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摘要虽然政府和学界现今已经普遍认识到农民工对医疗保险的强烈需求,近年来也制定了相应的政策法规,但农民工医疗保险制度的构建却始终还是处于滞缓的状态。本文认为政府责任的缺失是这一问题难以解决的症结,文中通过论述政府责任缺失的一些表现,针对这些表现提出了相应的建议。
关键词农民工医疗保险 政府责任 宣传力度
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-224-02
一、政府责任的缺失是农民工医疗保险滞缓的症结
作为医疗保险制度边缘性群体的农民工,为城镇的经济发展做出了巨大的贡献,本应当享有和城镇职工、居民平等的医疗保障权益,但大多数农民工仍然被排斥在医疗保障机制门外。目前,随着农民工队伍的日渐庞大,这一问题引起了学界的广泛热议,但农民工医疗保险制度的构建却始终还是处于滞缓的状态,究其原因,固然有农民工自身特殊属性的因素,但笔者认为政府责任的缺失是农民工医疗保险问题难以解决的症结。只有在进一步明确政府责任的前提下,再讨论如何具体地构建和完善才不至于流于空谈。政府责任的缺失主要体现在以下几个方面:
(一)政府对农民工医疗保险的宣传力度不够
《西部大开发》杂志上曾记载, 一位农民工来西安打工七、八年了,在接受记者采访时说:“农民工医保?没听说过。”令记者愕然。类似这样的例子不胜枚举。据最新统计,截至2008年12月底,全国农民工总量为2.2亿人。截至2008年11月底,全国农民工参加医疗保险的人数为4195万人。参加医保的农民工相对农民工总人数仍然占不到20%。为了生计,农民工往往接受雇主苛刻的条件和恶劣的环境,丝毫没有讨价还价的余地,对于关乎生命健康的医疗保险根本不敢奢望,也没有更深的了解,而雇主在利益的驱使下,更不会主动替农民工缴纳医疗保险费用,从上述极低的参保率我们就可见一斑。这些不仅反映出农民工群体的绝对弱势地位,也同时暴露出政府对农民工医疗保险的宣传是何其无力。我国农民工的文化水平普遍偏低,以初中文化程度为主,维权意识淡漠。近年来,各地政府已经逐渐意识到宣传的重要性, 也积极利用各种途径加以宣传,但成效仍然不是十分显著,缺乏到位的政府宣传,农民工根本难以意识到医疗保险的真正意义,而仅局限于眼前不用缴费或保住工作的眼前利益,参加农民工医疗保险的积极性自然不会高。
(二)政府在对农民工医疗保险的资金投入相当有限
在对河南省组织进行的一次有关农民工参加医疗保险的问卷调查结果中,71.9%的农民工选择参加了新型农村合作医疗保险;13.6%的农民工根据自身情况的不同分别选择了商业医疗保险(比例为2.50%),城镇职工基本医疗保险(比例为5.2%),城镇居民基本医疗保险(比例为5.9%),但仍有14.5%的农民工因为对医疗保险的认识不够或经济条件的限制使之并未参加任何医疗保险。有71.9%的农民工选择参加新型农村合作医疗保险,并不是新型农村合作医疗保险制度规定和现实操作相对而言更适合农民工,而是新农合的参合费用要比城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险的参保费用低得多,这实际上是农民工在现实制度下一种无奈的选择。由此,我们可以看出,影响农民工参加医疗保险的主要因素还是经济因素。中国人民银行发布《2008中国区域金融运行报告》,其中有较大篇幅提到对东莞农民工的调查。调查显示,受访者月工资收入集中在1000-1500元之间,这部分人占到50%,月收入在1000元以下的占21%,1500元以上的占29%。农民工工资不仅基数低,而且增长较为缓慢,东莞最低工资标准从1994年的350元/月提高到2008年的770元/月,15年间年均增长速度也不足5%,受访者月均消费支出在500元以下的占40.3%,500元以上的占59.7%。在如此低的经济收入和如此高的消费支出之下,无论农民工对医疗保险的需求多么强烈,在高额的参保费面前也只能望而却步。
近年来,有些省市采取单位缴费个人不缴费的模式如上海、珠海等,企图减轻农民工的负担,固然令农民工拍手称快,但同时却令许多企业产生了抵触情绪。给农民工缴纳医疗保险费无形中增加了企业的成本, 加重了企业的负担, 所以许多企业迟迟不为农民工办理医疗保险,或少报农民工数量来蒙混过关, 要么减少农民工的数量来降低成本,更有甚者变相转嫁农民工的医疗保险成本, 以降低工资来获取医疗保险保费。如此的结果,都阻碍了农民工医疗保险的进程。可见,依靠单位和农民工双方来缴纳,而缺少政府适当的投入,必然将大量的农民工排斥在医疗保险的门外。就我国目前的情况来看,政府对农民工医保的投入还是极其有限的。
(三)农民工医疗保险立法层级太低缺少全国性立法
最近出臺的社会保险法草案,在基本医疗保险部分仅规定了职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗,农民工属于制度边缘群体,没有专门对其的规定。近年来, 国家仅颁布了两部有关农民工医疗保险的文件, 2004年《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》(京劳社办发[2004] 101号)和2006年5月国家劳动和社会保障部颁布《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》,还没有一部完整的、系统的、全国性的关于农民工社会保障的立法。近年来办理了300多件农民工法律援助案件,被誉为“不收钱的农民工律师”的时福茂说:“尽管农民工工伤保险的推行也不是特别理想,但要比医疗保险强得多。分析原因,与工伤保险立法层级相对较高很有关系。工伤保险有一部国务院制定的《工伤保险条例》,而且规定用人单位如果不为工人上保险,职工的工伤保险待遇要由用人单位来承担。而医疗保险尚无类似的全国性的强制性规定。由于立法层级低,尽管有些地方规定用人单位不为农民工上医保,农民工的医疗保险待遇将由用人单位承担,如《北京市外地民工参加基本医疗保险暂行办法》、《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》、山西省《关于农民工参加医疗保险暂行办法》,但其受重视程度和强制力都要差很多。”
笔者认为农民工最突出的特点就是流动性比较大,如果没有一部完整的、系统的、全国性的关于农民工社会保障的立法,仅由地方出台规章政策,缴费模式、缴费率、报销水平等各异,根本无法妥善解决社会保险转移接续这一难题,而且由于缺少健全的监管机制和惩罚制度的规定,也难以遏制一些用人单位钻法律的漏洞,故意逃避社会保险参保缴费义务。2.2亿左右的农民工占到全国总人口的比例已经相当可观了, 而新生代农民工中又出现了一个特殊群体“无地农民工”,是边缘中的边缘,这样的形势之下,没有一部立法层次较高的针对农民工的社会保障的法律, 必将成为构建和谐社会的隐患。
二、对政府在农民工医疗保险问题的责任的建议
(一)采取多元化途径加大对农民工医疗保险的宣传力度
加强宣传教育,首先要立足农民工文化水平偏低的特点,有针对性地采取各种途径,而且一定要落到实处,不得流于形式。宣传教育活动可以充分利用广告、画廊、广播、电视等媒体广泛进行,并安排专人深入农民工工作场所,利用农民工休息时间发宣传材料,讲解有关问题。还可以加大社区的工作力度,或者将宣传的任务直接下达给用人单位,试图在全社会形成一种参保和督促氛围,逐渐让农民工了解医疗保险知识,深刻认识到医疗保险对个人和社会的益处, 赢得农民工从心底对医疗保险的信任,提高他们主动拿起法律武器来维护自己权益的意识,推动农民工医疗保险工作的深入开展。
(二)加大政府对农民工医疗保险筹资基金的投入
加大政府对农民工医疗保险筹集资金的投入,首先要做的就是转变观念,树立政府是社会保障最后责任主体的意识,不能仅仅从眼前的经济效益来对待社会保障,而是要从改革发展稳定的全局出发,统筹考虑社会保障的资金投入,形成用人单位和个人共同负担、财政兜底的新格局。在安排、计划年度财政预算时,根据农民工医疗保险的需求,把当年资金预算进去,并与财政收入增长挂钩,列入社会经济发展计划,以确保资金投入。其次,具体到加大政府的投入如何操作,笔者认为可采取的途径很多,政府可视具体情况综合灵活地采取。例如将缴费基准从城镇职工月平均工资改为农民工月平均工资甚至更低;还有就是降低农民工和企业的缴费比例,差额部分由政府补贴;或者采取费改税的方式,让农民工的医疗保险费通过税收形式来实现。
(三)循序渐进制定全国性的农民工医疗保险法律法规
制定全国性的农民工医疗保险法律法规势在必行,但不可能一蹴而就,只能循序渐进。层级上应当提高到全国性的,可以比照工伤保险由国务院制定《医疗保险条例》。在对待农民工的社会保障问题如何解决方面, 郑功成在2001年就提出了分类分层构建农民工社会保障制度的观点。从理论上讲,一元化的社会保障制度不仅管理简便,而且公平。但目前由于我國财力等客观条件的制约,还不具备建立一元化的社会保障制度。对于农民工群体亦因为其类别不同,同样很难用同一个制度来覆盖。所以笔者主张在公平的大原则下,对农民工进行分类,针对不同类的农民工,采取灵活的参保办法, 还当规定有配套的衔接转换规定,以便各种类型的农民工可以适时转化,异地的农民工的医疗保险可以异地接续。农民工至少可以分成三大类:第一类是已经市民化的农民工,在城市里面已经工作多年,也有稳定的职业和住所,他们的生活风险和工作风险实际上跟市民没有太大的差别了,对医疗保险的需求也没有太大的区别。对于这类农民工可以比照城镇职工医疗保险制定参保办法。第二类即还是农民的农民工,就是农闲的时候出来打工,大部分时间在家从事农业生产,虽然外出务工,但目的不是要变成市民而是迫切需要带点现金回去,让他们参加医疗保险等的成本就非常大,需要适当降低缴费比例以及政府给予适当补贴或者让他们自主考虑选择参加新农合。第三类是流动性质的农民工,可能今年在北京,明年在深圳,他们既没有市民化又不是单纯的农民,这类农民工人数较多。对于这类农民工可以在全国性立法当中,制定具体的接续规定及一些灵活的接续原则,在具体规定无法解决时,可以使用原则。最后,要明确为农民工缴纳医疗保险费用是用人单位的义务,强制其履行,还要规定相应地法律责任,起到监督作用。
注释:
2.2亿农民工参加医保的只有4195万人 提高医疗保险立法层级势在必行.法制日报.2009-04-01.
王利军.河南省农民工医疗保险状况调查.现代商务.2009(5)
韦星.央行报告称超两成东莞农民工收入不足千元.广州日报.2009-05-29.
杜萍.我国农民工医疗保险缺位探究.人口与经济.2009年增刊.
陈俊莉.分类分层解决农民工的社会保障.中国经济导报.2005-9-1.
参考文献:
[1]白晶,石晓佳.医保 给农民工撑起一把伞.西部大开发.2006(9).
[2]张左已.领导干部社会保障知识读本.中国劳动社会保障出版社2002年版
[3]刘海兰.我国农民工的医疗保险建设.中国保险.2007(10).
[4]佚名.对我市农民工医疗保险问题的调查与思考.中科软件园.www.4oa.com.
关键词农民工医疗保险 政府责任 宣传力度
中图分类号:F840.6 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-224-02
一、政府责任的缺失是农民工医疗保险滞缓的症结
作为医疗保险制度边缘性群体的农民工,为城镇的经济发展做出了巨大的贡献,本应当享有和城镇职工、居民平等的医疗保障权益,但大多数农民工仍然被排斥在医疗保障机制门外。目前,随着农民工队伍的日渐庞大,这一问题引起了学界的广泛热议,但农民工医疗保险制度的构建却始终还是处于滞缓的状态,究其原因,固然有农民工自身特殊属性的因素,但笔者认为政府责任的缺失是农民工医疗保险问题难以解决的症结。只有在进一步明确政府责任的前提下,再讨论如何具体地构建和完善才不至于流于空谈。政府责任的缺失主要体现在以下几个方面:
(一)政府对农民工医疗保险的宣传力度不够
《西部大开发》杂志上曾记载, 一位农民工来西安打工七、八年了,在接受记者采访时说:“农民工医保?没听说过。”令记者愕然。类似这样的例子不胜枚举。据最新统计,截至2008年12月底,全国农民工总量为2.2亿人。截至2008年11月底,全国农民工参加医疗保险的人数为4195万人。参加医保的农民工相对农民工总人数仍然占不到20%。为了生计,农民工往往接受雇主苛刻的条件和恶劣的环境,丝毫没有讨价还价的余地,对于关乎生命健康的医疗保险根本不敢奢望,也没有更深的了解,而雇主在利益的驱使下,更不会主动替农民工缴纳医疗保险费用,从上述极低的参保率我们就可见一斑。这些不仅反映出农民工群体的绝对弱势地位,也同时暴露出政府对农民工医疗保险的宣传是何其无力。我国农民工的文化水平普遍偏低,以初中文化程度为主,维权意识淡漠。近年来,各地政府已经逐渐意识到宣传的重要性, 也积极利用各种途径加以宣传,但成效仍然不是十分显著,缺乏到位的政府宣传,农民工根本难以意识到医疗保险的真正意义,而仅局限于眼前不用缴费或保住工作的眼前利益,参加农民工医疗保险的积极性自然不会高。
(二)政府在对农民工医疗保险的资金投入相当有限
在对河南省组织进行的一次有关农民工参加医疗保险的问卷调查结果中,71.9%的农民工选择参加了新型农村合作医疗保险;13.6%的农民工根据自身情况的不同分别选择了商业医疗保险(比例为2.50%),城镇职工基本医疗保险(比例为5.2%),城镇居民基本医疗保险(比例为5.9%),但仍有14.5%的农民工因为对医疗保险的认识不够或经济条件的限制使之并未参加任何医疗保险。有71.9%的农民工选择参加新型农村合作医疗保险,并不是新型农村合作医疗保险制度规定和现实操作相对而言更适合农民工,而是新农合的参合费用要比城镇职工医疗保险和城镇居民医疗保险的参保费用低得多,这实际上是农民工在现实制度下一种无奈的选择。由此,我们可以看出,影响农民工参加医疗保险的主要因素还是经济因素。中国人民银行发布《2008中国区域金融运行报告》,其中有较大篇幅提到对东莞农民工的调查。调查显示,受访者月工资收入集中在1000-1500元之间,这部分人占到50%,月收入在1000元以下的占21%,1500元以上的占29%。农民工工资不仅基数低,而且增长较为缓慢,东莞最低工资标准从1994年的350元/月提高到2008年的770元/月,15年间年均增长速度也不足5%,受访者月均消费支出在500元以下的占40.3%,500元以上的占59.7%。在如此低的经济收入和如此高的消费支出之下,无论农民工对医疗保险的需求多么强烈,在高额的参保费面前也只能望而却步。
近年来,有些省市采取单位缴费个人不缴费的模式如上海、珠海等,企图减轻农民工的负担,固然令农民工拍手称快,但同时却令许多企业产生了抵触情绪。给农民工缴纳医疗保险费无形中增加了企业的成本, 加重了企业的负担, 所以许多企业迟迟不为农民工办理医疗保险,或少报农民工数量来蒙混过关, 要么减少农民工的数量来降低成本,更有甚者变相转嫁农民工的医疗保险成本, 以降低工资来获取医疗保险保费。如此的结果,都阻碍了农民工医疗保险的进程。可见,依靠单位和农民工双方来缴纳,而缺少政府适当的投入,必然将大量的农民工排斥在医疗保险的门外。就我国目前的情况来看,政府对农民工医保的投入还是极其有限的。
(三)农民工医疗保险立法层级太低缺少全国性立法
最近出臺的社会保险法草案,在基本医疗保险部分仅规定了职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗,农民工属于制度边缘群体,没有专门对其的规定。近年来, 国家仅颁布了两部有关农民工医疗保险的文件, 2004年《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》(京劳社办发[2004] 101号)和2006年5月国家劳动和社会保障部颁布《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》,还没有一部完整的、系统的、全国性的关于农民工社会保障的立法。近年来办理了300多件农民工法律援助案件,被誉为“不收钱的农民工律师”的时福茂说:“尽管农民工工伤保险的推行也不是特别理想,但要比医疗保险强得多。分析原因,与工伤保险立法层级相对较高很有关系。工伤保险有一部国务院制定的《工伤保险条例》,而且规定用人单位如果不为工人上保险,职工的工伤保险待遇要由用人单位来承担。而医疗保险尚无类似的全国性的强制性规定。由于立法层级低,尽管有些地方规定用人单位不为农民工上医保,农民工的医疗保险待遇将由用人单位承担,如《北京市外地民工参加基本医疗保险暂行办法》、《重庆市农民工大病医疗保险市级统筹试行办法》、山西省《关于农民工参加医疗保险暂行办法》,但其受重视程度和强制力都要差很多。”
笔者认为农民工最突出的特点就是流动性比较大,如果没有一部完整的、系统的、全国性的关于农民工社会保障的立法,仅由地方出台规章政策,缴费模式、缴费率、报销水平等各异,根本无法妥善解决社会保险转移接续这一难题,而且由于缺少健全的监管机制和惩罚制度的规定,也难以遏制一些用人单位钻法律的漏洞,故意逃避社会保险参保缴费义务。2.2亿左右的农民工占到全国总人口的比例已经相当可观了, 而新生代农民工中又出现了一个特殊群体“无地农民工”,是边缘中的边缘,这样的形势之下,没有一部立法层次较高的针对农民工的社会保障的法律, 必将成为构建和谐社会的隐患。
二、对政府在农民工医疗保险问题的责任的建议
(一)采取多元化途径加大对农民工医疗保险的宣传力度
加强宣传教育,首先要立足农民工文化水平偏低的特点,有针对性地采取各种途径,而且一定要落到实处,不得流于形式。宣传教育活动可以充分利用广告、画廊、广播、电视等媒体广泛进行,并安排专人深入农民工工作场所,利用农民工休息时间发宣传材料,讲解有关问题。还可以加大社区的工作力度,或者将宣传的任务直接下达给用人单位,试图在全社会形成一种参保和督促氛围,逐渐让农民工了解医疗保险知识,深刻认识到医疗保险对个人和社会的益处, 赢得农民工从心底对医疗保险的信任,提高他们主动拿起法律武器来维护自己权益的意识,推动农民工医疗保险工作的深入开展。
(二)加大政府对农民工医疗保险筹资基金的投入
加大政府对农民工医疗保险筹集资金的投入,首先要做的就是转变观念,树立政府是社会保障最后责任主体的意识,不能仅仅从眼前的经济效益来对待社会保障,而是要从改革发展稳定的全局出发,统筹考虑社会保障的资金投入,形成用人单位和个人共同负担、财政兜底的新格局。在安排、计划年度财政预算时,根据农民工医疗保险的需求,把当年资金预算进去,并与财政收入增长挂钩,列入社会经济发展计划,以确保资金投入。其次,具体到加大政府的投入如何操作,笔者认为可采取的途径很多,政府可视具体情况综合灵活地采取。例如将缴费基准从城镇职工月平均工资改为农民工月平均工资甚至更低;还有就是降低农民工和企业的缴费比例,差额部分由政府补贴;或者采取费改税的方式,让农民工的医疗保险费通过税收形式来实现。
(三)循序渐进制定全国性的农民工医疗保险法律法规
制定全国性的农民工医疗保险法律法规势在必行,但不可能一蹴而就,只能循序渐进。层级上应当提高到全国性的,可以比照工伤保险由国务院制定《医疗保险条例》。在对待农民工的社会保障问题如何解决方面, 郑功成在2001年就提出了分类分层构建农民工社会保障制度的观点。从理论上讲,一元化的社会保障制度不仅管理简便,而且公平。但目前由于我國财力等客观条件的制约,还不具备建立一元化的社会保障制度。对于农民工群体亦因为其类别不同,同样很难用同一个制度来覆盖。所以笔者主张在公平的大原则下,对农民工进行分类,针对不同类的农民工,采取灵活的参保办法, 还当规定有配套的衔接转换规定,以便各种类型的农民工可以适时转化,异地的农民工的医疗保险可以异地接续。农民工至少可以分成三大类:第一类是已经市民化的农民工,在城市里面已经工作多年,也有稳定的职业和住所,他们的生活风险和工作风险实际上跟市民没有太大的差别了,对医疗保险的需求也没有太大的区别。对于这类农民工可以比照城镇职工医疗保险制定参保办法。第二类即还是农民的农民工,就是农闲的时候出来打工,大部分时间在家从事农业生产,虽然外出务工,但目的不是要变成市民而是迫切需要带点现金回去,让他们参加医疗保险等的成本就非常大,需要适当降低缴费比例以及政府给予适当补贴或者让他们自主考虑选择参加新农合。第三类是流动性质的农民工,可能今年在北京,明年在深圳,他们既没有市民化又不是单纯的农民,这类农民工人数较多。对于这类农民工可以在全国性立法当中,制定具体的接续规定及一些灵活的接续原则,在具体规定无法解决时,可以使用原则。最后,要明确为农民工缴纳医疗保险费用是用人单位的义务,强制其履行,还要规定相应地法律责任,起到监督作用。
注释:
2.2亿农民工参加医保的只有4195万人 提高医疗保险立法层级势在必行.法制日报.2009-04-01.
王利军.河南省农民工医疗保险状况调查.现代商务.2009(5)
韦星.央行报告称超两成东莞农民工收入不足千元.广州日报.2009-05-29.
杜萍.我国农民工医疗保险缺位探究.人口与经济.2009年增刊.
陈俊莉.分类分层解决农民工的社会保障.中国经济导报.2005-9-1.
参考文献:
[1]白晶,石晓佳.医保 给农民工撑起一把伞.西部大开发.2006(9).
[2]张左已.领导干部社会保障知识读本.中国劳动社会保障出版社2002年版
[3]刘海兰.我国农民工的医疗保险建设.中国保险.2007(10).
[4]佚名.对我市农民工医疗保险问题的调查与思考.中科软件园.www.4oa.com.