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摘 要：自来水是一种特殊的商品，自来水价格更是牵动所有居民的利益。公平的自来水价格是社会和谐的必然要求。现行的自来水价格体制，造成自来水企业和居民都不满意。自来水的制水成本并不高，但其必须通过地上和地下管道的联合运输才能送达终端用户，运输成本较高。加上水资源费和污水处理费，造成现行自来水价格一涨再涨。认为，要治理自来水价格，必须对现行自来水经营体制进行改革，让自来水回归公益性和商品性的双重特征。
关键词：自来水价格；公益性；商品性；体制改革
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0180-03
一、自来水具有商品性和公益性的双重特征
自来水是城市供水企业生产的产品，是城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后，经城市供水管网供给用户使用的商品水。自来水首先是商品，自来水和其他商品一样没有本质的区别，有价值和使用价值；其次是有市场特点，属特殊商品，与其他商品相比，又有其特殊性。
1.社會公共（益）性。自来水行业要为全社会服务，要保证居民生活用水，因为广大人民群众日日夜夜、时时刻刻离不开水；要提高广大人民群众健康水平，不生病，少生病，需要优质饮用水；工业生产、城市建设等方面都离不开自来水。
2.制水连续性、供水不可间断性。水企的制水生产要连续进行，不可因为任何疏忽而影响安全运行；管网管理要合理调度，供水要不间断进行，不能因为管网出现问题而影响供水安全。要连续生产、连续制水、连续供水、连续销售，从而保证人民生活、保证生产发展、保证城市建设。
3.不可替代性和资源的稀缺性。自来水是城市居民的生命，是生存和发展不可或缺的物质，是任何物质不可替代的。其他资源如石油、电力、矿产等可以有别的替代产品，而自来水是没有可供选择的替代产品。
4.地域局限性。自来水不能像普通商品那样可以远距离运输，甚至“跨洋运输”，也不像其他商品一样，在各地市场上流通。自来水市场具有区域性，只有通过固定的供水管网销售。各地不同供水系统之间是相互独立的，所以自来水在某个地区特定范围内形成相对独立的区域性市场。在更大、更广泛的区域内难于形成统一的市场。
5.运输的特殊性。由于自来水的液态特点以及平面、立体运输的需求，管道运输是最优的选择，必然要求在一定的供水区域内，建立完善的管道网络和加压装置。而且由于管网投资额大，以及铺设管网的特殊工艺要求，在一定供水区域内，这一整套设施只能是唯一的。
6.自然垄断性。在一个城市、地区的供水区域内可以建设多个供水厂。由于供水管网的唯一性，用户不可能自由选择自来水厂供水，自来水的管网销售具有很强的自然垄断性。自来水的市场在一定意义上讲是一个典型的自然垄断市场。
二、现行完全成本定价体制下，水价只能呈刚性持续上涨态势
1.管网巨大投资与资金短缺之间的矛盾。世界银行认为，中国城市供水管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。加上城市不断扩张，需要不断铺设新的管网、对原有管网进行增容改造。所以，水企需要不断对供水管网进行投资，而且管网投资不仅仅是管网的购置成本，还包括数额巨大的安装成本（如地下管道需破路、遇河流要架空等等）。在现行成本定价法下，水企只能维持简单再生产，如果水企自身没有足够的资金实力，很难实施大规模的管网更新和扩张。水企向银行申请贷款也会因为《担保法》、《物权法》规定的其自身固定资产的公益性特征而无法抵押。由于缺乏投入，中国自来水的漏损率一直居高不下，10年来，全国自来水厂由1 450座增加到1 852座，增加了27%；漏损率由16.7%升至17.61%[1]。这些漏损的自来水最终都要由用水户买单，这也是自来水价格居高不下的原因之一。
2.节水与增收的矛盾。作为供水企业，它必须以盈利为追求目标，这是企业的本性，它希望满负荷生产，并能全部销售，以分摊成本，获取利润。而政府正大力提倡节约用水，与水企的企业特性产生矛盾，也会走入“节水—涨价—再节水—再涨价”的怪圈。例如，张家口市在2001年调整水价后，就出现了一个意想不到的情况——用水量持续下降。2000年，供水总公司日供水总量约7.6万立方米；到2004年，下降到5.9万立方米；2005年涨价后，又下降到5.8万立方米；到2008年，这个数字已降到5.6万立方米。与2000年相比，2008年该公司的年供水总量减少了738万立方米。这一点是张家口市作为水价改革试点城市之初，研究者们始料未及的。供水量下降，带来的是供水收入降低。与2004年相比，2008年营业收入增幅仅为10%左右。八年间减少的供水量，使供水公司减少了2 000万元的收入[2]。此外随着经济的发展，部分企业设备水平的改善，也减少了用水量。同样的情况在洛阳市也存在，一些用水大户由于水价上涨减少用量，公司减少收入接近3 000万元[3]。这就导致用户节水等于企业减收，企业减收又导致企业亏损，企业亏损了又要涨价。可是如果涨价催生更强的节水意识，岂不是又要开始下一个“节水—亏损—涨价”的轮回？这又是一个怎样的悖论？
3.管网延伸中投资与收益的矛盾。随着城市的扩展和新企业的建设，自来水管网需要不断地延伸，而自来水供水管网的特点决定了管网投资与收益必然产生矛盾，一是即使终端用户用水量较小，但也要铺设较大口径的管道，以减少日后二次铺设管网的矛盾，同样需要开挖地面，决定了初始投资必然较大；二是在管网延伸到城市边缘初期时，新增的终端用户用水量较小，不能弥补水企的投资，但都需要对管网提取折旧，水企必然要将这部分投资的折旧转嫁到老用户，造成自来水成本的刚性上升。
4.设计能力与实际需求的矛盾。一个让人关注的问题是，《中国城市建设统计年鉴》显示，早在四年前，中国城市的设计制水能力，已达到日均供水量的2.5倍。由于前期盲目规划，目前中国大城市普遍存在供水设施能力供大于求的现象，有50%以上的大中型城市供水设施能力的供需比例大于1.5，超过80%的大中型城市的供需比例大于1，许多城市固定资产的折旧成为最大一笔成本[1]。如北京市自来水集团2003年实现销售收入162 604万元，成本费用107 009万元，实现销售利润为零。成本费用中折旧费为 39 915万元，占成本费用37.3%；2004年上半年实现销售收入82 331万元，成本费用53 492万元，销售利润亏损3 209万元。成本费用中折旧费为 21 681万元，占成本费用40.53%[4]。 5.亏损与收益的矛盾。目前水企是否真正盈利或亏损，成为一团迷雾，大部分水企高呼亏损，但也有水企有很多盈利。如参股宁波市自来水公司的股东之一——宁波富达（宁波上市公司600724）2009年一季报显示，自来水业务收入11 532.19万元，业务成本6 186.85万元，毛利率达46.85%。竟比人们公认的暴利行业房地产的毛利率还要高出11个百分点之多[5]。嗅觉灵敏的国际水务巨头早在十年前就将触角深入了供水领域。1992年起，法国苏伊士集团、威立雅水务集团、英国安格利水务公司、国泰国际集团、香港的澳大利亚汇津中国水务有限公司、麦克唐纳水与环境公司、长江基建等外资公司先后在中山、廉江、郑州、保定、沈阳、吉林、三亚、天津、成都、上海浦东等多个城市兴建了数十家合资水厂，投资总额达数十亿元[6]。如果说水企亏损严重，为什么外资热衷于这一领域，上市水企业能够盈利？
6.垄断成本与价格的矛盾。在众多水企因为亏损要求提价的同时，民众普遍质疑水企的成本。清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛撰文指出，城市供水行业由于垄断经营的特点，传统供水公司普遍存在人员臃肿现象，影响了城市供水的成本。调研发现，自来水公司人均收入比当地人员收入一般高出20%，部分中小城市，甚至更高。目前，大多数城市供水企业的财务状况并不好。但是，很多企业虽然账面亏损，但是企业经营和福利仍然可以维系在较高的水平上。主要有两个方式实现这种不协调：一方面，供水企业通过加速折旧，尤其是占供水资产50%的管网的加速折旧，得到充裕的自有现金。其中，一部分现金用于主业相关设施维护建设，其他的则用于支付各种费用。加速折旧使得成本增加，在一定程度上造成账面亏损。另一方面，一些成本通过协议的形式合法转移进入副业公司，大部分主业企业能得到副业的补贴。企业通过财务管理，进行合法的主副业相互调节，故意将成本“做”大[7]。根据甘肃省工农业产品成本调查队调查，2008年兰州居民用水实际单位供水成本为1.633元/立方米，具体构成是：每立方米制水成本0.722元，输水费为0.435元，管理费高达0.476元[8]。
在非市场竞争条件下，政府要依赖于水企提供城市用水，水企需要利润，在没有法律的强制约束下，成本自然是一团迷雾。
三、厂网分营，还水厂企业面目
市政公用行业市场化，在一定程度上是必要的，因为市场化是相对于计划经济时代的那种低效率、官僚化而言的，在这个意义上并不能简单地说市场化错误。但是在市场化的同时，政府必须意识到，市场化不是政府完全撂下提供公共服务这个挑子的借口，市场化也不是政府出卖这些公共资源获取利益的一个理由。因为，在这里面还必须要有一个市场化和公益化平衡的问题。所以，在这些方面的市场化永远必须是在公益化这个大前提下进行，否则就可能走上一条不归路。政府应承担起水源地建设和管网投资的社会责任。《城市供水价格管理办法》（计价格[1998]1810号）第26条，城市中有水厂独立经营或管网独立经营的，允许不同供水企业执行不同上网水价，为改革现行供水体制，实施厂网分营提供了政策思路和依据。
1.管网和水源国有化。首先，自来水管网相当于城市地下道路，专门用于输送自来水，属于公共基础工程，不应由水企负担，更不应直接转嫁给居民，如同没有哪个城市向居民收取道路折旧一样。其次，水源地的开发和保护应该回归政府行为，而不是企业行为。上游水源地建设投资巨大，一个水库少则十几亿，多则几十亿，需要的投资大、回收慢，一般企业难以承受。通过政府承担这一职能，不但可以解决水源地的开发建设，更重要的是保护水源地的安全。全国工商联环境服务业商会副秘书长马勒思主张，管网和水源地保护，都应由政府承担，在此基础上计算企业的运营成本，才有意义。他认为，政府应该先把该担的责任担起来，然后再引入市场化的力量。市场化一定不能是政府甩包袱的手段，不管是国企经营还是市场化，政府必须承担的责任是要担当起来的。各地的自来水成本都不一样，要搞清楚哪部分老百姓承担，哪部分政府承担[9]。为此，我们可以这样设想：将管网和水源地划归城市资产公司，由政府统一投资建设，建设资金由城市资产公司根据城市规划，编制管网更新、新建计划和水源地保护、扩建计划，列入财政预算。以前文北京市为例，可以降低自来水价格40%左右，对缺水地区和居民承受能力较强的地区，也可以适当收取水源地和管网的固定资产折旧。同时，城市资产公司还可以在水源地进行适当的旅游开发和水产养殖，以适当弥补运营成本。
2.政府要加强水质监管。在水企只管制水后，政府要完善供水水质监管方式，形成企业自检、政府及部门监管、行业监测、公众监督相结合的水质监管体系。供水企业必须建立以水质为核心的质量管理体系和严格的岗位责任制，按照国家标准、技术规程和政府规定的检测项目、检测频率和标准检验方法，对原水、工艺过程水、出厂水的水质实施全过程监管，增加可快速检测的出厂水质的检测频率，按照水质报告制度定期向供水主管部门和卫生部门报告供水水质情况。地方政府要向各上网水企派驻水质监督员，按照国家标准，严格把好出厂水水质关，确保不达标的自来水不出厂、不进管网；同时加强管网末梢水的监测，确保居民饮用达标水。地方政府要全面落实供水水质行政督察制度、公众参与制度、供水水质责任追究制度，定期公布水质情况。政府实施水质监管、水质检测所需经费列入年度财政预算，确保供水水质监管公平、公正和公信。
3.用价格杠杆促进节水。利用价格杠杆，促进节约用水，是一种行之有效的办法。现在已有一些城市实行阶梯式水价，在定额以内的用水量，平价收费，超过定额的用水量，按较高的价格收费。如此类推，用高价达到节约用水的目的。当然，实行这种办法需要具备一定的条件，如改进水费计价设备等。笔者认为，推行阶梯水价，有利于节约用水，是值得推广的。
四、放开一级水价，管制终端水价
自來水的公益性特征并不排斥引入市场机制，关键是要在保持自来水水源和管网的公益性前提下，引入竞争机制才有意义。 1.放开自来水的特许经营权。水源地和管网收归国有以后，要放开自来水的特许经营权，所有民营资本都可以进入自来水制水行业。由政府指定水源地，并制定统一的水质上网标准，各种类型的投资者都可以投资制水。
2.水企竞价上网。放开自来水的特许经营权后，要鼓励建设多个水企，每年举行供水招标会，在水质相同的情况下，低价者优先上网供水，政府保证采购数量，用市场的手段促进水企加强经营管理，降低用工成本和管理成本，让百姓得益。在自来水供水能力大于社会需求的地方可先行一步。
3.政府制定终端水价。在市场经济条件下，极大多数商品（服务）是通过市场竞争、自由形成价格。某些特定产品（服务）价格或在非常时期，存在着一定程度的垄断，如资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格和重要的公益性服务价格等等。因而《价格法》第2条明确规定：“极少数商品和服务价格实行政府指导价或政府定价。”由城市资产公司管理水源地和管网后，相当于该公司垄断了自来水的源头和终端销售，如对这种垄断不加控制，则可能导致消费者被动接受不合理的自来水价格和欠满意的服务。对自来水采取直接价格控制与管理，是政府价格主管部门行使政府职能的必然选择。它既有利于维持自来水经济适度集中，又限制了水企和城市资产公司对自来水终端价格的垄断，有利于维护消费者的合法权益和社会稳定，促进国民经济稳步增长。
政府对终端水价应采用准成本价格，即水源地和管网折旧不能进入价格，由政府承担，但其运营成本可进入终端水价。其价格构成是：平均购水成本+城市资产公司中自来水部分的运营成本。对于部分城市自来水运营成本较低的地区，居民承受力较强的地区，可以适当列支管网的部分折旧。
五、结束语
自来水的公益性和商品性特征，要求政府承担起自己应该承担的公共服务职能，让自来水回归其公益性特点；用水户应该充分认识自来水的商品性特征，支付自来水使用对价，并节约用水；通过水源地和供水管网国有化，水企竞价上网，可以使自来水价格有较大幅度的下降，共同营造和谐的水环境。
参考文献：
[1] 山旭.水价背后，我们付出了什么[J].瞭望东方周刊，2009-08-13.
[2] 葛江涛.张家口：一座水厂的十年搏斗[J].瞭望东方周刊，2009-08-13.
[3] 顾平.洛阳网友论战水价上涨，折射资源性产品尴尬[N].央视《经济半小时》，2009-08-18.
[4] 郭彬彬.北京市水务企业成本价格定位状况及分析[EB/OL].http：//www.chinacitywater.org/xslw/czswsc/6383.shtml.
[5] 曹美丽.网友称自来水暴利超房地产，水价成本何时能透明[EB/OL].中国广播网.2009-08-04.
[6] 王媛.33亿水务盛宴的背后：中国水务的病痛[EB/OL].中国网，2004-01-09.
[7] 傅涛.曝光水企业是如何将利润合理合法化转移[EB/OL].中国广播网，2009-08-12.
[8] 仲禾.水价怎么涨才合理[J].党支部工作指导，2009，（9）：8.
[9] 肖强.外资是涨价的罪魁祸首吗[J].瞭望东方周刊，2009-08-13.
[責任编辑 陈凤雪]
关键词：自来水价格；公益性；商品性；体制改革
中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）03-0180-03
一、自来水具有商品性和公益性的双重特征
自来水是城市供水企业生产的产品，是城市供水企业通过一定的工程设施，将地表水、地下水进行必要的净化、消毒处理，使水质符合国家规定的标准后，经城市供水管网供给用户使用的商品水。自来水首先是商品，自来水和其他商品一样没有本质的区别，有价值和使用价值；其次是有市场特点，属特殊商品，与其他商品相比，又有其特殊性。
1.社會公共（益）性。自来水行业要为全社会服务，要保证居民生活用水，因为广大人民群众日日夜夜、时时刻刻离不开水；要提高广大人民群众健康水平，不生病，少生病，需要优质饮用水；工业生产、城市建设等方面都离不开自来水。
2.制水连续性、供水不可间断性。水企的制水生产要连续进行，不可因为任何疏忽而影响安全运行；管网管理要合理调度，供水要不间断进行，不能因为管网出现问题而影响供水安全。要连续生产、连续制水、连续供水、连续销售，从而保证人民生活、保证生产发展、保证城市建设。
3.不可替代性和资源的稀缺性。自来水是城市居民的生命，是生存和发展不可或缺的物质，是任何物质不可替代的。其他资源如石油、电力、矿产等可以有别的替代产品，而自来水是没有可供选择的替代产品。
4.地域局限性。自来水不能像普通商品那样可以远距离运输，甚至“跨洋运输”，也不像其他商品一样，在各地市场上流通。自来水市场具有区域性，只有通过固定的供水管网销售。各地不同供水系统之间是相互独立的，所以自来水在某个地区特定范围内形成相对独立的区域性市场。在更大、更广泛的区域内难于形成统一的市场。
5.运输的特殊性。由于自来水的液态特点以及平面、立体运输的需求，管道运输是最优的选择，必然要求在一定的供水区域内，建立完善的管道网络和加压装置。而且由于管网投资额大，以及铺设管网的特殊工艺要求，在一定供水区域内，这一整套设施只能是唯一的。
6.自然垄断性。在一个城市、地区的供水区域内可以建设多个供水厂。由于供水管网的唯一性，用户不可能自由选择自来水厂供水，自来水的管网销售具有很强的自然垄断性。自来水的市场在一定意义上讲是一个典型的自然垄断市场。
二、现行完全成本定价体制下，水价只能呈刚性持续上涨态势
1.管网巨大投资与资金短缺之间的矛盾。世界银行认为，中国城市供水管网陈旧，需要修复；很多1990年以前建成的管网，材质差且建设方法不合理，积累数十年的管网维修欠账，一直是整个供水行业的软肋。加上城市不断扩张，需要不断铺设新的管网、对原有管网进行增容改造。所以，水企需要不断对供水管网进行投资，而且管网投资不仅仅是管网的购置成本，还包括数额巨大的安装成本（如地下管道需破路、遇河流要架空等等）。在现行成本定价法下，水企只能维持简单再生产，如果水企自身没有足够的资金实力，很难实施大规模的管网更新和扩张。水企向银行申请贷款也会因为《担保法》、《物权法》规定的其自身固定资产的公益性特征而无法抵押。由于缺乏投入，中国自来水的漏损率一直居高不下，10年来，全国自来水厂由1 450座增加到1 852座，增加了27%；漏损率由16.7%升至17.61%[1]。这些漏损的自来水最终都要由用水户买单，这也是自来水价格居高不下的原因之一。
2.节水与增收的矛盾。作为供水企业，它必须以盈利为追求目标，这是企业的本性，它希望满负荷生产，并能全部销售，以分摊成本，获取利润。而政府正大力提倡节约用水，与水企的企业特性产生矛盾，也会走入“节水—涨价—再节水—再涨价”的怪圈。例如，张家口市在2001年调整水价后，就出现了一个意想不到的情况——用水量持续下降。2000年，供水总公司日供水总量约7.6万立方米；到2004年，下降到5.9万立方米；2005年涨价后，又下降到5.8万立方米；到2008年，这个数字已降到5.6万立方米。与2000年相比，2008年该公司的年供水总量减少了738万立方米。这一点是张家口市作为水价改革试点城市之初，研究者们始料未及的。供水量下降，带来的是供水收入降低。与2004年相比，2008年营业收入增幅仅为10%左右。八年间减少的供水量，使供水公司减少了2 000万元的收入[2]。此外随着经济的发展，部分企业设备水平的改善，也减少了用水量。同样的情况在洛阳市也存在，一些用水大户由于水价上涨减少用量，公司减少收入接近3 000万元[3]。这就导致用户节水等于企业减收，企业减收又导致企业亏损，企业亏损了又要涨价。可是如果涨价催生更强的节水意识，岂不是又要开始下一个“节水—亏损—涨价”的轮回？这又是一个怎样的悖论？
3.管网延伸中投资与收益的矛盾。随着城市的扩展和新企业的建设，自来水管网需要不断地延伸，而自来水供水管网的特点决定了管网投资与收益必然产生矛盾，一是即使终端用户用水量较小，但也要铺设较大口径的管道，以减少日后二次铺设管网的矛盾，同样需要开挖地面，决定了初始投资必然较大；二是在管网延伸到城市边缘初期时，新增的终端用户用水量较小，不能弥补水企的投资，但都需要对管网提取折旧，水企必然要将这部分投资的折旧转嫁到老用户，造成自来水成本的刚性上升。
4.设计能力与实际需求的矛盾。一个让人关注的问题是，《中国城市建设统计年鉴》显示，早在四年前，中国城市的设计制水能力，已达到日均供水量的2.5倍。由于前期盲目规划，目前中国大城市普遍存在供水设施能力供大于求的现象，有50%以上的大中型城市供水设施能力的供需比例大于1.5，超过80%的大中型城市的供需比例大于1，许多城市固定资产的折旧成为最大一笔成本[1]。如北京市自来水集团2003年实现销售收入162 604万元，成本费用107 009万元，实现销售利润为零。成本费用中折旧费为 39 915万元，占成本费用37.3%；2004年上半年实现销售收入82 331万元，成本费用53 492万元，销售利润亏损3 209万元。成本费用中折旧费为 21 681万元，占成本费用40.53%[4]。 5.亏损与收益的矛盾。目前水企是否真正盈利或亏损，成为一团迷雾，大部分水企高呼亏损，但也有水企有很多盈利。如参股宁波市自来水公司的股东之一——宁波富达（宁波上市公司600724）2009年一季报显示，自来水业务收入11 532.19万元，业务成本6 186.85万元，毛利率达46.85%。竟比人们公认的暴利行业房地产的毛利率还要高出11个百分点之多[5]。嗅觉灵敏的国际水务巨头早在十年前就将触角深入了供水领域。1992年起，法国苏伊士集团、威立雅水务集团、英国安格利水务公司、国泰国际集团、香港的澳大利亚汇津中国水务有限公司、麦克唐纳水与环境公司、长江基建等外资公司先后在中山、廉江、郑州、保定、沈阳、吉林、三亚、天津、成都、上海浦东等多个城市兴建了数十家合资水厂，投资总额达数十亿元[6]。如果说水企亏损严重，为什么外资热衷于这一领域，上市水企业能够盈利？
6.垄断成本与价格的矛盾。在众多水企因为亏损要求提价的同时，民众普遍质疑水企的成本。清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛撰文指出，城市供水行业由于垄断经营的特点，传统供水公司普遍存在人员臃肿现象，影响了城市供水的成本。调研发现，自来水公司人均收入比当地人员收入一般高出20%，部分中小城市，甚至更高。目前，大多数城市供水企业的财务状况并不好。但是，很多企业虽然账面亏损，但是企业经营和福利仍然可以维系在较高的水平上。主要有两个方式实现这种不协调：一方面，供水企业通过加速折旧，尤其是占供水资产50%的管网的加速折旧，得到充裕的自有现金。其中，一部分现金用于主业相关设施维护建设，其他的则用于支付各种费用。加速折旧使得成本增加，在一定程度上造成账面亏损。另一方面，一些成本通过协议的形式合法转移进入副业公司，大部分主业企业能得到副业的补贴。企业通过财务管理，进行合法的主副业相互调节，故意将成本“做”大[7]。根据甘肃省工农业产品成本调查队调查，2008年兰州居民用水实际单位供水成本为1.633元/立方米，具体构成是：每立方米制水成本0.722元，输水费为0.435元，管理费高达0.476元[8]。
在非市场竞争条件下，政府要依赖于水企提供城市用水，水企需要利润，在没有法律的强制约束下，成本自然是一团迷雾。
三、厂网分营，还水厂企业面目
市政公用行业市场化，在一定程度上是必要的，因为市场化是相对于计划经济时代的那种低效率、官僚化而言的，在这个意义上并不能简单地说市场化错误。但是在市场化的同时，政府必须意识到，市场化不是政府完全撂下提供公共服务这个挑子的借口，市场化也不是政府出卖这些公共资源获取利益的一个理由。因为，在这里面还必须要有一个市场化和公益化平衡的问题。所以，在这些方面的市场化永远必须是在公益化这个大前提下进行，否则就可能走上一条不归路。政府应承担起水源地建设和管网投资的社会责任。《城市供水价格管理办法》（计价格[1998]1810号）第26条，城市中有水厂独立经营或管网独立经营的，允许不同供水企业执行不同上网水价，为改革现行供水体制，实施厂网分营提供了政策思路和依据。
1.管网和水源国有化。首先，自来水管网相当于城市地下道路，专门用于输送自来水，属于公共基础工程，不应由水企负担，更不应直接转嫁给居民，如同没有哪个城市向居民收取道路折旧一样。其次，水源地的开发和保护应该回归政府行为，而不是企业行为。上游水源地建设投资巨大，一个水库少则十几亿，多则几十亿，需要的投资大、回收慢，一般企业难以承受。通过政府承担这一职能，不但可以解决水源地的开发建设，更重要的是保护水源地的安全。全国工商联环境服务业商会副秘书长马勒思主张，管网和水源地保护，都应由政府承担，在此基础上计算企业的运营成本，才有意义。他认为，政府应该先把该担的责任担起来，然后再引入市场化的力量。市场化一定不能是政府甩包袱的手段，不管是国企经营还是市场化，政府必须承担的责任是要担当起来的。各地的自来水成本都不一样，要搞清楚哪部分老百姓承担，哪部分政府承担[9]。为此，我们可以这样设想：将管网和水源地划归城市资产公司，由政府统一投资建设，建设资金由城市资产公司根据城市规划，编制管网更新、新建计划和水源地保护、扩建计划，列入财政预算。以前文北京市为例，可以降低自来水价格40%左右，对缺水地区和居民承受能力较强的地区，也可以适当收取水源地和管网的固定资产折旧。同时，城市资产公司还可以在水源地进行适当的旅游开发和水产养殖，以适当弥补运营成本。
2.政府要加强水质监管。在水企只管制水后，政府要完善供水水质监管方式，形成企业自检、政府及部门监管、行业监测、公众监督相结合的水质监管体系。供水企业必须建立以水质为核心的质量管理体系和严格的岗位责任制，按照国家标准、技术规程和政府规定的检测项目、检测频率和标准检验方法，对原水、工艺过程水、出厂水的水质实施全过程监管，增加可快速检测的出厂水质的检测频率，按照水质报告制度定期向供水主管部门和卫生部门报告供水水质情况。地方政府要向各上网水企派驻水质监督员，按照国家标准，严格把好出厂水水质关，确保不达标的自来水不出厂、不进管网；同时加强管网末梢水的监测，确保居民饮用达标水。地方政府要全面落实供水水质行政督察制度、公众参与制度、供水水质责任追究制度，定期公布水质情况。政府实施水质监管、水质检测所需经费列入年度财政预算，确保供水水质监管公平、公正和公信。
3.用价格杠杆促进节水。利用价格杠杆，促进节约用水，是一种行之有效的办法。现在已有一些城市实行阶梯式水价，在定额以内的用水量，平价收费，超过定额的用水量，按较高的价格收费。如此类推，用高价达到节约用水的目的。当然，实行这种办法需要具备一定的条件，如改进水费计价设备等。笔者认为，推行阶梯水价，有利于节约用水，是值得推广的。
四、放开一级水价，管制终端水价
自來水的公益性特征并不排斥引入市场机制，关键是要在保持自来水水源和管网的公益性前提下，引入竞争机制才有意义。 1.放开自来水的特许经营权。水源地和管网收归国有以后，要放开自来水的特许经营权，所有民营资本都可以进入自来水制水行业。由政府指定水源地，并制定统一的水质上网标准，各种类型的投资者都可以投资制水。
2.水企竞价上网。放开自来水的特许经营权后，要鼓励建设多个水企，每年举行供水招标会，在水质相同的情况下，低价者优先上网供水，政府保证采购数量，用市场的手段促进水企加强经营管理，降低用工成本和管理成本，让百姓得益。在自来水供水能力大于社会需求的地方可先行一步。
3.政府制定终端水价。在市场经济条件下，极大多数商品（服务）是通过市场竞争、自由形成价格。某些特定产品（服务）价格或在非常时期，存在着一定程度的垄断，如资源稀缺的少数商品价格、自然垄断经营的商品价格、重要的公用事业价格和重要的公益性服务价格等等。因而《价格法》第2条明确规定：“极少数商品和服务价格实行政府指导价或政府定价。”由城市资产公司管理水源地和管网后，相当于该公司垄断了自来水的源头和终端销售，如对这种垄断不加控制，则可能导致消费者被动接受不合理的自来水价格和欠满意的服务。对自来水采取直接价格控制与管理，是政府价格主管部门行使政府职能的必然选择。它既有利于维持自来水经济适度集中，又限制了水企和城市资产公司对自来水终端价格的垄断，有利于维护消费者的合法权益和社会稳定，促进国民经济稳步增长。
政府对终端水价应采用准成本价格，即水源地和管网折旧不能进入价格，由政府承担，但其运营成本可进入终端水价。其价格构成是：平均购水成本+城市资产公司中自来水部分的运营成本。对于部分城市自来水运营成本较低的地区，居民承受力较强的地区，可以适当列支管网的部分折旧。
五、结束语
自来水的公益性和商品性特征，要求政府承担起自己应该承担的公共服务职能，让自来水回归其公益性特点；用水户应该充分认识自来水的商品性特征，支付自来水使用对价，并节约用水；通过水源地和供水管网国有化，水企竞价上网，可以使自来水价格有较大幅度的下降，共同营造和谐的水环境。
参考文献：
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[6] 王媛.33亿水务盛宴的背后：中国水务的病痛[EB/OL].中国网，2004-01-09.
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[9] 肖强.外资是涨价的罪魁祸首吗[J].瞭望东方周刊，2009-08-13.
[責任编辑 陈凤雪]