务农的农民之外,还出现了在外务工农民和经商办企业的农民。他们对文化和法律知识有着前所未有的渴望。尽管我们党和政府近些年来对文化事业在社会主义新农村建设中重要性的认识越来越深刻,也采取了送书下乡等普法教育措施,但是从适用法律维权的角度来讲,还是远远不够的。农民遇到侵权问题时,虽然多数人知道可以通过法律手段维权,但具体法律如何规定,应适用什么样的程序,会有什么样的后果等,农民心里还是没谱。这是导致农民“不敢告”、“不会告”的重要原因之一。
　　审判工作问题频出,司法缺乏监管。当前行政审判工作还存在一些不相适应的问题和薄弱环节。有些法院的领导干部,对行政审判工作认识不够,导致少数法院行政审判机构不健全、审判力量不足、队伍不够稳定、审判人员整体素质不高;有的法院认为行政审判难度大、风险大,怕得罪政府或有关行政机关,不敢行使司法监督权;有的法院明知行政行为违法,却违心裁判,违法办案,矛盾上交;有些行政案件质量不高,个别案件久拖不结;一些地方,还不同程度地存在非法干预行政审判的现象,限制当事人诉权的“土政策”还没有彻底清除等等。所有这些来自审判工作的因素或多或少会导致行政审判工作的效率和公正性受到负面影响,这当然成为农民不敢轻易涉足司法领域的重要原因之一。
　　诉讼立法滞后,成为天然屏障。目前我们适用的仍是1990年实施的《中华人民共和国行政诉讼法》,至今已20年。虽然这期间,最高人民法院以司法解释的形式作了部分补充和说明,但仍有一些问题没能从根本上解决,比如行政诉讼的受案范围问题。该问题突出表现在两个方面:一是对抽象行政行为的审查权限问题,二是公益诉讼的主体资格问题。前者的情况往往是,县或者乡镇基层政府经常以“红头文件”的形式发布决定、公告等,当涉及侵害农民合法权益时,法院往往会以“抽象行政行为”不属于受案范围为由拒绝受理,导致农民“状告无门”。后者往往是基层政府的决定未构成对农民实际权益的直接侵害(但有可能会对国家或者社会公益造成侵害),农民即使出于正义去起诉,由于农民既不是行政相对人也不是法律上的利害关系人,所以也没有主体资格。
　　诉讼成本过高,农民望而却步。北京大学法学院教授、北大宪法行政法研究中心副主任王锡锌在接受相关媒体采访时表示,对广大老百姓来说,进行一次行政诉讼的成本很高,有的时候可能要“掉一层皮”。导致成本很高的原因有多方面,比如总体环境问题、程序衔接配套问题等。但很重要的是,现行的《行政诉讼法》以及诉讼法所确立起来的一些具体制度,已经不能满足新情况、新形势、新需要,它和现实的配合程度现在看来距离已经越来越大。对于农民来讲,案件受理费、律师费也许并不是最大的成本支出,他们往往更担心漫长的审理周期即时间成本和司法腐败等所形成的综合成本,当然“精神成本”更是不可预见的。这些问题在我们的调查中表现得十分突出。这导致最终有相当一部分农民选择忍让或者寻求诉讼外的救济途径,目前我国众多“上访专业户”就很能说明问题。
　　基于以上分析,我们发现影响农民“民告官”的因素既有历史原因,也有现实原因;既有体制上或立法上的原因,也有具体执法和司法的原因;既有大的社会环境的原因,也有农民自身的原因。
　　农民“民告官”障碍的排除
　　大力加强新农村文化建设,普及法律知识,从根本上解决农民“不敢告”、“不会告”问题。中央和地方政府应加大投入,建设覆盖全社会的普遍均等、惠及全民的公共文化服务体系。进一步加强全国文化信息资源共享工程、送书下乡工程、乡镇综合文化站建设等国家重大文化工程的实施,着力改变农村文化设施、文化供给、文化服务的水平。这一过程要重点突出“法律知识文化下乡村”,进行广泛的宣教活动,在农民中倡导法律面前人人平等的“法治”理念,打破“贱讼”“惧讼”的心理痼疾。同时要把我国司法领域取得的新成果及时汇报,让农民真正感受司法的权威,树立对法的信心和信仰。还要在农村常设“法律服务站”,及时为农民提供法律知识服务。只有这样,才可以逐渐从根本上解决农民“不敢告”、“不会告”的问题。
　　加强司法建设,坚持“两手抓”,改变司法形象。针对司法领域存在的突出问题,必须坚持“两手抓”,一手抓体制建设,一手抓队伍建设。体制上需要重点解决的是“司法不独立”的问题。司法实践中,法院司法权的行使受到来自各方面的干扰。由于行政诉讼案件的被告是政府,法官(法院)在立案、审理、裁判以至执行环节不免有该立不立、该审不审、该判不判、该执行不执行的情况出现,极大影响了司法在农民心中的威信。这需要从体制上作出根本改变,比如法院可设立独立的财政体制,在法院的设置及管辖权方面尽量避免地方干涉等等。队伍建设方面应加强法官实践“科学发展观”的教育,尤其是依法司法的意识教育,真正做到“法官除了法律就没有别的上司,法官的责任是当法律运用到个别场合时,根据他对法律诚挚的理解来解释法律。独立的法官既不属于我,也不属于政府”。②
　　加快立法步伐,彻底解决“不能告”问题。现行《行政诉讼法》规定的受案范围太窄,不利于保护农民的合法权益。最为突出的问题是抽象行政行为不可诉。从实践看,县、乡镇两级政府利用“红头文件”侵犯农民合法权益的情形时有发生。农民提起诉讼,法院也往往以“抽象行政行为”不属于受案范围为由不予立案。所以必须加快行政诉讼法的修改进度,把政府等公权力组织的行政行为纳入司法审查的范围,彻底改变“民告官”“状告无门”的状况。另外对于农村所涉及的公益诉讼问题也应该尽快提上立法日程,尽快解决原告主体资格等实际问题。
　　健全法律服务网络和制度,降低诉讼成本,让农民“想告就告”。对于诉讼成本中所包含的案件受理费,笔者认为,行政诉讼本身作为对行政行为的监督,案件受理费完全可以由国家承担。这样既有利于为受侵害农民减轻负担,也可增强行政责任心。目前只是在特殊情况下有些免减缓的政策,力度显然不够。即使存在法律援助措施,也不是所有人都可以享受到的。此外,要尽量提高司法效能,缩短诉讼时间,可以考虑适用简易程序和引入有限调解制度。这些制度创新完全符合实践科学发展观的基本要求,老百姓是拥护的,这是我国司法制度改革的必由之路。(作者单位分别为:河北经贸大学法学院;河北青年管理干部学院;本文系河北省社科规划项目“农民法律意识与和谐社会研究——以河北为中心”阶段性成果,课题号:200602002)
　　
　　注释
　　①吕绍纲:《周易阐微》,长春:吉林大学出版社,1990年,第238页。
　　②《马克思恩格斯选集》(第1卷),北京:人民出版社,1972年,第76页。