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城市是人类的最大遗产和人类文明的最大成就。借在上海世博会举办的联合国人居日，国际欧亚科学院中国科学中心、中国市长协会和联合国人居署联合发布了英文版《中国城市状况报告2010/2011）》。迄今为止，联合国人居署已经五次编写出版了《世界城市状况报告》，而《中国城市状况报告 （2010/2011）》则是第一次用英文向全世界介绍中国的城市状况。报告的主题与2010年世界博览会和世界人居日的主题一致：“城市，让生活更美好”。报告提供了一个在全球化的范围内、在飞速发展的工业化和城市化背景之下，中国为保持其城市可持续发展所面临的机遇和挑战。本刊编选其中章节，特向读者推荐此书，以供分享交流。
中国的城市规划有效地引导了城市化进程，指导和规范了城市建设和城市管理，促进了国民经济持续高速地增长，没有城市规划的积极作用，不可能有当今中国城市发展的巨大成就。然而，中国的城市规划和管理也面临着一系列新的挑战。这些挑战包括：
快速城镇化。中国的城市化进入快速发展时期，每年必须为新增加的1300多万城市人口提供必须的城市空间、城市基础设施、城市公共服务，解决就业、住房、社会保障需求。
资源环境压力。水资源、能源和土地资源已经成为制约中国经济增长、城市化、机动化的最主要的瓶颈，实行可持续发展战略、采取节能减排策略，是中国政府必然的选择，也是城市规划的基本价值观。
社会分化。32年改革开放的差异化发展战略有效地刺激了中国经济总量的增加，也带来了社会差距的扩大，出现了城乡差距拉大、贫富不均以及由此带来的社会空间分异。如图1所示。
城市文化危机。全球化、现代化带来了中国城市发展机遇的同时，对于中国的城市文化造成巨大破坏，传统文化、地域文化迅速消失，一批具有优秀历史文化遗产的城市和街区被无情地拆除，原有的城市社会结构遭到破坏，到处充斥着机械的、怪诞的建筑作品，人性化的城市设计亟待加强。
规划权威性受挑战。伴随着市场化的逐步完善，原有计划经济体制下的规划管理受到来自不同利益主体的挑战，如何维护城市规划的权威性，有赖于城市规划自身的制度和理念创新，也有赖于不同政府层级之间、政府部门之间关系的协调。
应对各种挑战，中国的中央和地方政府在总结新中国成立60年和改革开放30年经验的基础上，2009年以来，卓有成效地进行了一系列开拓性的工作。
一、理清城市化的战略思路
中央政府明确提出健康城市化的战略，把城市化作为推动国民经济和社会健康发展的重要举措，在重视大都市区域不断提升功能，充当国民经济引擎的同时，提出了中小城市和小城镇协调发展，重点发展小城镇的战略，并且着手从户籍制度、就业制度、住房制度等一系列制度创新上，给予进城人员更加公平的待遇。城乡统筹是中央政府另一项旨在缩小城乡差距的主要政策，其实质是为城市和农村整体找出更优的发展路径，在城市和乡村之间构建人口和各类生产要素相互融通开放的统一市场。加大城市、工业对于农村、农业的支持，推行城乡均等化的公共服务体系，以及不同经济地带之间的协调发展，城市规划发挥了重要的作用。在东部经济发达地区，城市规划通过城乡一体化发展战略，在中部地区，城市规划积极提倡城乡统筹发展战略、在经济欠发达的西部地区，城市规划鼓励城乡协调发展。
二、组织编制区域规划落实国家战略
2009年，中央政府先后批准了一批区域性规划或区域性政策文件。1月，国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》；5月，国务院常务会议审议通过《福建海峡西岸经济区规划》；6月，《江苏沿海地区发展规划》、《关中-天水经济区规划》分别获得国务院审批通过；7月，《辽宁沿海经济带发展规划》得到国家批复；8月，《横琴总体发展规划》、《中国图门江区域合作开发规划纲要》获批复；9月，《促进中部地区崛起规划》在国务院常务会议通过；12月，《黄河三角洲高效生态经济区》获得批复。这些区域性规划或政策针对某一区域的经济和社会发展，从区域协调发展、统筹城乡发展等方面，对于区域的发展目标以及区域内重要城市中心的发展进行了规定。
进入2010年后，国务院又相继批复了《海南国际旅游岛规划》和《江西鄱阳湖生态经济区规划》等规划。政府“有形之手”的不断强化和市场“无形之手”的联合推动，必将引发中国城镇空间结构的新一轮互动。
三、 进一步规范规划行政行为
新的《城乡规划法》颁布以来的重要进展之一就是政府规划行政行为得到进一步规范。通过设定严格的行政程序，推行公开透明的规划行政，国家法律在推进规划法制化建设和规划决策民主化方面取得突破。2009年以来,北京、天津、重庆、辽宁、江苏、浙江、安徽、山西、湖南、江西、广西、贵州、甘肃、陕西、新疆、海南等省(自治区、直辖市)制定了各自的《城乡规划法》实施条例或实施办法。中央政府也十分重视相关的制度建设，国务院启动制定《城市总体规划修改工作规则》，住房和城乡建设部制定了《城市总体规划实施评估办法（试行）》。为了改变控制性详细规划频繁修改，特别是容积率等规划控制指标经常被违规调整，开展了全国范围内的专项整治，旨在“进一步推进决策和规划管理工作公开透明，确保规划和项目审批依法实施”，限制规划行政主管部门的自由裁量权，严格容积率的调整程序，打击规划领域的腐败行为，北京、上海、天津、重庆、成都、昆明、南京、成都等城市分别出台了相应的专项管理措施。为了提高规划管理的决策水平，经过20多年的发展，目前中国已有200多个城市建成了空间数据基础设施，近300个城市建成了规划审批管理系统，大多数城市政府规划部门通过网站实施政务公开和公众参与，提高行政审批效率和服务水平，为实现规划管理的信息网络化、办公自动化、决策智能化、政务公开化和服务社会化发挥着重要的基础作用。
四、 制定住房规划保障供给
住房规划作为规划工作的重点之一，围绕强化住房保障和稳定住房市场两大主题展开。保障性住房的覆盖范围还不够全面，一些中低收入城市居民的居住条件、特别是那些工矿城镇、林区城镇的住房条件远低于城镇居民住房平均水平，进城农民尚未纳入城镇住房供应体系，商品房价格持续攀升，面对这种情况，中央政府发布《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，要求重点抓好城市廉租住房和林区、垦区、矿区棚户区改造，加快编制和修编2010-2011年和2009年保障性住房用地供应计划，扩大民生用地的比例，确保保障性住房用地的需求。国务院明确要求加快保障性住房建设，增加普通商品住房的有效供给，继续大规模推进保障性安居工程建设。各城市通过编制保障性住房规划，加大保障住房建设用地供应，加大旧住宅区改造工作，通过增加功能完善、设计合理、区位优越的小面积住房等具体手段，满足中低收入群体的居住需求。自2007年中央政府要求建设廉租房体系以来，廉租房作为解决城市低收入者住房困难的有效手段，已经成为中国保障性住房政策体系中最主要的措施。为了遏制房价的快速攀升，中央政府通过信贷、税收等手段对住房市场进行调控，地方政府也采取了相应地措施，限制房地产投机。沿海一些地区开始针对农民工的住房问题进行专门的研究①，有的城市甚至兴建了专门的居住小区。
五、通过综合的城市交通规划缓解日益恶化的城市交通状况
公交引导、绿色交通、需求管理等理念在政府决策层面得到重视，一些城市着手进行城市交通的系统治理。步行和自行车交通等慢行交通方式重新引起政府和公众的广泛关注，以杭州为代表的一批城市在中心地区试行公共自行车租赁业务，北京市编制完成了《北京市步行和自行车系统规划设计导则》，杭州市编制完成了《杭州市非机动车交通发展战略规划》和《杭州市慢行交通系统规划》。对于特大城市而言，方便的轨道交通成为越来越多的城市的必然选择，中央政府对此表现出明确的支持态度。至2009年底，中央政府陆续批准了上海、北京、天津、重庆、广州、深圳、南京、杭州、武汉、成都、哈尔滨、长春、沈阳、西安、苏州、宁波、无锡、长沙、郑州、东莞、大连、青岛、昆明、南昌、福州共25个城市的城市轨道交通建设规划，规划建设城市轨道交通总里程2610公里。其中，2009年国家批准了10个城市的轨道交通建设规划或者规划调整，新增轨道交通建设长度544公里左右。至2009年底，在建城市轨道交通约1400公里。中国内地已有10个城市的33条共933公里的城市轨道交通线路投入运营。目前各大城市运行轨道交通线路最长的是上海，将近332公里，北京的轨道线路长度228公里，广州轨道交通线路长度也达到了148公里，北京、上海及广州已经进入轨道交通网络化。区域交通条件的改善，特别是高速铁路的新建，极大地改善了城市之间的联系，缩短了城市间的时间距离。目前，中国已经开通的高速铁路线路已经达到了10条，其中，2009年以来通车的有武汉-合肥、成都-重庆、福州-上海、武汉-广州、郑州-西安等，运行速度均在200公里/小时以上。
六、 改善规划编制工作
在城市总体规划编制领域，按照国务院办公厅下发的《城市总体规划修改工作规则》的精神，严格了规划修改、调整的程序要求，强调对城市总体规划实施情况的评估，评估的重点内容是放在城市总体规划目标实现情况，规划实施和保障机制，强制性内容执行情况，依据总规制定的各项专业、近期建设规划及控制性详细规划的情况，以及公众对规划实施的意见等。同时强化了中央政府对于城市总体规划的审批管理力度。新增了20个城市，从原来的86个城市扩展成为106个城市（见表1）。新增城市大多集中在珠三角、长三角等发展较快地区，体现了中央政府对这些地区的高度关注。在具体编制过程中，注重了公众参与和政府部门间的协调。
七、灾后城乡恢复重建规划和建设工作成效卓著
城市的防灾减灾始终是中国各级政府特别关注的事务。四川汶川地震后，中央和地方各级政府的高度重视灾后重建工作。通过加强组织领导，突出科学重建，贯彻落实政策，注重依靠群众，加强指导帮扶，积极争取援建，坚持信息公开等原则和措施，充分发挥了各方面作用。目前，四川灾后重建工作在民生项目、基础设施、城镇重建和产业发展等方面均进展顺利。于2009年上半年全面、按期完成了39个重灾县（市、区）、631个镇乡、2043个村庄重建规划编制或修编工作。截至2009年底，原核定需恢复重建的126.3万户农房已全部完工。全省城镇住房重建累计已开工25.4万套，开工率97.5%，其中已完工19.35万套，完工率74.7%。受损住房维修加固累计已完工134.78万套，完工率99.94%。38个重点重建城镇共需重建市政基础设施项目419个，已开工287 个，占总数的68.5%，完工65个，现已完成投资43.5亿元，占总投资的60.8%。截至2010年4月底，四川省纳入《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29704个项目，已开工28886个，占97.2%，已完工23232个，占78.2%；已完成投资6787.5亿元，占概算投资的72.3%。
八、 更加重视历史文化遗产保护
随着《历史文化名城名镇名村保护条例》的颁布实施，住房和城乡建设部规划司成立了名城处，中央和地方两个层面围绕《条例》的深化落实做了大量的工作，取得了很多成绩。截至到2009年年底，有16个城市进入到国家历史文化名城申报程序，申报数量之多申报时间之集中是1982年公布首批国家名城以来从未有过的现象。共有29个省、市、自治区的196个镇村（其中86个镇、110个村）申报第五批中国历史文化名镇名村。
历史文化名城、名镇、名村的保护理念继续完善，技术方法继续优化。更加突出历史文化名城保护的战略性地位与作用，通过选择切合实际的历史文化名城保护模式，建立历史文化名城保护的综合评价体系，借助城市设计有机延续城市历史空间特色和完善历史文化名城保护的实施保障机制来使历史文化名城形神兼备、不断弘扬中华文明。
注①：中央政府曾于2006年发布文件《关于解决农民工问题的若干意见》，要求“把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划”，但绝大部分城市仍然把解决这部分人的住房需求的问题交给雇佣农民工的企业来解决。
（责任编辑：黄荔）
中国的城市规划有效地引导了城市化进程，指导和规范了城市建设和城市管理，促进了国民经济持续高速地增长，没有城市规划的积极作用，不可能有当今中国城市发展的巨大成就。然而，中国的城市规划和管理也面临着一系列新的挑战。这些挑战包括：
快速城镇化。中国的城市化进入快速发展时期，每年必须为新增加的1300多万城市人口提供必须的城市空间、城市基础设施、城市公共服务，解决就业、住房、社会保障需求。
资源环境压力。水资源、能源和土地资源已经成为制约中国经济增长、城市化、机动化的最主要的瓶颈，实行可持续发展战略、采取节能减排策略，是中国政府必然的选择，也是城市规划的基本价值观。
社会分化。32年改革开放的差异化发展战略有效地刺激了中国经济总量的增加，也带来了社会差距的扩大，出现了城乡差距拉大、贫富不均以及由此带来的社会空间分异。如图1所示。
城市文化危机。全球化、现代化带来了中国城市发展机遇的同时，对于中国的城市文化造成巨大破坏，传统文化、地域文化迅速消失，一批具有优秀历史文化遗产的城市和街区被无情地拆除，原有的城市社会结构遭到破坏，到处充斥着机械的、怪诞的建筑作品，人性化的城市设计亟待加强。
规划权威性受挑战。伴随着市场化的逐步完善，原有计划经济体制下的规划管理受到来自不同利益主体的挑战，如何维护城市规划的权威性，有赖于城市规划自身的制度和理念创新，也有赖于不同政府层级之间、政府部门之间关系的协调。
应对各种挑战，中国的中央和地方政府在总结新中国成立60年和改革开放30年经验的基础上，2009年以来，卓有成效地进行了一系列开拓性的工作。
一、理清城市化的战略思路
中央政府明确提出健康城市化的战略，把城市化作为推动国民经济和社会健康发展的重要举措，在重视大都市区域不断提升功能，充当国民经济引擎的同时，提出了中小城市和小城镇协调发展，重点发展小城镇的战略，并且着手从户籍制度、就业制度、住房制度等一系列制度创新上，给予进城人员更加公平的待遇。城乡统筹是中央政府另一项旨在缩小城乡差距的主要政策，其实质是为城市和农村整体找出更优的发展路径，在城市和乡村之间构建人口和各类生产要素相互融通开放的统一市场。加大城市、工业对于农村、农业的支持，推行城乡均等化的公共服务体系，以及不同经济地带之间的协调发展，城市规划发挥了重要的作用。在东部经济发达地区，城市规划通过城乡一体化发展战略，在中部地区，城市规划积极提倡城乡统筹发展战略、在经济欠发达的西部地区，城市规划鼓励城乡协调发展。
二、组织编制区域规划落实国家战略
2009年，中央政府先后批准了一批区域性规划或区域性政策文件。1月，国家发改委发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》；5月，国务院常务会议审议通过《福建海峡西岸经济区规划》；6月，《江苏沿海地区发展规划》、《关中-天水经济区规划》分别获得国务院审批通过；7月，《辽宁沿海经济带发展规划》得到国家批复；8月，《横琴总体发展规划》、《中国图门江区域合作开发规划纲要》获批复；9月，《促进中部地区崛起规划》在国务院常务会议通过；12月，《黄河三角洲高效生态经济区》获得批复。这些区域性规划或政策针对某一区域的经济和社会发展，从区域协调发展、统筹城乡发展等方面，对于区域的发展目标以及区域内重要城市中心的发展进行了规定。
进入2010年后，国务院又相继批复了《海南国际旅游岛规划》和《江西鄱阳湖生态经济区规划》等规划。政府“有形之手”的不断强化和市场“无形之手”的联合推动，必将引发中国城镇空间结构的新一轮互动。
三、 进一步规范规划行政行为
新的《城乡规划法》颁布以来的重要进展之一就是政府规划行政行为得到进一步规范。通过设定严格的行政程序，推行公开透明的规划行政，国家法律在推进规划法制化建设和规划决策民主化方面取得突破。2009年以来,北京、天津、重庆、辽宁、江苏、浙江、安徽、山西、湖南、江西、广西、贵州、甘肃、陕西、新疆、海南等省(自治区、直辖市)制定了各自的《城乡规划法》实施条例或实施办法。中央政府也十分重视相关的制度建设，国务院启动制定《城市总体规划修改工作规则》，住房和城乡建设部制定了《城市总体规划实施评估办法（试行）》。为了改变控制性详细规划频繁修改，特别是容积率等规划控制指标经常被违规调整，开展了全国范围内的专项整治，旨在“进一步推进决策和规划管理工作公开透明，确保规划和项目审批依法实施”，限制规划行政主管部门的自由裁量权，严格容积率的调整程序，打击规划领域的腐败行为，北京、上海、天津、重庆、成都、昆明、南京、成都等城市分别出台了相应的专项管理措施。为了提高规划管理的决策水平，经过20多年的发展，目前中国已有200多个城市建成了空间数据基础设施，近300个城市建成了规划审批管理系统，大多数城市政府规划部门通过网站实施政务公开和公众参与，提高行政审批效率和服务水平，为实现规划管理的信息网络化、办公自动化、决策智能化、政务公开化和服务社会化发挥着重要的基础作用。
四、 制定住房规划保障供给
住房规划作为规划工作的重点之一，围绕强化住房保障和稳定住房市场两大主题展开。保障性住房的覆盖范围还不够全面，一些中低收入城市居民的居住条件、特别是那些工矿城镇、林区城镇的住房条件远低于城镇居民住房平均水平，进城农民尚未纳入城镇住房供应体系，商品房价格持续攀升，面对这种情况，中央政府发布《关于切实落实保障性安居工程用地的通知》，要求重点抓好城市廉租住房和林区、垦区、矿区棚户区改造，加快编制和修编2010-2011年和2009年保障性住房用地供应计划，扩大民生用地的比例，确保保障性住房用地的需求。国务院明确要求加快保障性住房建设，增加普通商品住房的有效供给，继续大规模推进保障性安居工程建设。各城市通过编制保障性住房规划，加大保障住房建设用地供应，加大旧住宅区改造工作，通过增加功能完善、设计合理、区位优越的小面积住房等具体手段，满足中低收入群体的居住需求。自2007年中央政府要求建设廉租房体系以来，廉租房作为解决城市低收入者住房困难的有效手段，已经成为中国保障性住房政策体系中最主要的措施。为了遏制房价的快速攀升，中央政府通过信贷、税收等手段对住房市场进行调控，地方政府也采取了相应地措施，限制房地产投机。沿海一些地区开始针对农民工的住房问题进行专门的研究①，有的城市甚至兴建了专门的居住小区。
五、通过综合的城市交通规划缓解日益恶化的城市交通状况
公交引导、绿色交通、需求管理等理念在政府决策层面得到重视，一些城市着手进行城市交通的系统治理。步行和自行车交通等慢行交通方式重新引起政府和公众的广泛关注，以杭州为代表的一批城市在中心地区试行公共自行车租赁业务，北京市编制完成了《北京市步行和自行车系统规划设计导则》，杭州市编制完成了《杭州市非机动车交通发展战略规划》和《杭州市慢行交通系统规划》。对于特大城市而言，方便的轨道交通成为越来越多的城市的必然选择，中央政府对此表现出明确的支持态度。至2009年底，中央政府陆续批准了上海、北京、天津、重庆、广州、深圳、南京、杭州、武汉、成都、哈尔滨、长春、沈阳、西安、苏州、宁波、无锡、长沙、郑州、东莞、大连、青岛、昆明、南昌、福州共25个城市的城市轨道交通建设规划，规划建设城市轨道交通总里程2610公里。其中，2009年国家批准了10个城市的轨道交通建设规划或者规划调整，新增轨道交通建设长度544公里左右。至2009年底，在建城市轨道交通约1400公里。中国内地已有10个城市的33条共933公里的城市轨道交通线路投入运营。目前各大城市运行轨道交通线路最长的是上海，将近332公里，北京的轨道线路长度228公里，广州轨道交通线路长度也达到了148公里，北京、上海及广州已经进入轨道交通网络化。区域交通条件的改善，特别是高速铁路的新建，极大地改善了城市之间的联系，缩短了城市间的时间距离。目前，中国已经开通的高速铁路线路已经达到了10条，其中，2009年以来通车的有武汉-合肥、成都-重庆、福州-上海、武汉-广州、郑州-西安等，运行速度均在200公里/小时以上。
六、 改善规划编制工作
在城市总体规划编制领域，按照国务院办公厅下发的《城市总体规划修改工作规则》的精神，严格了规划修改、调整的程序要求，强调对城市总体规划实施情况的评估，评估的重点内容是放在城市总体规划目标实现情况，规划实施和保障机制，强制性内容执行情况，依据总规制定的各项专业、近期建设规划及控制性详细规划的情况，以及公众对规划实施的意见等。同时强化了中央政府对于城市总体规划的审批管理力度。新增了20个城市，从原来的86个城市扩展成为106个城市（见表1）。新增城市大多集中在珠三角、长三角等发展较快地区，体现了中央政府对这些地区的高度关注。在具体编制过程中，注重了公众参与和政府部门间的协调。
七、灾后城乡恢复重建规划和建设工作成效卓著
城市的防灾减灾始终是中国各级政府特别关注的事务。四川汶川地震后，中央和地方各级政府的高度重视灾后重建工作。通过加强组织领导，突出科学重建，贯彻落实政策，注重依靠群众，加强指导帮扶，积极争取援建，坚持信息公开等原则和措施，充分发挥了各方面作用。目前，四川灾后重建工作在民生项目、基础设施、城镇重建和产业发展等方面均进展顺利。于2009年上半年全面、按期完成了39个重灾县（市、区）、631个镇乡、2043个村庄重建规划编制或修编工作。截至2009年底，原核定需恢复重建的126.3万户农房已全部完工。全省城镇住房重建累计已开工25.4万套，开工率97.5%，其中已完工19.35万套，完工率74.7%。受损住房维修加固累计已完工134.78万套，完工率99.94%。38个重点重建城镇共需重建市政基础设施项目419个，已开工287 个，占总数的68.5%，完工65个，现已完成投资43.5亿元，占总投资的60.8%。截至2010年4月底，四川省纳入《汶川地震灾后恢复重建总体规划》的29704个项目，已开工28886个，占97.2%，已完工23232个，占78.2%；已完成投资6787.5亿元，占概算投资的72.3%。
八、 更加重视历史文化遗产保护
随着《历史文化名城名镇名村保护条例》的颁布实施，住房和城乡建设部规划司成立了名城处，中央和地方两个层面围绕《条例》的深化落实做了大量的工作，取得了很多成绩。截至到2009年年底，有16个城市进入到国家历史文化名城申报程序，申报数量之多申报时间之集中是1982年公布首批国家名城以来从未有过的现象。共有29个省、市、自治区的196个镇村（其中86个镇、110个村）申报第五批中国历史文化名镇名村。
历史文化名城、名镇、名村的保护理念继续完善，技术方法继续优化。更加突出历史文化名城保护的战略性地位与作用，通过选择切合实际的历史文化名城保护模式，建立历史文化名城保护的综合评价体系，借助城市设计有机延续城市历史空间特色和完善历史文化名城保护的实施保障机制来使历史文化名城形神兼备、不断弘扬中华文明。
注①：中央政府曾于2006年发布文件《关于解决农民工问题的若干意见》，要求“把长期在城市就业与生活的农民工居住问题，纳入城市住宅建设发展规划”，但绝大部分城市仍然把解决这部分人的住房需求的问题交给雇佣农民工的企业来解决。
（责任编辑：黄荔）