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摘要：自2003年新型农村合作医疗试点建立以来，国家出台了一系列政策推动其不断发展。但在实际运行中，新型农村合作医疗存在着制度设计不合理、管理体制不健全、逆选择现象严重等问题。针对这些问题，立足于公共政策系统的角度，探索进一步完善新型农村合作医疗制度的可行性措施。
关键词：新农合；政策系统；对策
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）8-0017-02
建国初期，农村合作医疗开始形成并曲折发展。2003年，新型农村合作医疗制度（简称新农合）在全国范围内建立起来。如今，新农合成为农村地区最主要的医疗保障形式，有效满足了农村居民的健康保障需求，缓解了就医压力，总体效果较为显著。但在建设过程中，由于制度设计不尽合理、监管机制不健全，出现了逆选择严重、公平性缺失、医疗行为不规范等问题，制约了新农合作用的发挥。对此，从政策系统即政策主体、客体、环境三个方面，提出如下对策：
一、政策主体：政府
新农合本身所具有的福利性，要求政府明确福利责任，发挥主导作用，加强对新农合发展的宏观调控，抑制农村医疗服务领域的过度市场化。
1.继续强化政策支持作用，并进行广泛的政策宣传
政策能够为制度建设指明发展方向与目标，创造良好的政策环境。因此，政府应继续给予政策支持，利用现代化工具和手段，如发挥“思想库”的智慧、以网络为平台拓宽公众参与渠道、召开听证会等，制定出台更加专业、具体的政策。同时，组织专门机构、人员，深入开展宣传动员活动，以取得农民的信任和配合，提高农民参合积极性。此外，国家还应考虑将新农合纳入法制建设的轨道内，为其顺利发展提供法律保障。
2.持续加大财政补贴力度，根据地区情况优化财政补助方案
2011年，各级财政对参合农民的补贴达到了200元，但由于地区不均衡发展，同一水平的补贴对不同地区农民的意义大不相同。因此，政府要避免“一刀切”，以地区的经济发展状况和基层政府的筹资能力为标准，因地制宜实施不同层次的、与经济发展水平相匹配的财政补助方案。
3.建立健全监督管理机制，规范医疗服务行为
“对供方行为的监管是医疗保障制度能否健康、持续、有效运行的关键问题”[1]，医疗服务行为不规范，是基金运行风险增大、医疗费用上涨的首要因素。政府应负起监督的责任，健全各项管理制度，引导新农合经办机构加强能力建设，逐步提高管理水平和服务质量，维护新农合的安全平稳运行。
二、政策客体：制度本身、机构与公众
1.巩固和完善新农合，在实际运行中不断调整优化
下阶段改革应更加注重完善制度本身，在筹资机制、保障重点、补偿方案等方面加以改进。建立切实可行的筹资机制，对经济欠发达的农村降低筹资标准，使其符合当地农民的实际收入；随着筹资总额的增加，适当提高补偿报销比例，调整补偿起付线与封顶线，进一步扩大门诊统筹范围和水平，注重公平与效率相协调，增强医疗卫生服务的可及性；同时，及时调整筹资与补偿机制，“既要防止因报销标准过低造成资金沉淀，妨碍农民受益，又要防止因放得太松发生透支现象”[2]。
2.定点医疗机构加强内部管理，提高医疗服务水平与质量
定点医疗机构应积极配合政策指向，认真贯彻落实政策规定，投入人力、物力、财力等各方面资源，健全内部管理机制，定期对业务经办人员进行培训，同步提高业务素质和道德素质，创新补偿支付模式，改善医疗服务的效率和质量。此外，应真正建立起医疗卫生服务信息公示制度，提高管理透明度，接受群众的监督，在追求利润的同时，充分考虑医疗保障制度的公益性和公平性，将二者有机结合起来，树立正确的思想意识。
3.公众增强健康保险意识，自主学习相关知识
作为新农合的受益者，农村群众应转变传统的观念认识，树立正确的健康管理意识，主动学习新农合的政策规定，积极向周围的农村居民宣传，以主人翁的姿态参与政策制定和实施，履行监督制度运行管理的义务和权利。同时，新农合自愿参加的性质易导致逆选择，农村群众要从自身做起，提高道德素质，本着诚信原则参合，而不是利用制度漏洞来获取利益。
（下转第35页）
（上接第17页）
三、政策环境：配套制度建设与医疗卫生体制改革
新农合改革是一个复杂的系统工程，发展新农合，构建与之匹配的制度环境尤为重要。
1.建立完善配套制度，促进新农合与之有效衔接
在农村，初级卫生保健是一项基础性的工作，关系着农村地区公共卫生状况的好坏，基层政府应高度重视，完善农村三级卫生保健网，提高基层医疗服务的供给效率和利用率，建设基层医疗队伍，为新农合提供有力的组织保障。同时，中国地区贫富差距悬殊，政府应加快构建农村医疗救助体系，加大救助扶贫力度，推动新农合与医疗救助的有机结合，实现社会公平。近年来，商业健康保险越来越多介入医疗保障管理工作，新农合要顺应时代趋势，鼓励参合农民投保商业医疗保险，以满足农民更高层次的保障需求。
2.同步推进医疗卫生体制改革，探索城乡一体化的基本医疗保障体系
2009年新医改《方案》确定了医疗卫生体制的五项重点改革，即推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化、推进公立医院改革试点，新农合与任何一项改革息息相关。要持续推进医疗卫生体制改革，营造有利的改革环境，间接完善新农合，并做好新农合与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险的衔接工作，妥善解决城乡流动人口的医疗保障问题，逐步实现基本医疗保障管理制度的城乡一体化。
[1]应亚珍.新医改下的新农合发展思考[J].中国农村卫生,2009,6(3):45-47.
[2]曹秀有.新型农村合作医疗保险的现状与解决对策[J].医院管理论坛,2010,27(11):61-64.
关键词：新农合；政策系统；对策
[中图分类号]R197.1 [文献标识码]A [文章编号]1009-9646（2012）8-0017-02
建国初期，农村合作医疗开始形成并曲折发展。2003年，新型农村合作医疗制度（简称新农合）在全国范围内建立起来。如今，新农合成为农村地区最主要的医疗保障形式，有效满足了农村居民的健康保障需求，缓解了就医压力，总体效果较为显著。但在建设过程中，由于制度设计不尽合理、监管机制不健全，出现了逆选择严重、公平性缺失、医疗行为不规范等问题，制约了新农合作用的发挥。对此，从政策系统即政策主体、客体、环境三个方面，提出如下对策：
一、政策主体：政府
新农合本身所具有的福利性，要求政府明确福利责任，发挥主导作用，加强对新农合发展的宏观调控，抑制农村医疗服务领域的过度市场化。
1.继续强化政策支持作用，并进行广泛的政策宣传
政策能够为制度建设指明发展方向与目标，创造良好的政策环境。因此，政府应继续给予政策支持，利用现代化工具和手段，如发挥“思想库”的智慧、以网络为平台拓宽公众参与渠道、召开听证会等，制定出台更加专业、具体的政策。同时，组织专门机构、人员，深入开展宣传动员活动，以取得农民的信任和配合，提高农民参合积极性。此外，国家还应考虑将新农合纳入法制建设的轨道内，为其顺利发展提供法律保障。
2.持续加大财政补贴力度，根据地区情况优化财政补助方案
2011年，各级财政对参合农民的补贴达到了200元，但由于地区不均衡发展，同一水平的补贴对不同地区农民的意义大不相同。因此，政府要避免“一刀切”，以地区的经济发展状况和基层政府的筹资能力为标准，因地制宜实施不同层次的、与经济发展水平相匹配的财政补助方案。
3.建立健全监督管理机制，规范医疗服务行为
“对供方行为的监管是医疗保障制度能否健康、持续、有效运行的关键问题”[1]，医疗服务行为不规范，是基金运行风险增大、医疗费用上涨的首要因素。政府应负起监督的责任，健全各项管理制度，引导新农合经办机构加强能力建设，逐步提高管理水平和服务质量，维护新农合的安全平稳运行。
二、政策客体：制度本身、机构与公众
1.巩固和完善新农合，在实际运行中不断调整优化
下阶段改革应更加注重完善制度本身，在筹资机制、保障重点、补偿方案等方面加以改进。建立切实可行的筹资机制，对经济欠发达的农村降低筹资标准，使其符合当地农民的实际收入；随着筹资总额的增加，适当提高补偿报销比例，调整补偿起付线与封顶线，进一步扩大门诊统筹范围和水平，注重公平与效率相协调，增强医疗卫生服务的可及性；同时，及时调整筹资与补偿机制，“既要防止因报销标准过低造成资金沉淀，妨碍农民受益，又要防止因放得太松发生透支现象”[2]。
2.定点医疗机构加强内部管理，提高医疗服务水平与质量
定点医疗机构应积极配合政策指向，认真贯彻落实政策规定，投入人力、物力、财力等各方面资源，健全内部管理机制，定期对业务经办人员进行培训，同步提高业务素质和道德素质，创新补偿支付模式，改善医疗服务的效率和质量。此外，应真正建立起医疗卫生服务信息公示制度，提高管理透明度，接受群众的监督，在追求利润的同时，充分考虑医疗保障制度的公益性和公平性，将二者有机结合起来，树立正确的思想意识。
3.公众增强健康保险意识，自主学习相关知识
作为新农合的受益者，农村群众应转变传统的观念认识，树立正确的健康管理意识，主动学习新农合的政策规定，积极向周围的农村居民宣传，以主人翁的姿态参与政策制定和实施，履行监督制度运行管理的义务和权利。同时，新农合自愿参加的性质易导致逆选择，农村群众要从自身做起，提高道德素质，本着诚信原则参合，而不是利用制度漏洞来获取利益。
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三、政策环境：配套制度建设与医疗卫生体制改革
新农合改革是一个复杂的系统工程，发展新农合，构建与之匹配的制度环境尤为重要。
1.建立完善配套制度，促进新农合与之有效衔接
在农村，初级卫生保健是一项基础性的工作，关系着农村地区公共卫生状况的好坏，基层政府应高度重视，完善农村三级卫生保健网，提高基层医疗服务的供给效率和利用率，建设基层医疗队伍，为新农合提供有力的组织保障。同时，中国地区贫富差距悬殊，政府应加快构建农村医疗救助体系，加大救助扶贫力度，推动新农合与医疗救助的有机结合，实现社会公平。近年来，商业健康保险越来越多介入医疗保障管理工作，新农合要顺应时代趋势，鼓励参合农民投保商业医疗保险，以满足农民更高层次的保障需求。
2.同步推进医疗卫生体制改革，探索城乡一体化的基本医疗保障体系
2009年新医改《方案》确定了医疗卫生体制的五项重点改革，即推进基本医疗保障制度建设、建立国家基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系、促进基本公共卫生服务均等化、推进公立医院改革试点，新农合与任何一项改革息息相关。要持续推进医疗卫生体制改革，营造有利的改革环境，间接完善新农合，并做好新农合与城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险的衔接工作，妥善解决城乡流动人口的医疗保障问题，逐步实现基本医疗保障管理制度的城乡一体化。
[1]应亚珍.新医改下的新农合发展思考[J].中国农村卫生,2009,6(3):45-47.
[2]曹秀有.新型农村合作医疗保险的现状与解决对策[J].医院管理论坛,2010,27(11):61-64.