论文部分内容阅读
国家实施积极财政政策和西部大开发战略以来，中央安排我区大量国债建设资金，用于我区基础设施建设及各项社会事业的发展。据统计，从1998年至2002年底，中央共安排我区国债资金215亿元，其中，国债补助资金170亿元，国债转贷资金40亿元。大量的国债资金投入解决了我区多年以来想解决而无力解决的问题，极大地促进了自治区各项事业的快速发展。大量投资的增加，对自治区基本建设财务管理工作提出了新的更高的要求，也暴露出了自治区基本建设财务管理中长期存在的一些问题和薄弱环节，迫切需要加以完善和解决。本文试从分析自治区基本建设财务管理中存在的问题着手，提出加强和完善自治区基本建设财务管理的若干政策建议。
一、自治区基本建设财务管理中存在的主要问题
（一）项目管理与资金管理相脱节。现行投资体制下计划部门管项目立项及投资计划安排，财政部门不参与项目的可行性研究及投资安排，只负责拿钱，基本上没有部门对项目资金的使用效益追踪问效，由此形成了很多问题，例如，一些项目配套资金来源难以落实；一些建设单位巧立名目，挪用、骗取财政建设资金。
（二）项目前期工作准备不充分，项目超概算现象比较严重。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，它是基本建设程序中一个非常重要的阶段。这一阶段对建设项目工程造价的控制，在总体上起着决定性的作用。而现实工作中到处存在着争项目投资而不重视前期工作的情形，有的项目投资计划下达了，而项目的可行性研究论证及立项等工作还没有做；有的项目设计概算粗放，根本没有设计图纸，只是靠经验估算；有的项目以计划代替立项；有的项目更以能安排多少投资来作为工程概算。上述种种，不仅严重违反基本建设程序，而且直接导致了工程概算一超再超，基本建设资金效益低下。
（三）自治区地方预算内基建投资项目众多，资金投向比较分散，基本建设在一定程度上难以体现集中财力办大事的根本要求，自治区每年切块38亿元的地方财政预算内基本建设投资安排成了撒胡椒面。
再一个问题就是，项目投资不一次下达，分多次下达投资计划，一个三四百万元的项目往往分几年安排投资计划。
（四）现行基本建设财务管理范围具有一定局限性。自治区基本建设财务管理的范围局限于中央及自治区预算内安排的基本建设资金，对于预算外资金、自筹资金及其他筹资方式形成的项目财务监管则缺乏方法和手段，影响了财政宏观调控和监管能力。
（五）基本建设投资计划下达不及时，基本建设资金到位率差。本身从中央到地方，层层下达投资计划，层层下达支出预算，中间环节已经非常多，加之支出投资计划与支出预算的下达往往不同步，相当一部分投资计划有的在年底才能下达，我区又地处高纬地区，一年当中施工季节较短，十一月以后多数工程已经无法施工，故而许多资金只能结转下年，客观上形成了资金到位率较低，造成大量资金结转。
（六）工程竣工后决算不及时。一些项目单位只重视争取项目和资金，往往忽视项目的竣工财务决算，相当一部分项目已竣工，但不办理竣工决算，甚至部分工程长达五六年不能结算，哪些项目节余，哪些项目超支，超支多少，没有结论；另外，由于时间长，工程管理和财务管理人员变动大，加之移交手续不严谨，工程资料与财务手续保管不好，续任的人员不了解以往的情况，加大了善后核算的难度，无法保证国有资产的完整。
（七）对工程概预决算的审查，重审查工程决算，轻工程概预算审查。对工程概、预算的审查往往比较滞后，原因是多方面的，如一些工程项目往往已经开工计划部门才安排立项投资，或者项目虽则立项但无设计概算，使对概算的审查实质上流于形式。
（八）基建投资项目后评估工作严重滞后。虽然这几年我们一直在提倡搞这项工作，但从实际工作上看，无论是在建立评判标准、评判指标体系上，还是在科学规范制度建设上，工作的差距很大，迫切需要加强。
（九）基本建设投入的国家资本金无出资人代表，国有资产保值增值工作无人负责。
（十）基本建设财务管理专业人员短缺，会计人员素质低下。
（十一）基本建设财务管理制度建设滞后。近几年来，出台了一系列改革措施，如部门预算改革和国库集中收付改革，对基本建设支出预算管理、基建资金管理方式和内容都提出了新的要求，现有对基建预算管理和建设资金管理的一些规定已不适应，急需补充完善。
（十二）基本建设项目仍然存在建设项目专款被挪用现象。近两年来，国家及自治区有关部门多次对自治区重点建设工程和项目进行检查，检查审计结果表明，在各项工程建设中，仍然存在着无视投资计划，擅自调整工程投资、专款不专用、挪用资金现象，严重违反国家财经纪律。
二、对策研究
（一）改革目前我区基本建设投资管理体制。
1、打破现行基本建设资金切块管理的传统计划模式。借鉴先进国家的经验和做法，比较科学而又符合市场经济体制要求的办法应该是，计划部门重点做好经济发展的总体规划、项目的前期论证和立项审批工作，财政部门根据当年可用财力确定当年总体基本建设规模，并在计划部门审定立项的项目内，按照轻重缓急，安排项目资金。这样就能有效的解决现在基本建设项目管理与资金管理相脱节的问题。
2、制定基本建设投资安排的原则和保障重点。基本建设投资的安排要与自治区经济和各项社会事业的发展联系起来，主要投向基础性设施建设和事关国计民生的公益性事业，基本建设资金的安排要体现集中财务办大事的根本要求，不能撒胡椒面。
3、改革目前基本建设投资项目决策主要由行政领导决策审批的方式，引入专家评审机制。基本建设投资项目前期工作完成后，项目的评估决策要根据行业特点交由专家库内各行业内专家进行评定和打分，行政决策必须根据专家的评定意见作出，这样的项目决策才有科学依据，才能克服盲目性和主观随意性。
（二）完善基本建设财务管理体制，在基本建设支出预算、资金拨付和财务核算管理制度上进行创新。
1、在基本建设支出预算管理制度上进行创新。要积极推行基本建设投资项目细化预算的编制，每个项目的财政预算下达时都必须要编制基本建设投资项目细化预算，将基本建设支出按照经济性质详细划分为项目前期费、征地费、建筑工程费、安装工程费、设备购置费、其他各种费用等，为财政资金直接拨付和政府采购做好基础。同时，要在基本建设项目细化预算中设立“国家资本金”细目，在下达基本建设投资项目预算时要按照关于国家资本金的管理要求，明确委托国家资本金的出资人代表，使其切实加强对项目国家资本金的管理，确保国有资产保值增值。
2、在资金拨付上积极创新。要积极推行财政性基本建设资金“直通车”拨付方式，即财政资金由财政基本建设专户直接拨付供应商和劳务提供商（施工单位）。“直通车”的拨付方式可以有效减少拨款中间环节，防止财政基本建设资金被截留、挤占、挪用，提高财政资金的到位率和使用效益。
3、要补充完善现行基本建设财务管理制度。一是基本建设财务管理范围要扩大，将国有建设单位预算外资金、自筹项目及其他投资来源方式的项目统一纳入基本建设财务管理的范围；二是修改目前《国有建设单位会计制度》，去除其中项目以工业性为主的特征要求，增加对农牧林水项目的会计处理科目，适应国家大力推行生态环境建设需要。三是补充完善现行基本建设财务管理规定，将工程概预决算审查作为加强基本建设财务管理的一项重要基础工作来抓。凡财政性投资项目，应统一由财政投资评审中心或由财政部门委托有资质的社会中介机构进行投资评审。四是对基本建设资金拨款程序结合政府采购和国库集中支付要求做出统一规定。
（三）强化财政监管基本建设财务职能，实施基本建设项目全程管理。
1、认真执行基本建设程序，严把基本建设项目概预算审查关。财政部门要积极参与项目前期工作，主动向计划部门和建设单位主管部门了解项目的申报、立项批准情况，在建设项目立项批准后，要充分依靠和运用财政投资评审专业队伍，积极开展基本建设投资项目的概预算审查，工程概预算未审查的项目，不得实施招投标。凡项目前期工作准备不充分，无可行性研究或设计概算资料不准确，以及不严格按照基本建设程序办事的情形，要认真予以纠正，从源头上杜绝边设计、边施工的“三边”工程；要严格控制工程总概算，概算缺项漏项的项目要发回计划部门补办调概手续，从根本上杜绝基建项目普遍超概的问题；要认真审核和落实基本建设投资项目资金来源的真实性、合理性，防止出现“胡子”工程，“钓鱼”工程；对擅自提高建设标准的建设工程要严格予以控制，杜绝所谓“形象”工程和“政绩”工程。
2、严格基建资金拨付程序，把好资金拨付关。
在拨付资金时坚持按照基本建设程序、基本建设年度投资计划、基本建设支出细化预算、基本建设工程进度办理拨款，在资金拨付上要严格做到，项目前期论证工作不完善不拨款，违反基本建设程序不拨款，基本建设支出预算未下达不拨款，配套资金不落实不拨款，资金滞留账上不拨款，发现财务管理上有问题不拨款，总之，不符合拨款条件的坚决不予拨付。
4、认真做好竣工决算审查，把好工程竣工决算关。
财政部门要借助财政投资评审中心和社会中介机构的专业力量，大力做好竣工财务决算的审查工作。竣工决算未经审查，不得进行竣工验收，审查后的竣工决算经主管部门审查后，报财政部门审批。未经过审查的竣工决算不能作为工程造价和办理资产移交的依据。
5、健全财务检查制度，规范资金的使用管理
建立基本建设财务的定期检查制度。自治区重点建设项目，一年至少要检查两次，重点检查建设单位会计制度及财务制度的执行情况，对检查中发现的问题要及时进行纠正，促使建设单位规范基本建设资金的使用管理，提高财政资金的使用效益。
6、大力推进基本建设投资项目后评估工作。
改变目前基本建设投资项目效益无人负责的局面，建立一整套科学分析指标体系，从宏观和微观两个层次分析项目的经济效益、社会效益、环境效益，对解决就业、改善生活环境和促进社会协调发展的作用，为投资决策和政策决策提供依据。这也是今后一个时期财政投资评审的一项重要工作。
（四）抓好队伍建设，强化业务培训，全面提高基本建设管理专业人员和财会人员素质。
一是加强系统内特别是基层单位基本建设管理业务干部的培训学习，通过“以会代训”、工作经验交流、年度决算报表汇审等多种方式，结合实践工作，务求使大家熟练掌握基本建设会计、基本建设财务管理各项制度以及工程概预决算的审查等专业知识。
二是采取“请进来”的办法，从社会各界聘请一部分专家学者，充实到财政投资评审中心工作，培养一支专业精、力量强的财政投资评审队伍。
三是搞好定期对建设单位的财会人员的业务知识培训工作，务求使建设单位的财会人员掌握《国有建设单位会计制度》和基本建设财务管理的基本规定。
一、自治区基本建设财务管理中存在的主要问题
（一）项目管理与资金管理相脱节。现行投资体制下计划部门管项目立项及投资计划安排，财政部门不参与项目的可行性研究及投资安排，只负责拿钱，基本上没有部门对项目资金的使用效益追踪问效，由此形成了很多问题，例如，一些项目配套资金来源难以落实；一些建设单位巧立名目，挪用、骗取财政建设资金。
（二）项目前期工作准备不充分，项目超概算现象比较严重。建设项目前期工作是从建设项目酝酿决定到开工建设以前进行的各项工作，它是基本建设程序中一个非常重要的阶段。这一阶段对建设项目工程造价的控制，在总体上起着决定性的作用。而现实工作中到处存在着争项目投资而不重视前期工作的情形，有的项目投资计划下达了，而项目的可行性研究论证及立项等工作还没有做；有的项目设计概算粗放，根本没有设计图纸，只是靠经验估算；有的项目以计划代替立项；有的项目更以能安排多少投资来作为工程概算。上述种种，不仅严重违反基本建设程序，而且直接导致了工程概算一超再超，基本建设资金效益低下。
（三）自治区地方预算内基建投资项目众多，资金投向比较分散，基本建设在一定程度上难以体现集中财力办大事的根本要求，自治区每年切块38亿元的地方财政预算内基本建设投资安排成了撒胡椒面。
再一个问题就是，项目投资不一次下达，分多次下达投资计划，一个三四百万元的项目往往分几年安排投资计划。
（四）现行基本建设财务管理范围具有一定局限性。自治区基本建设财务管理的范围局限于中央及自治区预算内安排的基本建设资金，对于预算外资金、自筹资金及其他筹资方式形成的项目财务监管则缺乏方法和手段，影响了财政宏观调控和监管能力。
（五）基本建设投资计划下达不及时，基本建设资金到位率差。本身从中央到地方，层层下达投资计划，层层下达支出预算，中间环节已经非常多，加之支出投资计划与支出预算的下达往往不同步，相当一部分投资计划有的在年底才能下达，我区又地处高纬地区，一年当中施工季节较短，十一月以后多数工程已经无法施工，故而许多资金只能结转下年，客观上形成了资金到位率较低，造成大量资金结转。
（六）工程竣工后决算不及时。一些项目单位只重视争取项目和资金，往往忽视项目的竣工财务决算，相当一部分项目已竣工，但不办理竣工决算，甚至部分工程长达五六年不能结算，哪些项目节余，哪些项目超支，超支多少，没有结论；另外，由于时间长，工程管理和财务管理人员变动大，加之移交手续不严谨，工程资料与财务手续保管不好，续任的人员不了解以往的情况，加大了善后核算的难度，无法保证国有资产的完整。
（七）对工程概预决算的审查，重审查工程决算，轻工程概预算审查。对工程概、预算的审查往往比较滞后，原因是多方面的，如一些工程项目往往已经开工计划部门才安排立项投资，或者项目虽则立项但无设计概算，使对概算的审查实质上流于形式。
（八）基建投资项目后评估工作严重滞后。虽然这几年我们一直在提倡搞这项工作，但从实际工作上看，无论是在建立评判标准、评判指标体系上，还是在科学规范制度建设上，工作的差距很大，迫切需要加强。
（九）基本建设投入的国家资本金无出资人代表，国有资产保值增值工作无人负责。
（十）基本建设财务管理专业人员短缺，会计人员素质低下。
（十一）基本建设财务管理制度建设滞后。近几年来，出台了一系列改革措施，如部门预算改革和国库集中收付改革，对基本建设支出预算管理、基建资金管理方式和内容都提出了新的要求，现有对基建预算管理和建设资金管理的一些规定已不适应，急需补充完善。
（十二）基本建设项目仍然存在建设项目专款被挪用现象。近两年来，国家及自治区有关部门多次对自治区重点建设工程和项目进行检查，检查审计结果表明，在各项工程建设中，仍然存在着无视投资计划，擅自调整工程投资、专款不专用、挪用资金现象，严重违反国家财经纪律。
二、对策研究
（一）改革目前我区基本建设投资管理体制。
1、打破现行基本建设资金切块管理的传统计划模式。借鉴先进国家的经验和做法，比较科学而又符合市场经济体制要求的办法应该是，计划部门重点做好经济发展的总体规划、项目的前期论证和立项审批工作，财政部门根据当年可用财力确定当年总体基本建设规模，并在计划部门审定立项的项目内，按照轻重缓急，安排项目资金。这样就能有效的解决现在基本建设项目管理与资金管理相脱节的问题。
2、制定基本建设投资安排的原则和保障重点。基本建设投资的安排要与自治区经济和各项社会事业的发展联系起来，主要投向基础性设施建设和事关国计民生的公益性事业，基本建设资金的安排要体现集中财务办大事的根本要求，不能撒胡椒面。
3、改革目前基本建设投资项目决策主要由行政领导决策审批的方式，引入专家评审机制。基本建设投资项目前期工作完成后，项目的评估决策要根据行业特点交由专家库内各行业内专家进行评定和打分，行政决策必须根据专家的评定意见作出，这样的项目决策才有科学依据，才能克服盲目性和主观随意性。
（二）完善基本建设财务管理体制，在基本建设支出预算、资金拨付和财务核算管理制度上进行创新。
1、在基本建设支出预算管理制度上进行创新。要积极推行基本建设投资项目细化预算的编制，每个项目的财政预算下达时都必须要编制基本建设投资项目细化预算，将基本建设支出按照经济性质详细划分为项目前期费、征地费、建筑工程费、安装工程费、设备购置费、其他各种费用等，为财政资金直接拨付和政府采购做好基础。同时，要在基本建设项目细化预算中设立“国家资本金”细目，在下达基本建设投资项目预算时要按照关于国家资本金的管理要求，明确委托国家资本金的出资人代表，使其切实加强对项目国家资本金的管理，确保国有资产保值增值。
2、在资金拨付上积极创新。要积极推行财政性基本建设资金“直通车”拨付方式，即财政资金由财政基本建设专户直接拨付供应商和劳务提供商（施工单位）。“直通车”的拨付方式可以有效减少拨款中间环节，防止财政基本建设资金被截留、挤占、挪用，提高财政资金的到位率和使用效益。
3、要补充完善现行基本建设财务管理制度。一是基本建设财务管理范围要扩大，将国有建设单位预算外资金、自筹项目及其他投资来源方式的项目统一纳入基本建设财务管理的范围；二是修改目前《国有建设单位会计制度》，去除其中项目以工业性为主的特征要求，增加对农牧林水项目的会计处理科目，适应国家大力推行生态环境建设需要。三是补充完善现行基本建设财务管理规定，将工程概预决算审查作为加强基本建设财务管理的一项重要基础工作来抓。凡财政性投资项目，应统一由财政投资评审中心或由财政部门委托有资质的社会中介机构进行投资评审。四是对基本建设资金拨款程序结合政府采购和国库集中支付要求做出统一规定。
（三）强化财政监管基本建设财务职能，实施基本建设项目全程管理。
1、认真执行基本建设程序，严把基本建设项目概预算审查关。财政部门要积极参与项目前期工作，主动向计划部门和建设单位主管部门了解项目的申报、立项批准情况，在建设项目立项批准后，要充分依靠和运用财政投资评审专业队伍，积极开展基本建设投资项目的概预算审查，工程概预算未审查的项目，不得实施招投标。凡项目前期工作准备不充分，无可行性研究或设计概算资料不准确，以及不严格按照基本建设程序办事的情形，要认真予以纠正，从源头上杜绝边设计、边施工的“三边”工程；要严格控制工程总概算，概算缺项漏项的项目要发回计划部门补办调概手续，从根本上杜绝基建项目普遍超概的问题；要认真审核和落实基本建设投资项目资金来源的真实性、合理性，防止出现“胡子”工程，“钓鱼”工程；对擅自提高建设标准的建设工程要严格予以控制，杜绝所谓“形象”工程和“政绩”工程。
2、严格基建资金拨付程序，把好资金拨付关。
在拨付资金时坚持按照基本建设程序、基本建设年度投资计划、基本建设支出细化预算、基本建设工程进度办理拨款，在资金拨付上要严格做到，项目前期论证工作不完善不拨款，违反基本建设程序不拨款，基本建设支出预算未下达不拨款，配套资金不落实不拨款，资金滞留账上不拨款，发现财务管理上有问题不拨款，总之，不符合拨款条件的坚决不予拨付。
4、认真做好竣工决算审查，把好工程竣工决算关。
财政部门要借助财政投资评审中心和社会中介机构的专业力量，大力做好竣工财务决算的审查工作。竣工决算未经审查，不得进行竣工验收，审查后的竣工决算经主管部门审查后，报财政部门审批。未经过审查的竣工决算不能作为工程造价和办理资产移交的依据。
5、健全财务检查制度，规范资金的使用管理
建立基本建设财务的定期检查制度。自治区重点建设项目，一年至少要检查两次，重点检查建设单位会计制度及财务制度的执行情况，对检查中发现的问题要及时进行纠正，促使建设单位规范基本建设资金的使用管理，提高财政资金的使用效益。
6、大力推进基本建设投资项目后评估工作。
改变目前基本建设投资项目效益无人负责的局面，建立一整套科学分析指标体系，从宏观和微观两个层次分析项目的经济效益、社会效益、环境效益，对解决就业、改善生活环境和促进社会协调发展的作用，为投资决策和政策决策提供依据。这也是今后一个时期财政投资评审的一项重要工作。
（四）抓好队伍建设，强化业务培训，全面提高基本建设管理专业人员和财会人员素质。
一是加强系统内特别是基层单位基本建设管理业务干部的培训学习，通过“以会代训”、工作经验交流、年度决算报表汇审等多种方式，结合实践工作，务求使大家熟练掌握基本建设会计、基本建设财务管理各项制度以及工程概预决算的审查等专业知识。
二是采取“请进来”的办法，从社会各界聘请一部分专家学者，充实到财政投资评审中心工作，培养一支专业精、力量强的财政投资评审队伍。
三是搞好定期对建设单位的财会人员的业务知识培训工作，务求使建设单位的财会人员掌握《国有建设单位会计制度》和基本建设财务管理的基本规定。