历时7年，经历了3任校长，“草案”修改了10稿之多。至今，北京大学尚未拿出一个可供公开讨论的《北京大学章程（讨论稿）》。
　　作为公开宣示办学理念、定位及治理大学的最高准则，大学章程也被视为大学的“宪法”。我国1995年实施的《教育法》也明确要求大学应有章程。然而，长期以来，我国2000余所高校中，包括北大、清华在内的绝大多数公立高校仍处于“无章运行”的状态。
　　2011年年底，教育部公布了被称为“31号令”的《高校章程制定暂行办法》，要求自2012年1月1日起，所有高校都要启动章程的制定或修改工作。当时，外界一片欢呼，认为中国的大学进入了“立宪”时代。然而，近两年过去了，据《南风窗》记者了解，多数高校在制定大学章程上仍显得步履蹒跚。
　　不仅北大章程出炉的“时间表”一拖再拖，其他多个知名高校也莫不如此。复旦大学校长杨玉良在2010年年底曾对媒体表示，复旦正在制定大学章程，但时至今日，该校章程仍在制定中。被视为中国高教改革“试验田”的南方科技大学的大学章程也被外界寄予厚望，2012年2月南科大校长朱清时透露，南科大章程已上报教育部，但2013年10月上旬，朱清时校长对《南风窗》称，南科大章程“还没有正式定稿”。
　　省属高校更是处于集体“观望”中。湖南省曾宣布，11所省属试点高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改，但当年年底仅有1所大学制定出了章程。高校云集的教育重镇湖北的情况也不乐观，该省教育厅政策法规处官员对《南风窗》记者默认，至今只有极个别试点高校上报了大学章程。按此进度，显然无法完成此前设定的工作目标—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核准、备案工作”。
　　曾被最高教育主管部门寄予厚望、被视为建立现代大学制度最好抓手和载体的大学章程建设，何以在现实中陷入裹足不前的“难产”状态？

深入考察可发现，大学“立宪”运动所面对的“僵局”，与中国其他领域改革遇阻的尴尬境况几乎如出一辙：受改革主体不明、动力衰减、利益固化、规则制度缺位等原因的影响，改革进入了进退咬合、反复拉锯的“深水区”。

高校领导为何“不积极”

　　在对待大学章程制定上，《南风窗》记者采访发现，省属高校与部属重点高校的态度略有差异：省属高校普遍动力不足，“观望”气氛浓厚，而直属教育部的“211”、“985”高校多能从战略层面认识到大学章程的价值所在，但在实施层面，动作更为“慎重”、注重“稳妥”。
　　按照西方国家的经验，大学章程就是界定大学内、外部各种利益主体之间权责关系的，并用“法律”的形式将其固化起来，以约束大学的举办者（投资人）、管理者等主体。其主要涵盖两组关系：一是大学内部的权力结构及其治理；二是大学与外部（主要是举办者）的关系，以确保大学拥有足够的办学自主权（“大学自治”）。
　　对于各高校领导者来说，争取落实高校的办学自主权，并用“宪章”的形式将其固化起来，应是各高校制定大学章程的最大动力。然而，我国目前大学章程并非是由举办者（政府）制定的，而是由高校自行制定、最后报省教育厅或国家教育部核准。由于政府没有主导章程的制定，很多高校领导人也认为，高校自己制定出来的章程，很难对政府产生有效约束，因此，看不到制定章程“有什么用”，对章程建设也没有多大热情。
　　浙江农林大学是浙江高校章程建设3所试点高校之一。据该校参与章程制定工作的发展战略处副处长付八军教授介绍，最初，该校争取办学自主权的兴致很高，“可谓满腔热情”，后来，却感到“越来越没信心”。因为，他们提出的许多权益，都要通过省财政厅等其他部门的审核，“远远不只是教育厅的事情”。
　　举例来说，在干部任命上，《高教法》规定，校长具有副校长的初始提名权。但很多情况下，上级组织部门甚至连招呼都不打，直接安插一个“校长也不认识的人”作为副校长。再比如，公众普遍以为，高校对招聘教师或者普通管理人员具有说一不二的权力，但事实上，严格、繁琐的程序也使这种“自主权”变得几乎不可能：第一步，要在当年向省人力资源厅上报明年的岗位需求情况，且要获得批准；第二步，要在一定范围内公开发布招聘简章，如果应聘者达不到一定的比例，那么，对不起，该岗位的招聘计划要取消，推倒重来……至于高校经费的使用，更是“打酱油的钱不得买醋”，明明某一领域的事项更需要花钱且具有紧迫性，但校长无权将不太紧迫的另一事项的经费“调剂”过来使用。
　　所以，落实高校的办学自主权，需要协调多个政府部门。“别说学校没有这个能力，教育厅也很困难。”付八军说，最理想的途径是由人大立法，统一处理各高校的办学自主权的落实，否则，“高校在章程中提出的办学自主权诉求，大多属于自娱自乐。最终，章程审核通不过，还要返回来重新修改，白白折腾自己”。目前，浙农林大的章程已上报到浙江省教育厅核准，但半年过去了，还没下文。
　　地方高校领导对制定大学章程兴趣并不大，与现有的体制缺乏激励有很大关系。湖南师范大学法律事务办主任刘兴树说，现在的高校与以前的国企差不多，对大学领导来说，“办好办坏一个样”，高校领导并无动力来推动学校的改革和长远发展。付八军教授也认为，就我国高校而言，改革与发展的动力更多的不是来自高校内部，而是、也只能是来自上级政府。长期以来，由于高校本身不能独立做主，高校制订章程也缺乏主动性与积极性，“即便制订了章程，往往也是应付差事、千篇一律”。
　　海口经济学院院长刘耘对《南风窗》说，在不少省市，地方高校领导岗位往往会成为省市党政机关以及教育厅干部“解决待遇”的重要途径，因此，高校的主要领导人很难怀有“教育家办学”的远大理想。他们宁愿通过跑关系来解决制约高校实际运行中的实际困难（如经费问题），也不愿意花精力去弄这些“墙上挂挂、华而不实”的看起来比较虚的东西。而且，在干部任期制的现状下，地方高校的领导人更关注的是短期利益和成绩，没有动力和意愿去关心学校的办学方针、定位等长远、宏大问题。