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中国可转移的农村剩余劳动力正在迅速减少。这一“减少”趋势明显难以支撑中国城镇化率70％乃至更高的目标，中国城镇化“人口供需失衡”的“困境”已经浮出水面。
中央“十二五”规划多次提到城镇化，并高度重视农民工的市民化，其原因何在?改革开放以来，中国城镇化率大幅提升，尤其是19世纪90年代中期后，更是进入了“跑步前进”阶段。相关数据显示，1996—2009年，中国城镇化率年均增长近1.2个百分点，是中国城镇化历史上增长最快的时期。但是，近10年我国城镇化增速却在逐渐减缓，“十五”时朗年均增长14个百分点，“十一五”时期年均增长约0.9个百分点，回落0.5个百分点。近期出现的“劳工荒”现象及相关学者的研究表明，中国可转移的农村剩余劳动力正在迅速减少。这一“减少”趋势明显难以支撑我国城镇化率70％乃至更高的目标，我国城镇化“人口供需失衡”的“困境”已经浮出水面。
“供需失衡”之忧
农村剩余劳动力是支撑上一轮城镇化水平提高的主体。未来，我国城镇化增长空间广阔，仍然有巨大的“人口需求”。
2009年末我国城镇化率达到46.59％，城镇化人口为6.22亿人，其中包括1.67亿农民工。我国农村人口仍有7.13亿人左右，需要有2.5亿～3亿的农村人口实现城镇化才足以支撑起我国城镇化70％的目标；考虑到更长远的未来，从农村与城镇劳动生产率大致相同、城乡收入水平大体一致的视角看，农村劳动力仅需要1亿人左右，需转移的农村人口则是5亿左右。
但从“人口供给”来看，目前我国农村尽管仍有3亿多劳动力，但主要集中在40岁以上，这部分是难以城镇化的人口。
蔡昉教授对我国农村剩余劳动力数量测算表明，目前40岁以下农村剩余劳动力，绝对数量只有5212万；哈佛大学教授ScottRozzHe对中国的农村进行了大量的调查研究，其结论是目前中国农村劳动力主要是40岁以上人口，这部分人群继续向城市转移的可能性很小。国务院发展研究中心2006年对全国17个省2749个行政村进行的调查表明，74.3％的村庄认为本村能够外出打工的青年劳动力都已经转移完毕。笔者在四川、云南、甘肃等地开展的调查也表明，这些地区的大部分村庄已经无剩余劳动力可转移。综合来看，进一步向城镇大规模转移农村劳动力可能性不大。
综合“供、需”两方面来看，一方面中国每年仍需要实现1300万左右的人口城镇化，以必要的城镇化增速支撑我国城镇化进程，但另一方面农村又无剩余劳动力可转，也即上一阶段的城镇化主体难以带动未来城镇化率的提高，“供”与“需”之间出现了不平衡。
谁是“失衡”的推手
首先。传统的城镇化模式是导致中国城镇化“人口供需失衡”的“第一推手”。
过去，我国主要采取的是“劳动力进城、家属留乡村”的城镇化模式。这种城镇化模式是“低成本扩张”的模式，主要通过增加城市就业机会，吸引农村剩余劳动力进城务工，但劳动工资较低，由此限制了农民工家属同步向城镇转移，通过劳动人口和供养人口的空间分离，从而降低城镇化成本。
根据国家发展改革委公布的数据，目前中国167亿农民工人口中，仅有3000万家属。以此计算，农民工群体的带眷系数仅为0.22。这种模式产生了诸多社会问题，也影响到中国城镇化的进一步推进。
该模式的产生有其必然性。改革开放以来我国长期处于劳动力绝对剩余阶段，劳动力优势是支撑我国经济发展的重要因素。许多产业部门依靠压低劳动力成本以获得竞争优势，这意味着进城农民工工资很长一段时间内维持较低水平，直至目前许多岗位工资仅仅略高于一些大中城市的最低生活保障水平(如表所示)，再加上城市生活成本相对较高，由此造成了农民工“进城赚钱、回村生活”，很少有农民工的抚养人口同步转移到城市。
另一方面，地方政府部门也主要通过劳动力优势支撑经济发展，对于农民工及其家属真正意义上的“城镇化”关注不够，为农民工及其家属提供的社会保障和社会服务不足，如教育机会、医疗待遇、各类保险等，再加上社会隔离因素的影响，农民工始终感觉自己是“外来人口”，对城市的归属感不强，在这种情况下很难将抚养人口带到城市。此外，目前我国农村社会保障水平相比以前有了较大提高，如果农民工家属随迁进城，就会造成“城市社会保障无法覆盖，农村社会保障无法享受”的尴尬局面。为了防止“两边落空”，农民工家属也很少同步转移到城镇。
其次，统计标准的不完善是我国城镇化“人口供需失衡”的“又一推手”。
目前，我国城镇化人口的统计口径以居住在城镇范围内的全部常住人口为准，其中常住人口是指居住某地6个月以上的人口，主要包括：除离开本地半年以上(不包括在国外工作或学习的人)的全部常住本地的户籍人口；户口在外地，但在本地居住半年以上者，或离开户口地半年以上而调查时在本地居住的人口；调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口”的人。这种统计口径在“离土不离乡”人口、部分农民工等方面有遗漏。一些在小城镇从事非农产业的农村人口，其居住地也主要是农村，不在城镇常住人口的统计范围之内；再加上部分工作、居住地并不非常稳定的农民工，在统计与核算中容易被遗漏，由此产生了统计数与实际数的偏差。
根据国家统计局数据，2009年末，我国约有2.3亿农民工，其中约有1.67亿农民工统计为城镇人口(国家发展改革委公布数据，2010年)，仍有6000万-7000万左右的农民工没有统计在内。随着这部分农民工工作逐步稳定，也会逐渐纳入我国城镇人口统计口径，进一步提高城镇化水平。
“调衡”着力点
支撑上一轮城镇化的主体退出“城镇化舞台”后，未来推动我国城镇化增长的主体将会是谁?这成为中国城镇化进程中亟待解决的问题。
笔者认为，下一阶段我国城镇化的主体将由农民工向农民工供养人口转变。因此，要推动有稳定工作的农民工逐步提高带眷系数，以农民工家属转移为主体，推进城镇化，破解我国城镇化“人口供需不平衡”之困。
如果将已有的农民工全部转为城镇人口，带眷系数提高到0.5(相当于夫妻二人带一个孩子进城)，则会向城镇进一步转移5000万左右人口；带眷系数提高到1(相当于每个进城务工人员带一名抚养人进城)，则会向城镇进一步转移2亿人左右。在后一种情况下，由农民工带来的城镇人口增量将达到4亿～4.5亿左右，我国城镇化人口将达到9亿～9.5亿左右，基本实现城镇化率达到70％的目标。
要启动农民工家属城镇化的进程，必须本着系统设计、分步推进的方式，科学规避其中可能的财政、经济风险。第一步， 通过全方位的农民工完善社会保障、公共服务体系，实现农民工“市民化”；第二步，在农民工市民化的基础上，逐步提高农民工群体的带眷系数，实现农民工“带眷化”，以农民工供养人口的城镇化推动全国城镇化的健康持续发展。
“调衡”之策
第一，充分激发地方政府的积极主动性。实现农民工市民化、提高农民工带眷系数，地方政府是解决我国城镇化“人口供求失衡”的关键。促使地方政府从思想上认识这种转变对于城镇化及经济发展的重要性。一方面，我国劳动力优势开始逐渐削弱，改革开放以来的“人口红利”逐渐开始向“人口负债”转变，这是经济社会发展的长期趋势。因此，推动农民工市民化是保证本地产业发展中劳动力供给的必要措施。另一方面，农民工及其家属的市民化将会带来消费的扩张，进而带动地方服务业发展，推动城镇基础设施建设，也会带来地区经济的快速发展。
第二，实现农民工“完整的、高水平”市民化。目前，部分地区已经开始探索推进农民工市民化，但该“市民化”又是不完整的。主要体现在两个方面，一是“低水平”的市民化，各地主要通过为农民工提供“公共服务包，’实现市民化，但这一“公共服务包”的水平和质量较低，与原有的城镇人口“公共服务包”内容、标准有较大差异，这相当于在市民和农民公共服务之间又增加了一个层次，不利于长远上解决这一问题，也不利于实现农民工的带眷化。二是“重物质、轻精神”的市民化，各地政府只注重物质层面，对精神层面重视不够，由于文化层次、生活习惯等的差异，农民工与本地居民之间以及农民工群体内部矛盾纠纷频发，再加上缺少完整的利益诉求和权益维护渠道，农民工群体往往游离在城市社会之外，要实现农民工的完整市民化，必须“物质”、“精神”两手抓。
要实现完整的市民化，必须为符合条件的农民工提供与城镇户籍人口相同的“公共服务包”，通过分步推进化解市民化标准提高后带来的财政风险。从我国农民工的产生增长速度来看，年均约为500万人，要在未来10年到15年内完成市民化转变，每年约需要转化1200万-1500万左右，考虑到农民工市民化会带来较大的财政压力，“十二五”时期每年安排转化1000万～1200万左右的农民工较为适宜。
此外，还应加快建设有利于社会融合的社会管理体制和机制，推动实现更高层次的市民化。鼓励外来务工人员踊跃参加社会公益活动，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，推动完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。
第三，逐步推动农民工的带眷化。创造条件，鼓励和引导已经市民化的农民工和就业相对稳定、收入水平相对较高的农民工接出留守儿童和留守老人，逐步实现劳动人口和供养人口的空间弥合。
笔者建议在为市民化农民工提供的公共服务包里，逐步给予农民工家属户口随迁，尤其是在一些条件合适的沿海地区中小城镇，尽快放开户口限制。提高这些地区在创造就业机会、改善基础设施、增加社会保障等方面的能力。逐步实现城市公共服务向农民工家属拓展，丰富公共服务的内容，未来提供的城市公共服务不仅仅局限到子女教育，更应充分考虑到老年人的需求，综合考虑养老、医疗等多个方面。
第四，以农村综合改革推动城镇化。我国仍有3亿左右农业劳动力，仍然需要大规模向外转移，之所以出现剩余劳动力不足，是因为我国农业生产体制方面仍存在一些束缚因素。没有农村的支持，城镇化水平难以大幅提高。应当及时开展新时期的农村综合配套改革，通过农地、林地等确权和产权流动，实现土地的适度集约经营，并使拥有产权的农民获得相应收益。同时，为已经城镇化的农民工及其家属设立一定的过渡期，使他们在拥有城镇户籍的初期能够同时获得农村产权收益，消除其城镇化过程中的顾虑，为城镇化更好地输送“人口”。加快提高农业综合生产能力，在西部地区加快推广型农业机械和土地集约经营，进一步释放更多的劳动力。
中央“十二五”规划多次提到城镇化，并高度重视农民工的市民化，其原因何在?改革开放以来，中国城镇化率大幅提升，尤其是19世纪90年代中期后，更是进入了“跑步前进”阶段。相关数据显示，1996—2009年，中国城镇化率年均增长近1.2个百分点，是中国城镇化历史上增长最快的时期。但是，近10年我国城镇化增速却在逐渐减缓，“十五”时朗年均增长14个百分点，“十一五”时期年均增长约0.9个百分点，回落0.5个百分点。近期出现的“劳工荒”现象及相关学者的研究表明，中国可转移的农村剩余劳动力正在迅速减少。这一“减少”趋势明显难以支撑我国城镇化率70％乃至更高的目标，我国城镇化“人口供需失衡”的“困境”已经浮出水面。
“供需失衡”之忧
农村剩余劳动力是支撑上一轮城镇化水平提高的主体。未来，我国城镇化增长空间广阔，仍然有巨大的“人口需求”。
2009年末我国城镇化率达到46.59％，城镇化人口为6.22亿人，其中包括1.67亿农民工。我国农村人口仍有7.13亿人左右，需要有2.5亿～3亿的农村人口实现城镇化才足以支撑起我国城镇化70％的目标；考虑到更长远的未来，从农村与城镇劳动生产率大致相同、城乡收入水平大体一致的视角看，农村劳动力仅需要1亿人左右，需转移的农村人口则是5亿左右。
但从“人口供给”来看，目前我国农村尽管仍有3亿多劳动力，但主要集中在40岁以上，这部分是难以城镇化的人口。
蔡昉教授对我国农村剩余劳动力数量测算表明，目前40岁以下农村剩余劳动力，绝对数量只有5212万；哈佛大学教授ScottRozzHe对中国的农村进行了大量的调查研究，其结论是目前中国农村劳动力主要是40岁以上人口，这部分人群继续向城市转移的可能性很小。国务院发展研究中心2006年对全国17个省2749个行政村进行的调查表明，74.3％的村庄认为本村能够外出打工的青年劳动力都已经转移完毕。笔者在四川、云南、甘肃等地开展的调查也表明，这些地区的大部分村庄已经无剩余劳动力可转移。综合来看，进一步向城镇大规模转移农村劳动力可能性不大。
综合“供、需”两方面来看，一方面中国每年仍需要实现1300万左右的人口城镇化，以必要的城镇化增速支撑我国城镇化进程，但另一方面农村又无剩余劳动力可转，也即上一阶段的城镇化主体难以带动未来城镇化率的提高，“供”与“需”之间出现了不平衡。
谁是“失衡”的推手
首先。传统的城镇化模式是导致中国城镇化“人口供需失衡”的“第一推手”。
过去，我国主要采取的是“劳动力进城、家属留乡村”的城镇化模式。这种城镇化模式是“低成本扩张”的模式，主要通过增加城市就业机会，吸引农村剩余劳动力进城务工，但劳动工资较低，由此限制了农民工家属同步向城镇转移，通过劳动人口和供养人口的空间分离，从而降低城镇化成本。
根据国家发展改革委公布的数据，目前中国167亿农民工人口中，仅有3000万家属。以此计算，农民工群体的带眷系数仅为0.22。这种模式产生了诸多社会问题，也影响到中国城镇化的进一步推进。
该模式的产生有其必然性。改革开放以来我国长期处于劳动力绝对剩余阶段，劳动力优势是支撑我国经济发展的重要因素。许多产业部门依靠压低劳动力成本以获得竞争优势，这意味着进城农民工工资很长一段时间内维持较低水平，直至目前许多岗位工资仅仅略高于一些大中城市的最低生活保障水平(如表所示)，再加上城市生活成本相对较高，由此造成了农民工“进城赚钱、回村生活”，很少有农民工的抚养人口同步转移到城市。
另一方面，地方政府部门也主要通过劳动力优势支撑经济发展，对于农民工及其家属真正意义上的“城镇化”关注不够，为农民工及其家属提供的社会保障和社会服务不足，如教育机会、医疗待遇、各类保险等，再加上社会隔离因素的影响，农民工始终感觉自己是“外来人口”，对城市的归属感不强，在这种情况下很难将抚养人口带到城市。此外，目前我国农村社会保障水平相比以前有了较大提高，如果农民工家属随迁进城，就会造成“城市社会保障无法覆盖，农村社会保障无法享受”的尴尬局面。为了防止“两边落空”，农民工家属也很少同步转移到城镇。
其次，统计标准的不完善是我国城镇化“人口供需失衡”的“又一推手”。
目前，我国城镇化人口的统计口径以居住在城镇范围内的全部常住人口为准，其中常住人口是指居住某地6个月以上的人口，主要包括：除离开本地半年以上(不包括在国外工作或学习的人)的全部常住本地的户籍人口；户口在外地，但在本地居住半年以上者，或离开户口地半年以上而调查时在本地居住的人口；调查时居住在本地，但在任何地方都没有登记常住户口，如手持户口迁移证、出生证、退伍证、劳改劳教释放证等尚未办理常住户口的人，即所谓“口袋户口”的人。这种统计口径在“离土不离乡”人口、部分农民工等方面有遗漏。一些在小城镇从事非农产业的农村人口，其居住地也主要是农村，不在城镇常住人口的统计范围之内；再加上部分工作、居住地并不非常稳定的农民工，在统计与核算中容易被遗漏，由此产生了统计数与实际数的偏差。
根据国家统计局数据，2009年末，我国约有2.3亿农民工，其中约有1.67亿农民工统计为城镇人口(国家发展改革委公布数据，2010年)，仍有6000万-7000万左右的农民工没有统计在内。随着这部分农民工工作逐步稳定，也会逐渐纳入我国城镇人口统计口径，进一步提高城镇化水平。
“调衡”着力点
支撑上一轮城镇化的主体退出“城镇化舞台”后，未来推动我国城镇化增长的主体将会是谁?这成为中国城镇化进程中亟待解决的问题。
笔者认为，下一阶段我国城镇化的主体将由农民工向农民工供养人口转变。因此，要推动有稳定工作的农民工逐步提高带眷系数，以农民工家属转移为主体，推进城镇化，破解我国城镇化“人口供需不平衡”之困。
如果将已有的农民工全部转为城镇人口，带眷系数提高到0.5(相当于夫妻二人带一个孩子进城)，则会向城镇进一步转移5000万左右人口；带眷系数提高到1(相当于每个进城务工人员带一名抚养人进城)，则会向城镇进一步转移2亿人左右。在后一种情况下，由农民工带来的城镇人口增量将达到4亿～4.5亿左右，我国城镇化人口将达到9亿～9.5亿左右，基本实现城镇化率达到70％的目标。
要启动农民工家属城镇化的进程，必须本着系统设计、分步推进的方式，科学规避其中可能的财政、经济风险。第一步， 通过全方位的农民工完善社会保障、公共服务体系，实现农民工“市民化”；第二步，在农民工市民化的基础上，逐步提高农民工群体的带眷系数，实现农民工“带眷化”，以农民工供养人口的城镇化推动全国城镇化的健康持续发展。
“调衡”之策
第一，充分激发地方政府的积极主动性。实现农民工市民化、提高农民工带眷系数，地方政府是解决我国城镇化“人口供求失衡”的关键。促使地方政府从思想上认识这种转变对于城镇化及经济发展的重要性。一方面，我国劳动力优势开始逐渐削弱，改革开放以来的“人口红利”逐渐开始向“人口负债”转变，这是经济社会发展的长期趋势。因此，推动农民工市民化是保证本地产业发展中劳动力供给的必要措施。另一方面，农民工及其家属的市民化将会带来消费的扩张，进而带动地方服务业发展，推动城镇基础设施建设，也会带来地区经济的快速发展。
第二，实现农民工“完整的、高水平”市民化。目前，部分地区已经开始探索推进农民工市民化，但该“市民化”又是不完整的。主要体现在两个方面，一是“低水平”的市民化，各地主要通过为农民工提供“公共服务包，’实现市民化，但这一“公共服务包”的水平和质量较低，与原有的城镇人口“公共服务包”内容、标准有较大差异，这相当于在市民和农民公共服务之间又增加了一个层次，不利于长远上解决这一问题，也不利于实现农民工的带眷化。二是“重物质、轻精神”的市民化，各地政府只注重物质层面，对精神层面重视不够，由于文化层次、生活习惯等的差异，农民工与本地居民之间以及农民工群体内部矛盾纠纷频发，再加上缺少完整的利益诉求和权益维护渠道，农民工群体往往游离在城市社会之外，要实现农民工的完整市民化，必须“物质”、“精神”两手抓。
要实现完整的市民化，必须为符合条件的农民工提供与城镇户籍人口相同的“公共服务包”，通过分步推进化解市民化标准提高后带来的财政风险。从我国农民工的产生增长速度来看，年均约为500万人，要在未来10年到15年内完成市民化转变，每年约需要转化1200万-1500万左右，考虑到农民工市民化会带来较大的财政压力，“十二五”时期每年安排转化1000万～1200万左右的农民工较为适宜。
此外，还应加快建设有利于社会融合的社会管理体制和机制，推动实现更高层次的市民化。鼓励外来务工人员踊跃参加社会公益活动，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，推动完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。
第三，逐步推动农民工的带眷化。创造条件，鼓励和引导已经市民化的农民工和就业相对稳定、收入水平相对较高的农民工接出留守儿童和留守老人，逐步实现劳动人口和供养人口的空间弥合。
笔者建议在为市民化农民工提供的公共服务包里，逐步给予农民工家属户口随迁，尤其是在一些条件合适的沿海地区中小城镇，尽快放开户口限制。提高这些地区在创造就业机会、改善基础设施、增加社会保障等方面的能力。逐步实现城市公共服务向农民工家属拓展，丰富公共服务的内容，未来提供的城市公共服务不仅仅局限到子女教育，更应充分考虑到老年人的需求，综合考虑养老、医疗等多个方面。
第四，以农村综合改革推动城镇化。我国仍有3亿左右农业劳动力，仍然需要大规模向外转移，之所以出现剩余劳动力不足，是因为我国农业生产体制方面仍存在一些束缚因素。没有农村的支持，城镇化水平难以大幅提高。应当及时开展新时期的农村综合配套改革，通过农地、林地等确权和产权流动，实现土地的适度集约经营，并使拥有产权的农民获得相应收益。同时，为已经城镇化的农民工及其家属设立一定的过渡期，使他们在拥有城镇户籍的初期能够同时获得农村产权收益，消除其城镇化过程中的顾虑，为城镇化更好地输送“人口”。加快提高农业综合生产能力，在西部地区加快推广型农业机械和土地集约经营，进一步释放更多的劳动力。