论文部分内容阅读
如果挤占和挪用教育经费是为了解决教师工资问题，那就说明现有的政策和体制应当有所完善
2008 年7 月4 日，一份题为《54 个县农村义务教育免费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告在国家审计署的官方网站上发布。
在这份3700 余字的《公告》里，审计署在对16个省（区、市）的54 个县（市、旗），2006 年1 月至2007 年6 月农村义务教育经费审计调查过程中发现，部分县市存在“农村义务教育经费投入不到位”、“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍”、“存在一边免费、一边乱收费问题”等诸多问题。
面对这些问题，坊间不免疑虑重重：相对于此前农村义务教育免费，今年秋季开始实施的城市义务教育阶段学杂费全免之后，政策的惠及的范围与人数会更广，各级地方政府能否确保财力投入的同时，从体制上杜绝教育乱收费的现象？
农村义务教育“收费”症结
2007 年，中央统一部署并发出通知，要求各地农村取消收取学杂费。学校向学生惟一收取的费用项目只有课本费和作业本费两项。
尽管如此，一些学校还是违令行事，不仅收取已明令禁止的费用，还自立项目乱收费.
今年年初，广东省纪委通报了广东湛江市遂溪县北坡兴文中学自2003 年至2007 年5月， 擅自设立补课费、一体机印刷费、资料费、试卷费、重读生学费、培优生费、保送生费、竞赛费、作业本费、广播体操费等10 多个收费项目。
而据审计署的《公告》显示，在接受审计调查的一些县市，乱收费、私立项目收费、代缴收费合计高达1、63 亿元。
那么，农村义务教育学杂费全免的同时为何还存在如此大规模地收费现象？
在此基础上，改革方案对涉及的前项政策规定了详尽的中央与地方资金投入比例。以“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”为例，西部地区为8:2，中部地区为6:4 ；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。
值得一提的是，由于我国农村义务教育长期以来缺乏有效的财政支持，致使一些欠发达地区农村中小学经费“囊中羞涩”。
黑龙江省密山市裴德镇某村中心小学副校长郭远新在接受记者采访时说：“在实际教学中，由于农村教师工资普遍偏低，致使学校原有的教师不愿从教。为了避免师资不足的状况，学校不得不考虑高薪聘请代课老师。至于老师的工资，学校的做法是从学杂费中拿出一部分支付的。”
国家审计署行政事业司负责人此前在接受媒体采访时指出，逐步完善教师工资的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容。如果各级政府在这方面的投入不到位，学校就只能从别处想办法，找出路。这位负责人还表示，目前的制度“确实还存在一些问题”。
目前，我国中小学教师的基本工资即标准工资是按照事业单位管理和发放的，但此外的津贴、补贴并没有统一的标准。而各地财政因区域、城乡差别不同，基本工资的标准自然也就差异很大。这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策不能明确的一个主要原因。
由此看见，改革方案中对保障教师工资待遇缺少明确的政策倾斜和资金扶持，客观上造成了农村中小学以收取其他费用来保证正常的教学环节和教师的工资待遇，与之形成了一个“边免费，边收费”的症结。
深度忧患乱收费
如果说“乱收费”成为农村义务教育免费后的一个问题出现，那么挤占挪用教育专项资金则成为这个
问题之后的又一个深度忧患。
审计署的《公告》显示，在接受审计调查的县市中，有46 个县教育、财政部门和中心学挪用、挤占公用、校舍维修改造专项经费高达1.15 亿元。
在此之前，中央在关于“农村义务教育经费保障机制改革”中设立了“两免一补”专项资金，农村中小学公用经费、校舍维修改造经费及教师工资，都有不同的来源和渠道、补助标准和具体的分配比例。
在具体的资金用途中，“两免一补”资金和农村中小学公用经费是用来保证学校的正常运转和教学需要、不能用来发放教师工资或用于基础建设和偿还债务。
但不可回避的是，由于我国部分地区农村义务教育历史欠账较多，加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位，一些欠发达的市县基于财力有限，一些经费没有完全或不能及时到位，这都是造成经费被挪用和挤占的诱发因素。
审计署的《公告》的调查结果显示，在1.15 亿被挤占的资金中，用于教职人员经费6513.51 万元，占56.7% ；用于学校基建2986.09 万元，占25.99% ；用于教育主管机构日常办公经费1016.84 万元，占8.85% ；用于偿还债务844.99 万元，占7.36% ；用于购车等其他支出126.09 万元，占1.1%。
而在此前，也有诸如教育主管部门挪用50 万元专项资金用于兴建办公大楼、私分教育经费等时见报端。舆论认为，农村义务教育免费，中央对地方的财政补助是按照免费前各地上报的编制内教师和在校学生人数为参照数据，但并不包括外聘教师或代客教师以及义务教学免费后，受政策鼓励重返校园的学生人数。这部分教师和学生的教育支出无人埋单，这就造成了教育专项经费被挤占和挪用的情况。
除此之外，一些长期从事教育管理与政策研究工作的学者也认为，在一些地方，农村教师队伍在授课结构上出现的“缺编”也可能是造成经费非正常使用的一个因素。
有专家指出，在一些地方，基础学科如语文、数学、英语课程的授课教师数量过剩，而像美术、音乐、体育等学科的教师严重短缺。在现有的教育管理体制下（校长负责制），校长无力辞退这些过剩的、拥有正式编制的教师，而迫于各方压力，学校只能高薪聘请代课教师，执教上诉师资短缺的课程。
一位不愿透露姓名的中学校长告诉记者，在义务教育免费前，这些缺编教师的工资可以从学校的收取的杂费中支出，但免费之后学校没有了来源。他认为，为了保证这些教师的工资发放，学校选择支取上级拨发的公用经费，用于学校的正常运转也是“不得已而为之”。
而在此之前，教育部发展研究室韩民副主任在接受媒体采访时表示，农村义务教育免费出现的问题，在城乡义务教育免费实施后很可能再次出现。他认为，对问题的整改要严格按照新颁布的《义务教育法》去执行。
“免疫”的体制考量
尽管农村义务教育免费和城乡义务教育免费让我国步入了义务教育免费时代，但针对农村义务教育免费后所出现的问题，有专家认为要做到“前车之鉴”，“免疫”为上策。
在此次审计署开展的调查表明，全面免除学杂费后，出现了诸如农村教师实际收入有所下降、学校聘请“外援”失去收入来源、教师工资由财政统一发放后，如何激励公办学校教师的积极性等问题，虽在短期内不会消除，但都成为决策者必须解决的难题。
有专家同时指出，如不完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制，那么城乡义务免费在开展过程中，自然也会出现同等问题。
为此，诸多公共政策专家指出，要有效地避免上述问题的出现，根本在于加大投入的同时，要积极地考虑推进教育体制的内部改革。
目前在教育专项资金的管理和监督上，财政局和教育局的职责并不明晰。相关财政的投入和资金管理都缺乏必要的监督。
除此之外，一些留学归国专门从事教育研究的学者也建议，应当借鉴国际先进经验，结合事业单位改革，调整国内现有的义务教育管理体制，从根本上解决“行业内部分管不明”的问题。
一些学者认为，作为事业单位，国内的教育系统是庞大的，以一个县级城市为例，其所耗费的公共财政资源占这个县级城市一半以上，但在教育内部，长期以来监管责任和举办责任都集中在教育行政部门，其弊端是一方面教育行政部门作为国家出资代表，掌握着公立学校的人事权与拨款权，而学校却缺乏用人的自主权。
另一方面，由于教育行政部门很难做到对公立、私立、民办学校一视同仁。因此这次审计中的诸多问题，也暴露了教育内部体制改革滞后的特征。
尽管如此，教育部发展研究室副主任韩民还是认为，如果挤占和挪用教育经费从根本上是为了解决教师工资问题，那就说明现有的政策和体制应当有所完善，而首先要予以完善的便是考虑如何提高教师的工资待遇。除此之外，还应尽可能地加大义务教育免费后中央对地方的财政扶持力度，满足城乡和农村中小学的实际需要。
事实上，2007 年11 月，中央就已经决定完善原有的农村教育经费保障改革方案。直到2010 年，国家累计新增教育经费470 亿元，用于向农村中小学提供免费的教科用书。而农村义务教育免费阶段所支付的成本，也由原定的5 年内投入2182 亿元增至2652 亿元。
与此同时，2007 年国家有关部门决定用三年的时间清理化解现有的500 多亿元的农村普及九年义务教育所积累的债务，并对首批14 个试点省份给于适当的补助.
2008 年7 月4 日，一份题为《54 个县农村义务教育免费保障及使用管理情况审计调查结果》的公告在国家审计署的官方网站上发布。
在这份3700 余字的《公告》里，审计署在对16个省（区、市）的54 个县（市、旗），2006 年1 月至2007 年6 月农村义务教育经费审计调查过程中发现，部分县市存在“农村义务教育经费投入不到位”、“挤占挪用农村义务教育专项经费的现象比较普遍”、“存在一边免费、一边乱收费问题”等诸多问题。
面对这些问题，坊间不免疑虑重重：相对于此前农村义务教育免费，今年秋季开始实施的城市义务教育阶段学杂费全免之后，政策的惠及的范围与人数会更广，各级地方政府能否确保财力投入的同时，从体制上杜绝教育乱收费的现象？
农村义务教育“收费”症结
2007 年，中央统一部署并发出通知，要求各地农村取消收取学杂费。学校向学生惟一收取的费用项目只有课本费和作业本费两项。
尽管如此，一些学校还是违令行事，不仅收取已明令禁止的费用，还自立项目乱收费.
今年年初，广东省纪委通报了广东湛江市遂溪县北坡兴文中学自2003 年至2007 年5月， 擅自设立补课费、一体机印刷费、资料费、试卷费、重读生学费、培优生费、保送生费、竞赛费、作业本费、广播体操费等10 多个收费项目。
而据审计署的《公告》显示，在接受审计调查的一些县市，乱收费、私立项目收费、代缴收费合计高达1、63 亿元。
那么，农村义务教育学杂费全免的同时为何还存在如此大规模地收费现象？
在此基础上，改革方案对涉及的前项政策规定了详尽的中央与地方资金投入比例。以“全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费”为例，西部地区为8:2，中部地区为6:4 ；东部地区除直辖市外，按照财力状况分省确定。免费提供教科书资金，中西部地区由中央全额承担，东部地区由地方自行承担。补助寄宿生生活费资金由地方承担，补助对象、标准及方式由地方人民政府确定。
值得一提的是，由于我国农村义务教育长期以来缺乏有效的财政支持，致使一些欠发达地区农村中小学经费“囊中羞涩”。
黑龙江省密山市裴德镇某村中心小学副校长郭远新在接受记者采访时说：“在实际教学中，由于农村教师工资普遍偏低，致使学校原有的教师不愿从教。为了避免师资不足的状况，学校不得不考虑高薪聘请代课老师。至于老师的工资，学校的做法是从学杂费中拿出一部分支付的。”
国家审计署行政事业司负责人此前在接受媒体采访时指出，逐步完善教师工资的保障机制，是农村义务教育经费保障机制改革的重要内容。如果各级政府在这方面的投入不到位，学校就只能从别处想办法，找出路。这位负责人还表示，目前的制度“确实还存在一些问题”。
目前，我国中小学教师的基本工资即标准工资是按照事业单位管理和发放的，但此外的津贴、补贴并没有统一的标准。而各地财政因区域、城乡差别不同，基本工资的标准自然也就差异很大。这也是“农村义务教育经费改革”中教师工资保障政策不能明确的一个主要原因。
由此看见，改革方案中对保障教师工资待遇缺少明确的政策倾斜和资金扶持，客观上造成了农村中小学以收取其他费用来保证正常的教学环节和教师的工资待遇，与之形成了一个“边免费，边收费”的症结。
深度忧患乱收费
如果说“乱收费”成为农村义务教育免费后的一个问题出现，那么挤占挪用教育专项资金则成为这个
问题之后的又一个深度忧患。
审计署的《公告》显示，在接受审计调查的县市中，有46 个县教育、财政部门和中心学挪用、挤占公用、校舍维修改造专项经费高达1.15 亿元。
在此之前，中央在关于“农村义务教育经费保障机制改革”中设立了“两免一补”专项资金，农村中小学公用经费、校舍维修改造经费及教师工资，都有不同的来源和渠道、补助标准和具体的分配比例。
在具体的资金用途中，“两免一补”资金和农村中小学公用经费是用来保证学校的正常运转和教学需要、不能用来发放教师工资或用于基础建设和偿还债务。
但不可回避的是，由于我国部分地区农村义务教育历史欠账较多，加上个别地区经费的分担责任还没有完全落实到位，一些欠发达的市县基于财力有限，一些经费没有完全或不能及时到位，这都是造成经费被挪用和挤占的诱发因素。
审计署的《公告》的调查结果显示，在1.15 亿被挤占的资金中，用于教职人员经费6513.51 万元，占56.7% ；用于学校基建2986.09 万元，占25.99% ；用于教育主管机构日常办公经费1016.84 万元，占8.85% ；用于偿还债务844.99 万元，占7.36% ；用于购车等其他支出126.09 万元，占1.1%。
而在此前，也有诸如教育主管部门挪用50 万元专项资金用于兴建办公大楼、私分教育经费等时见报端。舆论认为，农村义务教育免费，中央对地方的财政补助是按照免费前各地上报的编制内教师和在校学生人数为参照数据，但并不包括外聘教师或代客教师以及义务教学免费后，受政策鼓励重返校园的学生人数。这部分教师和学生的教育支出无人埋单，这就造成了教育专项经费被挤占和挪用的情况。
除此之外，一些长期从事教育管理与政策研究工作的学者也认为，在一些地方，农村教师队伍在授课结构上出现的“缺编”也可能是造成经费非正常使用的一个因素。
有专家指出，在一些地方，基础学科如语文、数学、英语课程的授课教师数量过剩，而像美术、音乐、体育等学科的教师严重短缺。在现有的教育管理体制下（校长负责制），校长无力辞退这些过剩的、拥有正式编制的教师，而迫于各方压力，学校只能高薪聘请代课教师，执教上诉师资短缺的课程。
一位不愿透露姓名的中学校长告诉记者，在义务教育免费前，这些缺编教师的工资可以从学校的收取的杂费中支出，但免费之后学校没有了来源。他认为，为了保证这些教师的工资发放，学校选择支取上级拨发的公用经费，用于学校的正常运转也是“不得已而为之”。
而在此之前，教育部发展研究室韩民副主任在接受媒体采访时表示，农村义务教育免费出现的问题，在城乡义务教育免费实施后很可能再次出现。他认为，对问题的整改要严格按照新颁布的《义务教育法》去执行。
“免疫”的体制考量
尽管农村义务教育免费和城乡义务教育免费让我国步入了义务教育免费时代，但针对农村义务教育免费后所出现的问题，有专家认为要做到“前车之鉴”，“免疫”为上策。
在此次审计署开展的调查表明，全面免除学杂费后，出现了诸如农村教师实际收入有所下降、学校聘请“外援”失去收入来源、教师工资由财政统一发放后，如何激励公办学校教师的积极性等问题，虽在短期内不会消除，但都成为决策者必须解决的难题。
有专家同时指出，如不完善农村义务教育资金的使用、管理和监督体制，那么城乡义务免费在开展过程中，自然也会出现同等问题。
为此，诸多公共政策专家指出，要有效地避免上述问题的出现，根本在于加大投入的同时，要积极地考虑推进教育体制的内部改革。
目前在教育专项资金的管理和监督上，财政局和教育局的职责并不明晰。相关财政的投入和资金管理都缺乏必要的监督。
除此之外，一些留学归国专门从事教育研究的学者也建议，应当借鉴国际先进经验，结合事业单位改革，调整国内现有的义务教育管理体制，从根本上解决“行业内部分管不明”的问题。
一些学者认为，作为事业单位，国内的教育系统是庞大的，以一个县级城市为例，其所耗费的公共财政资源占这个县级城市一半以上，但在教育内部，长期以来监管责任和举办责任都集中在教育行政部门，其弊端是一方面教育行政部门作为国家出资代表，掌握着公立学校的人事权与拨款权，而学校却缺乏用人的自主权。
另一方面，由于教育行政部门很难做到对公立、私立、民办学校一视同仁。因此这次审计中的诸多问题，也暴露了教育内部体制改革滞后的特征。
尽管如此，教育部发展研究室副主任韩民还是认为，如果挤占和挪用教育经费从根本上是为了解决教师工资问题，那就说明现有的政策和体制应当有所完善，而首先要予以完善的便是考虑如何提高教师的工资待遇。除此之外，还应尽可能地加大义务教育免费后中央对地方的财政扶持力度，满足城乡和农村中小学的实际需要。
事实上，2007 年11 月，中央就已经决定完善原有的农村教育经费保障改革方案。直到2010 年，国家累计新增教育经费470 亿元，用于向农村中小学提供免费的教科用书。而农村义务教育免费阶段所支付的成本，也由原定的5 年内投入2182 亿元增至2652 亿元。
与此同时，2007 年国家有关部门决定用三年的时间清理化解现有的500 多亿元的农村普及九年义务教育所积累的债务，并对首批14 个试点省份给于适当的补助.