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【摘要】本文以汶川地震中的救灾款物管理为基础，全面分析了救灾款物在筹集、分配、管理和使用中存在的管理程序不到位、手续不完善、分配不合理、信息披露不充分等问题，提出了建立应急状态下的资金物资管理制度、定向捐赠款物管理使用层级反馈制度和捐赠款物使用结果反馈制度、捐赠物资价值和品质鉴定制度等制度，建议补办物资收发手续，建立和完善备灾救灾体系，进一步完善捐赠款物管理使用信息公开制度，并规范救灾款物账册登记和实物管理工作。同时，还要统筹规划灾后重建资金的合理使用。
【关键词】救灾；款物；管理；对策
四川汶川“5·12”地震发生后，社会各界纷纷伸出援助之手，捐款捐物十分踊跃，为夺取抗震救灾决定性胜利奠定了坚实的物质基础。但是，在面对这些大量的抗震救灾款物时，有关部门也暴露出在应急状态下款物管理经验明显不足、制度缺乏、手续简单、管理不够规范等问题。同时，还有一个如何合理安排使用救灾资金进行灾后重建的问题。本文拟就以上问题进行探讨。
一、 救灾款物管理中存在的问题
（一）情况紧急下物资管理程序不到位
“5·12”地震震级高，历史罕见，人员伤亡严重，财产损失巨大。在赈灾工作的前期，大量工作由志愿者参与，重中之重主要是把灾区急需的款物送到灾区。在这种情况下，对于部分捐赠物资，接受时未能严格进行清点，有的数量不详，有的品名不清，有的价值不明，有的捐赠人含糊；物资调运时，有的手续不健全，也未及时补办手续；部分物资接受清单未能返回物资发放点，致使部分物资的来龙去脉不够清楚。
（二）部分物资接收手续不完善
经查阅物资单据，发现部分物资接收无捐赠函或捐赠清单，无入库验收清单，未取得捐赠单位提供的营业执照、生产许可证和质量检验合格证，部分捐赠物资价值的确定缺乏依据。此外，部分运送物资的志愿者未能留下其个人信息和联系方式。
（三）部分物资分配程序不符合规定
在抗震救灾的前期，由于急需把物资送到灾区，部分物资分配由物资接收点直接审批或个人审批，未经集体研究决定。有的物资分配还存在已发货但无审批签字的情况。
（四）部分物资送到灾区后未取得“货物出库审批单送货回执”
物资接收点发到各灾区的物资，部分未能收回“货物出库审批单送货回执”。1.灾区接收物资的机构较多，事后不能查明具体接收单位。2.有的志愿者未将送货回执交回，又无法与其联系3.有的物资可能直接送往村镇，未通过当地对口物资接收单位。此外，也有少数回执单遗失等情况发生。
（五）物资收发情况未按规定进行账册登记
表现为以下几个方面：1.未及时登记物资账册。本次地震后灾区接收的物资数量巨大，有关部门来不及对物资的收发存情况进行逐一登记，致使物资信息公布滞后。2.物资收发品名和数量未能一一对应。由于短时间内物资收发数量巨大且滚动收发，未能对应每批物资的收发品名和数量，致使物资账簿无法对应登记，也无法弄清每批次物资的来龙去脉。3.物资的实物管理较为粗放。由于物资收发数量大、情况紧急、志愿者等非专业人员参与等原因，实物管理较为粗放，未能规范管理，内部控制也未能有效实施。
（六）救灾物资发放方面存在不合理的现象
据了解，雅安地区部分物资出现过剩的情况，甚至有些物资的堆放也成为难题。而有的灾区却又极其缺乏相关物质。对于旧衣物、矿泉水、方便面，帐篷等物资的发放，也存在品种搭配不合理的问题。
（七）救灾捐赠款物管理使用信息披露不规范
主要表现为：1.未及时公布捐赠物资的来源、数额，分配去向、用途、数额等信息。2.未及时公布捐赠资金的使用结果。3.只按日公布捐赠明细清单，不方便群众按捐赠人或捐赠金额进行查询。4.未公布在捐赠资金中提取使用管理费用的情况。上述情况不符合《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》（国办发［2008］ 39号，2008年5月31日发布实施）第三条和《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》（2008年6月1日发布实施）第七条第一款、第二款和第三款的规定。
二、 对救灾款物管理的建议
我国地域广大，灾害发生频繁，救灾款物管理应制度化、规范化。笔者根据本次地震救灾款物管理的经验教训，提出以下对救灾款物管理的建议。
（一）建立和完善备灾救灾体系
本次地震救灾的基本生活物资如矿泉水、方便面等，相当部分通过空运等方式运送，成本太高（有的一瓶矿泉水达到50元/瓶，一般的也要10多元/瓶），存在资源的浪费情况。因此，在应急状态下，如何快速、有效、低成本地组织救灾物资，是一个非常重要的问题。笔者建议遵循救灾基本生活物资就近提供的原则，政府备灾部门应建立救灾物资供应企业名册，应直接从备灾生产企业中就近生产和提供，减少基本生活物资的长途运送，最大限度地降低成本。
（二）建立应急状态下的资金物资管理制度
地震事发突然，在救灾款物的管理上，有时不太可能严格执行正常状态下的管理制度。因此，有必要建立应急状态下的救灾款物管理制度。要充分考虑到在灾害发生后，大量物资的收发工作主要是志愿者参与的具体情况，建立起既保证资金物资的安全，又能保证救灾工作正常进行的符合实际的应急制度。
（三）补办物资收发手续
在紧急情况下，对于救灾物资的收发采取特事特办的做法，这是可以理解的。但一旦救灾工作逐渐进入正常程序，则需要全面清理前期物资收发情况，补办物资收发手续。
对于确实不能完善手续的，建议单独造册、专门公布，接受社会各界的监督。对于后期物资管理，则手续必须完善，否则要依法严肃处理。
（四）建立定向捐赠款物管理使用层级反馈制度和捐赠款物使用结果反馈制度
对于定向捐赠款物，目前采取“层层下拨、逐层分配、分级管理”的方式，致使捐赠款物使用结果的信息难以准确归集和公布，捐赠人和社会各界对定向捐赠的最终使用结果以难以知晓。这就可能影响到境内外广大捐赠人的积极性。
笔者建议采取定向捐赠款物的层级反馈制度，建立“定向捐赠款物分配与发放跟踪卡”和填报“捐赠款物管理使用情况反馈报表”，以此为基础向社会公布一一对应的定向捐赠款物使用信息。同时，向每个捐赠人书面反馈“捐赠款物使用结果”（若数量太多也可以只对大额捐赠书面反馈，而小额捐赠采用公示方式反馈），接受捐赠人和社会各界的监督。
（五）完善捐赠款物管理使用信息公开制度
笔者建议采用以下形式：
1.实行捐赠账册公开制度。社会要求对捐赠物资信息实行公开的呼声越来越高，接受捐赠的部门或单位应顺应民心，公开捐赠款物的专门账册，供社会各界查询。
2.分类公开捐赠款物信息。对于捐赠款物，均应公布其来源、数额、分配去向、用途、数量及使用结果（数额）等信息。对于定向捐赠款物，应努力做到一一对应，说明捐赠款物的来龙去脉；对于非定向捐赠款物，也应按规定公布信息，接受社会各界的监督。
3.建立捐赠款物信息数据查询库。将全部捐赠款物信息输入数据库，查询人可通过输入捐赠者姓名或名称查询捐赠款物的信息，也可通过输入捐赠金额等其他参数进行查询，这样将极大地方便群众。
4.建立有关部门管理费用提取使用的公开制度。有关部门在管理救灾物资和资金时，要发生相应的成本费用。是否提取管理费，这是社会比较关注的问题。有关部门应及时公布管理费提取及使用情况，并应将此制度化。
（六）定向捐赠款物应按规定调剂分配
定向捐赠的款物，在捐赠款物过于集中同一地方同一项目的情况下，接受捐赠部门和单位要主动征求捐赠人的意见，经捐赠人书面同意后，按有关规定调剂使用。如都江堰市聚源中学，通过红十字会的定向捐赠资金就超过一亿元，对于这种捐赠款项过于集中的情况，可按《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》（国办发［2008］ 39号，2008年5月31日发布实施）等规定进行调剂分配。
（七）统筹规划灾后重建资金的合理使用
灾后重建工作量巨大，涉及的资金物资数量也很大。如何有效合理地使用重建资金，是一个需要慎重考虑的问题。笔者建议：要对各种灾后重建资金的来源加以统计，如定向和非定向资金，政府、红十字会、慈善总会等投入的资金等。对重建资金的分配要统筹考虑，比如，要合理安排定向捐赠资金的使用方向和领域，如果捐赠资金过于集中，在征求捐赠人的意见的基础上，按有关规定进行调剂；对于公益性社团组织的资金，要尊重这些组织的自主性，由这些组织按规定程序对资金自主使用；对于没有得到定向捐赠和社团资金支持的灾区，则由政府统筹安排，确保灾后重建资金分配的公平、公开和透明。
（八）规范救灾款物账册登记和实物管理工作
物资接受单位应派专人负责补办物资收发手续，补充完善款物的账册登记，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、专户存储、账目清楚。同时，要严格按照国家的有关规定公布信息，接受社会各界的监督。
（九）建立捐赠物资价值和品质鉴定制度
捐赠物资接受单位不具备对物资品质和价值进行鉴定的能力，可能会导致公益性捐赠物资出现假冒伪劣和价值虚高的情况，个别捐赠单位甚至可能利用公益性捐赠可以按年度利润总额12%扣除应纳税所得额（而国发〔2008〕21号文则规定汶川地震捐赠可全额扣除）的税收政策，进行不正当的税务调整，从而给国家造成损失。笔者建议国家有关部门出台规定，建立捐赠物资价值和品质鉴定制度，配备价值评估人员和质量鉴定人员参与捐赠物资接受工作。
【主要参考文献】
［1］ 汶川地震灾后恢复重建条例.中华人民共和国国务院令第526号.
［2］ 国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知（国办发 ［2008］ 39号）.2008-5-3.
［3］ 国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见（国发［2008］ 21号）.2008-6-29.
［4］ 国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见（国发［2008］ 22号）.2008-7-3.
［5］ 国务院办公厅关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见（国办发 ［2008］ 51号）.2008-6-13.
［6］ 汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法.2008-6-1.
［7］ http://www.scredcross.org.cn/index.asp.
【关键词】救灾；款物；管理；对策
四川汶川“5·12”地震发生后，社会各界纷纷伸出援助之手，捐款捐物十分踊跃，为夺取抗震救灾决定性胜利奠定了坚实的物质基础。但是，在面对这些大量的抗震救灾款物时，有关部门也暴露出在应急状态下款物管理经验明显不足、制度缺乏、手续简单、管理不够规范等问题。同时，还有一个如何合理安排使用救灾资金进行灾后重建的问题。本文拟就以上问题进行探讨。
一、 救灾款物管理中存在的问题
（一）情况紧急下物资管理程序不到位
“5·12”地震震级高，历史罕见，人员伤亡严重，财产损失巨大。在赈灾工作的前期，大量工作由志愿者参与，重中之重主要是把灾区急需的款物送到灾区。在这种情况下，对于部分捐赠物资，接受时未能严格进行清点，有的数量不详，有的品名不清，有的价值不明，有的捐赠人含糊；物资调运时，有的手续不健全，也未及时补办手续；部分物资接受清单未能返回物资发放点，致使部分物资的来龙去脉不够清楚。
（二）部分物资接收手续不完善
经查阅物资单据，发现部分物资接收无捐赠函或捐赠清单，无入库验收清单，未取得捐赠单位提供的营业执照、生产许可证和质量检验合格证，部分捐赠物资价值的确定缺乏依据。此外，部分运送物资的志愿者未能留下其个人信息和联系方式。
（三）部分物资分配程序不符合规定
在抗震救灾的前期，由于急需把物资送到灾区，部分物资分配由物资接收点直接审批或个人审批，未经集体研究决定。有的物资分配还存在已发货但无审批签字的情况。
（四）部分物资送到灾区后未取得“货物出库审批单送货回执”
物资接收点发到各灾区的物资，部分未能收回“货物出库审批单送货回执”。1.灾区接收物资的机构较多，事后不能查明具体接收单位。2.有的志愿者未将送货回执交回，又无法与其联系3.有的物资可能直接送往村镇，未通过当地对口物资接收单位。此外，也有少数回执单遗失等情况发生。
（五）物资收发情况未按规定进行账册登记
表现为以下几个方面：1.未及时登记物资账册。本次地震后灾区接收的物资数量巨大，有关部门来不及对物资的收发存情况进行逐一登记，致使物资信息公布滞后。2.物资收发品名和数量未能一一对应。由于短时间内物资收发数量巨大且滚动收发，未能对应每批物资的收发品名和数量，致使物资账簿无法对应登记，也无法弄清每批次物资的来龙去脉。3.物资的实物管理较为粗放。由于物资收发数量大、情况紧急、志愿者等非专业人员参与等原因，实物管理较为粗放，未能规范管理，内部控制也未能有效实施。
（六）救灾物资发放方面存在不合理的现象
据了解，雅安地区部分物资出现过剩的情况，甚至有些物资的堆放也成为难题。而有的灾区却又极其缺乏相关物质。对于旧衣物、矿泉水、方便面，帐篷等物资的发放，也存在品种搭配不合理的问题。
（七）救灾捐赠款物管理使用信息披露不规范
主要表现为：1.未及时公布捐赠物资的来源、数额，分配去向、用途、数额等信息。2.未及时公布捐赠资金的使用结果。3.只按日公布捐赠明细清单，不方便群众按捐赠人或捐赠金额进行查询。4.未公布在捐赠资金中提取使用管理费用的情况。上述情况不符合《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》（国办发［2008］ 39号，2008年5月31日发布实施）第三条和《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》（2008年6月1日发布实施）第七条第一款、第二款和第三款的规定。
二、 对救灾款物管理的建议
我国地域广大，灾害发生频繁，救灾款物管理应制度化、规范化。笔者根据本次地震救灾款物管理的经验教训，提出以下对救灾款物管理的建议。
（一）建立和完善备灾救灾体系
本次地震救灾的基本生活物资如矿泉水、方便面等，相当部分通过空运等方式运送，成本太高（有的一瓶矿泉水达到50元/瓶，一般的也要10多元/瓶），存在资源的浪费情况。因此，在应急状态下，如何快速、有效、低成本地组织救灾物资，是一个非常重要的问题。笔者建议遵循救灾基本生活物资就近提供的原则，政府备灾部门应建立救灾物资供应企业名册，应直接从备灾生产企业中就近生产和提供，减少基本生活物资的长途运送，最大限度地降低成本。
（二）建立应急状态下的资金物资管理制度
地震事发突然，在救灾款物的管理上，有时不太可能严格执行正常状态下的管理制度。因此，有必要建立应急状态下的救灾款物管理制度。要充分考虑到在灾害发生后，大量物资的收发工作主要是志愿者参与的具体情况，建立起既保证资金物资的安全，又能保证救灾工作正常进行的符合实际的应急制度。
（三）补办物资收发手续
在紧急情况下，对于救灾物资的收发采取特事特办的做法，这是可以理解的。但一旦救灾工作逐渐进入正常程序，则需要全面清理前期物资收发情况，补办物资收发手续。
对于确实不能完善手续的，建议单独造册、专门公布，接受社会各界的监督。对于后期物资管理，则手续必须完善，否则要依法严肃处理。
（四）建立定向捐赠款物管理使用层级反馈制度和捐赠款物使用结果反馈制度
对于定向捐赠款物，目前采取“层层下拨、逐层分配、分级管理”的方式，致使捐赠款物使用结果的信息难以准确归集和公布，捐赠人和社会各界对定向捐赠的最终使用结果以难以知晓。这就可能影响到境内外广大捐赠人的积极性。
笔者建议采取定向捐赠款物的层级反馈制度，建立“定向捐赠款物分配与发放跟踪卡”和填报“捐赠款物管理使用情况反馈报表”，以此为基础向社会公布一一对应的定向捐赠款物使用信息。同时，向每个捐赠人书面反馈“捐赠款物使用结果”（若数量太多也可以只对大额捐赠书面反馈，而小额捐赠采用公示方式反馈），接受捐赠人和社会各界的监督。
（五）完善捐赠款物管理使用信息公开制度
笔者建议采用以下形式：
1.实行捐赠账册公开制度。社会要求对捐赠物资信息实行公开的呼声越来越高，接受捐赠的部门或单位应顺应民心，公开捐赠款物的专门账册，供社会各界查询。
2.分类公开捐赠款物信息。对于捐赠款物，均应公布其来源、数额、分配去向、用途、数量及使用结果（数额）等信息。对于定向捐赠款物，应努力做到一一对应，说明捐赠款物的来龙去脉；对于非定向捐赠款物，也应按规定公布信息，接受社会各界的监督。
3.建立捐赠款物信息数据查询库。将全部捐赠款物信息输入数据库，查询人可通过输入捐赠者姓名或名称查询捐赠款物的信息，也可通过输入捐赠金额等其他参数进行查询，这样将极大地方便群众。
4.建立有关部门管理费用提取使用的公开制度。有关部门在管理救灾物资和资金时，要发生相应的成本费用。是否提取管理费，这是社会比较关注的问题。有关部门应及时公布管理费提取及使用情况，并应将此制度化。
（六）定向捐赠款物应按规定调剂分配
定向捐赠的款物，在捐赠款物过于集中同一地方同一项目的情况下，接受捐赠部门和单位要主动征求捐赠人的意见，经捐赠人书面同意后，按有关规定调剂使用。如都江堰市聚源中学，通过红十字会的定向捐赠资金就超过一亿元，对于这种捐赠款项过于集中的情况，可按《国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知》（国办发［2008］ 39号，2008年5月31日发布实施）等规定进行调剂分配。
（七）统筹规划灾后重建资金的合理使用
灾后重建工作量巨大，涉及的资金物资数量也很大。如何有效合理地使用重建资金，是一个需要慎重考虑的问题。笔者建议：要对各种灾后重建资金的来源加以统计，如定向和非定向资金，政府、红十字会、慈善总会等投入的资金等。对重建资金的分配要统筹考虑，比如，要合理安排定向捐赠资金的使用方向和领域，如果捐赠资金过于集中，在征求捐赠人的意见的基础上，按有关规定进行调剂；对于公益性社团组织的资金，要尊重这些组织的自主性，由这些组织按规定程序对资金自主使用；对于没有得到定向捐赠和社团资金支持的灾区，则由政府统筹安排，确保灾后重建资金分配的公平、公开和透明。
（八）规范救灾款物账册登记和实物管理工作
物资接受单位应派专人负责补办物资收发手续，补充完善款物的账册登记，切实做到手续完备、专账管理、专人负责、专户存储、账目清楚。同时，要严格按照国家的有关规定公布信息，接受社会各界的监督。
（九）建立捐赠物资价值和品质鉴定制度
捐赠物资接受单位不具备对物资品质和价值进行鉴定的能力，可能会导致公益性捐赠物资出现假冒伪劣和价值虚高的情况，个别捐赠单位甚至可能利用公益性捐赠可以按年度利润总额12%扣除应纳税所得额（而国发〔2008〕21号文则规定汶川地震捐赠可全额扣除）的税收政策，进行不正当的税务调整，从而给国家造成损失。笔者建议国家有关部门出台规定，建立捐赠物资价值和品质鉴定制度，配备价值评估人员和质量鉴定人员参与捐赠物资接受工作。
【主要参考文献】
［1］ 汶川地震灾后恢复重建条例.中华人民共和国国务院令第526号.
［2］ 国务院办公厅关于加强汶川地震抗震救灾捐赠款物管理使用的通知（国办发 ［2008］ 39号）.2008-5-3.
［3］ 国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见（国发［2008］ 21号）.2008-6-29.
［4］ 国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见（国发［2008］ 22号）.2008-7-3.
［5］ 国务院办公厅关于汶川地震抗震救灾捐赠资金使用指导意见（国办发 ［2008］ 51号）.2008-6-13.
［6］ 汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法.2008-6-1.
［7］ http://www.scredcross.org.cn/index.asp.