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摘要: 随着宅基地的经济价值逐渐提高，农户宅基地的退出问题日益得到政府和农户的重视，这不仅关系到农户自身的切身利益，更关系到国家的长远发展，如何形成两者的契合成为需要研究的重要内容。本文通过宅基地使用权特征以及目前宅基地退出模式分析，提出宅基地退出的思路和方向。
关键字: 农村宅基地 退出机制 使用权特征
中图分类号：U492文献标识码： A
宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。
一、宅基地使用权特征
1、宅基地取得的无偿性
根据我国法律规定，农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。宅基地的取得，必须经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权，其中涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
2、权利主体具有特殊性
根据《物权法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权主体为特殊主体——符合建房申请宅基地条件的集体经济组织成员。因此只有本集体经济组织的成员才能取得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。
3、权能的受限性
权利人对权利的直接支配体现为土地权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，因此宅基地使用权主要是占用和使用的权利。
《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”根据《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可推断宅基地使用权有收益的权利。《物权法》第一百五十五条，“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”因此宅基地使用权人享有的是一种有限制的处分权，因此宅基地使用权是一种权能不完整的土地权利。
4、用益物权属性逐步显化
原来宅基地使用权是在集体建设用地使用权上延伸出来的一种权利，但《物权法》中将宅基地使用权界定为一种和土地承包经营权、建设用地使用权、地役权并列的用益物权。党的十七届三中全会也明确指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。我国目前法律法规并没有明确规定农村宅基地使用权的期限。法律规定房屋可以继承，根据目前采用的“地随房走”的原则，则宅基地使用权也可以继承，这样农村宅基地使用权实际上成为一种没有期限限制、可继承的用益物权。
二、建立宅基地退出机制必要性
1、空心村和闲置宅基地大量存在
随着城镇化进程的不断推动，产业结构的调整和升级，越来越多的农民脱离了以传统农业作为主要生存方式的农村，进城务工转而从事第二、三产业，大量农村住宅因农民进城而常年闲置，形成空心村和闲置宅基地，造成土地资源的极大浪费。
2、户均宅基地面积超标普遍存在
农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地，只允许在本集体内部转让宅基地，严格的管理制度并没有带来宅基地利用的高效率，现实中农村宅基地面积超规、占而不用、一户多宅现象尤为突出，主要原因一是因继承房屋造成一户多宅；二是因购买他人住宅造成一户多宅；三是为建新房而旧房子未拆迁造成宅基地面积超规；四是违法占地建造住房造成一户多宅。因此在现阶段农村人口逐年下降，另一方面农村居民点的用地面积却在增加，造成人均农村居民点面积逐年增大，与节约集约用地的管理制度不相符合，建设用地指标的短缺和建设用地的不节约同时存在。
3、存在隐形市场，土地资产流失
现行政策规定农村宅基地不能流转，只允许在本集体内部转让，城镇居民不得购买宅基地等，但在实际过程中却存在着宅基地买卖的情况，由于目前的农村宅基地登记制度不健全，隐形市场的交易为今后产权稳定和再次流转形成了隐患。
三、目前宅基地退出的模式
法律对宅基地退出的机制没有特别规定，在《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）提出“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地，在其他相关的文件中都只是提到“各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。”《天津市土地管理条例》规定“迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。”结合各地情况，目前宅基地退出的形式主要有：
1、宅基地换房模式
天津等地使用这种政策，具体为在坚持承包责任制不变、耕地总量不减少、充分尊重农民自愿的前提下，农民用宅基地，按照规定的置换标准无偿的换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住，对农民原有的宅基地统一组织整理复耕。在规划建设的新型小城镇中除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金。这种模式的主要特点是政府主导。
2、宅基地置换模式
上海奉贤区庄行镇采用此模式进行，具体为在土地利用总体规划范围之内，为了节约集约用地，将分散的自然村落撤并，引导村民集中居住，将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房。
3、经济补偿模式
在农民自愿的前提下，建立起能促使农户主动退出宅基地的激励机制和经济补偿机制，形成宅基地主动退出需求，促使农户主动退出或有条件退出现有宅基地。2013年9月，安徽省宣城市宁国市政府出台《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助。
四、宅基地退出机制建立的思路和方向
1、建立农村宅基地使用权初始登记制度
明晰宅基地产权归属，做好农村宅基地使用权的初始登记是细化宅基地产权结构，增强农民宅基地使用权稳定性预期的制度保障。明晰的产权归属能够为宅基地的退出减少交易成本。
2、建立宅基地退出经济补偿机制
宅基地的退出不同于国家征地，完全不具有强制性。因此应坚持自愿、有偿原则，建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。给予退出宅基地及建（构）筑物的农民合理补偿，充分保障农民宅基地用益物权。安徽省于三中全会闭幕当天公布的《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》指出，建立宅基地退出补偿激励机制。
3、完善宅基地退出后农民的社会保障机制
对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居，并自愿退宅还耕的，或将原宅基地和房屋经自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本集体经济组织农民，且以后不再申请新宅基地的，在保护和尊重宅基地使用者合法权益的基础上，采取土地换社保、养老生活补助、提供就业培训、廉租房或给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，同时，农民放弃宅基地后，将不影响其农村集体土地承包经营权益，不影响其作为农民身份享有的政策待遇。
4、加大政策执行力度，宅基地退出后进行注销登记
加大政策执行力度，针对违法取得、面积超标及多途径合法取得的一户多宅，村民户籍变化或身份变化转为城镇居民后等的非本集体经济组织成员占用的存量宅基地，应加大政策执行力度。对于违法取得应拆除，对于面积超标等一户多宅的情况要逐步记录在册，实施中类似情况分户立户再申请宅基地的不予批准。
对于空闲、闲置宅基地的，则根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”
参考文献：
[1]方静等．我国农户宅基地退出的研究综述．农村经济与科技[J]，2004，24(8):75-76，
[2]樊志全．土地确权理论与制度[M]．中国农业出版社，2003，223-225．
[3]葛如江等. 安徽“农地入市”试点尴尬前行[N]. 经济参考报，2014-1-13（005）.
[4]胡运霞. 農村宅基地换房流转绩效研究——以天津市华明镇宅基地换房为例［J］. 小城镇建设，2008，（4）: 77 - 81.
[5]李谱，韩立达. 建立农村宅基地使用权流转制度问题探讨［J］. 理论导刊，2008，（10）: 13 - 15.
[6]韩康，肖钢. 积极探索建立有中国特色的农村宅基地市场———启动农村宅基地市场化改革研究［J］. 理论前沿，2008，（13）: 5 - 9.
[7]戴燕燕.上海农村宅基地退出机制研究［J］.上海国土资源2012.33（1）：28-34.
关键字: 农村宅基地 退出机制 使用权特征
中图分类号：U492文献标识码： A
宅基地使用权是经依法审批由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的集体土地使用权。
一、宅基地使用权特征
1、宅基地取得的无偿性
根据我国法律规定，农村居民获得宅基地使用权用于住宅建设，应当符合乡镇土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。宅基地的取得，必须经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，由农村集体经济组织向宅基地申请者无偿提供宅基地使用权，其中涉及占用农用地的，依法办理农用地转用审批手续。
2、权利主体具有特殊性
根据《物权法》及《土地管理法》的规定，宅基地使用权主体为特殊主体——符合建房申请宅基地条件的集体经济组织成员。因此只有本集体经济组织的成员才能取得宅基地使用权，非本集体经济组织成员不得取得宅基地使用权，尤其禁止城镇居民在农村取得宅基地。
3、权能的受限性
权利人对权利的直接支配体现为土地权利的四项基本权能：占有、使用、收益和处分。《物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”，因此宅基地使用权主要是占用和使用的权利。
《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”根据《土地管理法》第六十二条第四款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可推断宅基地使用权有收益的权利。《物权法》第一百五十五条，“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”因此宅基地使用权人享有的是一种有限制的处分权，因此宅基地使用权是一种权能不完整的土地权利。
4、用益物权属性逐步显化
原来宅基地使用权是在集体建设用地使用权上延伸出来的一种权利，但《物权法》中将宅基地使用权界定为一种和土地承包经营权、建设用地使用权、地役权并列的用益物权。党的十七届三中全会也明确指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。我国目前法律法规并没有明确规定农村宅基地使用权的期限。法律规定房屋可以继承，根据目前采用的“地随房走”的原则，则宅基地使用权也可以继承，这样农村宅基地使用权实际上成为一种没有期限限制、可继承的用益物权。
二、建立宅基地退出机制必要性
1、空心村和闲置宅基地大量存在
随着城镇化进程的不断推动，产业结构的调整和升级，越来越多的农民脱离了以传统农业作为主要生存方式的农村，进城务工转而从事第二、三产业，大量农村住宅因农民进城而常年闲置，形成空心村和闲置宅基地，造成土地资源的极大浪费。
2、户均宅基地面积超标普遍存在
农村村民不得买卖或以其他形式非法转让宅基地，只允许在本集体内部转让宅基地，严格的管理制度并没有带来宅基地利用的高效率，现实中农村宅基地面积超规、占而不用、一户多宅现象尤为突出，主要原因一是因继承房屋造成一户多宅；二是因购买他人住宅造成一户多宅；三是为建新房而旧房子未拆迁造成宅基地面积超规；四是违法占地建造住房造成一户多宅。因此在现阶段农村人口逐年下降，另一方面农村居民点的用地面积却在增加，造成人均农村居民点面积逐年增大，与节约集约用地的管理制度不相符合，建设用地指标的短缺和建设用地的不节约同时存在。
3、存在隐形市场，土地资产流失
现行政策规定农村宅基地不能流转，只允许在本集体内部转让，城镇居民不得购买宅基地等，但在实际过程中却存在着宅基地买卖的情况，由于目前的农村宅基地登记制度不健全，隐形市场的交易为今后产权稳定和再次流转形成了隐患。
三、目前宅基地退出的模式
法律对宅基地退出的机制没有特别规定，在《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发［2004］234号）提出“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地，在其他相关的文件中都只是提到“各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。”《天津市土地管理条例》规定“迁村并镇和村民迁入新建住宅的，原住房应当予以拆除，宅基地收回，进行土地整理。”结合各地情况，目前宅基地退出的形式主要有：
1、宅基地换房模式
天津等地使用这种政策，具体为在坚持承包责任制不变、耕地总量不减少、充分尊重农民自愿的前提下，农民用宅基地，按照规定的置换标准无偿的换取小城镇中一套住宅，迁入小城镇居住，对农民原有的宅基地统一组织整理复耕。在规划建设的新型小城镇中除了规划农民还迁住宅小区外，还要规划出一块可供市场开发出让的土地，通过土地出让获得的收入，平衡小城镇的建设资金。这种模式的主要特点是政府主导。
2、宅基地置换模式
上海奉贤区庄行镇采用此模式进行，具体为在土地利用总体规划范围之内，为了节约集约用地，将分散的自然村落撤并，引导村民集中居住，将村民原先分散的宅基地置换出来，重新在集体所有的土地上另辟新址建房。
3、经济补偿模式
在农民自愿的前提下，建立起能促使农户主动退出宅基地的激励机制和经济补偿机制，形成宅基地主动退出需求，促使农户主动退出或有条件退出现有宅基地。2013年9月，安徽省宣城市宁国市政府出台《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助。
四、宅基地退出机制建立的思路和方向
1、建立农村宅基地使用权初始登记制度
明晰宅基地产权归属，做好农村宅基地使用权的初始登记是细化宅基地产权结构，增强农民宅基地使用权稳定性预期的制度保障。明晰的产权归属能够为宅基地的退出减少交易成本。
2、建立宅基地退出经济补偿机制
宅基地的退出不同于国家征地，完全不具有强制性。因此应坚持自愿、有偿原则，建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。给予退出宅基地及建（构）筑物的农民合理补偿，充分保障农民宅基地用益物权。安徽省于三中全会闭幕当天公布的《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》指出，建立宅基地退出补偿激励机制。
3、完善宅基地退出后农民的社会保障机制
对已在城镇购置商品房定居或愿意进城镇规划区定居，并自愿退宅还耕的，或将原宅基地和房屋经自愿协商后有偿调剂给有条件申请宅基地建房的本集体经济组织农民，且以后不再申请新宅基地的，在保护和尊重宅基地使用者合法权益的基础上，采取土地换社保、养老生活补助、提供就业培训、廉租房或给予住房补贴、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，同时，农民放弃宅基地后，将不影响其农村集体土地承包经营权益，不影响其作为农民身份享有的政策待遇。
4、加大政策执行力度，宅基地退出后进行注销登记
加大政策执行力度，针对违法取得、面积超标及多途径合法取得的一户多宅，村民户籍变化或身份变化转为城镇居民后等的非本集体经济组织成员占用的存量宅基地，应加大政策执行力度。对于违法取得应拆除，对于面积超标等一户多宅的情况要逐步记录在册，实施中类似情况分户立户再申请宅基地的不予批准。
对于空闲、闲置宅基地的，则根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。”
参考文献：
[1]方静等．我国农户宅基地退出的研究综述．农村经济与科技[J]，2004，24(8):75-76，
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[7]戴燕燕.上海农村宅基地退出机制研究［J］.上海国土资源2012.33（1）：28-34.