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[摘要]本文就桐庐县两江漂浮物处置项目及配套的发电项目选择BT模式运作进行了简要探讨。
[关键词]工程项目；BT模式；应用
桐庐县垃圾焚烧处理工程(一期工程)已进入建设施工收尾阶段，为合理有效利用垃圾焚烧产生的蒸气，发挥投资效益，二期工程两江漂浮物打捞处置项目及为该项目配套的发电项目也将进入实质性启动。由于受宏观经济形势等因素影响，当地财政收入增速明显减缓，财政资金压力增大，急需创新投融资方式，拓宽融资渠道。为此，对二期工程两江漂浮物处置项目及配套的发电项目选择BT模式运作的探讨。
1.实施BT模式，创新政府投融资模式
BT模式(Build－Transfer建设-移交简称BT)，即由政府或其授权的单位通过法定程序选定BT模式项目投资人，由BT模式项目投资人设立具有法人资格的BT模式项目公司，并由投资人对BT模式项目进行投融资、组织建设和管理，工程完工后进行工程移交，再从政府或其授权的单位按合同约定的支付中收回投资。BT模式作为一种新型的政府投资项目投融资建设模式，近年来在基础设施和公用事业项目建设中得到广泛应用。
1.1创新政府投融资模式，缓解政府的财政压力。政府每年有众多的基础设施和公用事业项目在等待启动。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政资金供给，政府必然心有余而力不足。因此，实现投资主体多元化，开辟各种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的社会资金引入到基础设施和公用事业建设中，可以开辟政府投资项目新的融资渠道，创新政府投资项目投融资模式，缓解政府当前的资金压力。
1.2推进政府投资项目代建制，提高政府投资效率。传统的政府投资项目建设，政府既负责资金的提供，同时又要负责项目的建设、监督、管理、维护等职能，身兼资金提供者、项目建设者、管理维护者等多重角色。政府要组建庞大的包括政府各部门在内的专门建设管理机构，事事躬亲、精力分散，陷入繁杂的事务管理，往往导致建设管理效率不高。而代建制则是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业项目管理单位实施，实现建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率。但从以往的代建项目来看，建设资金由财政支出，代建单位不承担投资风险，建设效率大打折扣。BT模式则将资金筹集也由社会投资者提供，则可进一步推进政府代建制的实施，简化了政府建设管理机构，提高了建设效率，有利于政府投资项目的投资控制。
2.工程项目采用BT模式的利弊分析
BT模式是指由业主通过合法渠道确定建设方，建设方按照业主要求，负责项目资金筹措和工程建设管理，项目建成竣工验收合格后业主出资回购。国际上通行的做法一般是取得BT项目合同的建设方组建BT项目公司，按与业主签订合同的约定进行融资、投资、设计和施工，竣工验收后交付使用，业主在合同规定时间向建设方支付工程款并随之获得项目所有权。
2.1BT模式的优势
(1)有利于优化资源配置。采用BT模式建设工程项目可以使产业资本和金融资本全新对接，形成一种新的融资格局，既为政府提供了一种解决基础设施建设项目融资的新模式，又为投资方提供了利用资本运营追求最大效益的机会。
(2)有利于合理分担风险。BT模式体现了风险和收益在政府与投资方之间的公平分担与共享，追求安全合理利润。强调参与方发挥各自优势，并共同高度重视政策风险、金融风险、法律风险、债务风险，合理分散和分担风险。
(3)有利于提高前期运作效率，降低管理成本，提前工期，保证工程质量。BT模式采取国际规范化管理与运作，通过引进先进的技术和管理方法，改善基础设施建设投资和管理结构，有效实现管理、设计、施工资源整合及紧密衔接，大大减少政府建设管理和协调环节的管理成本，提高项目运作效率、加快工期、保证质量。
(4)有利于改善基础设施硬件环境，构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，杜绝了建筑市场暗箱操作、转包分包及各种腐败问题，保证了项目的质量和效率，能够优化和改善城市整体建设环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实施BT模式，有助于政府构建良好的社会信用平台。
(5)有利于推动国家建筑业加快向工程总承包方向发展，促进建筑企业与国际接轨，同时能促进当地建筑市场的变革，提高当地建筑业的整体管理水平。
2.2BT模式的弊端。
BT工程项目一般建设规模大、周期长，筹集资金数额较大，因而会带来较大的风险，如政策风险、融资风险、财务风险、当地政府到期回购支付风险等。BT模式的弊端表现在以下几个方面。
(1)缺乏完整有效的法律保障。目前，国内尚未形成适于BT模式的通用合同文本，缺少较规范的招投标工程索赔、经济纠纷的政策和法规，如果在合同条款、法律文件、政府诚信、银行信贷、工程施工等具体工作中发生问题，缺乏完整有效的法律保障。
(2)对企业而言，BT项目合同签订后所承担的风险要大于政府承担的风险。因此，选择BT工程项目的企业一定要注意自己的融资能力和对方政府的诚信、支付能力以及项目本身的质量和抗风险能力，特别强调在签约过程中要有充分的合同条款谈判，最大限度地规避自身风险。
(3)对政府而言，项目成功与否在很大程度上取决于选择承担BT项目承包商的融资能力和管理能力、投资人的资金实力及工程施工的总体实力，所以也有较大的决策风险，选择不当会给政府的诚信和基础设施建设造成重大损失。因此必须选择在资金、技术、设计、施工各方面有雄厚实力的公司，最大限度规避政府的风险。
3.BT模式应用
3.1选择BT投资人。
政府通过法定程序选定仅承担投资职能的投资机构作为投资人。由投资人设立具有法人资格的BT模式项目公司，并由项目公司作为建设单位对BT模式项目进行融资、组织建设和管理。在选定投资人的确定该项目的工程总投资，由投资人负责选择施工承包商。对政府而言，一旦确定了投资人，项目投资可控，可充分利用投资人的项目建设管理能力，政府在项目建设管理中牵扯的精力较少，只需加强过程监管，确保工程顺利完工。
3.2BT操作流程。
BT模式选择投资人对政府而言是一项崭新的工作，整个流程设计应体现公开、透明的原则。政府可授权具体单位牵头组织选择BT项目投资人，全权负责BT项目投资人招标、框架协议谈判、BT合同签订等工作。约定项目代建管理费按工程直接费的3-5各百分点及融资利率的确定。由审计局、监察局派专人全程参与BT模式招标、谈判等工作。
3.3明确双方责任。
BT模式项目中双方的责任的明确，对BT项目的推进至关重要。一般来讲，BT项目中政府的责任主要包括：负责办理项目前期审批、政策处理等工作，使项目达到开工条件；提供人大决议、财政回购支付承诺，提供相应的信用担保；审定施工网络计划、资金使用计划、项目重大设计变更、重大进度计划调整等；监督工程建设的进度、质量、安全等。投资人的责任主要包括：负责成立项目公司，确保项目公司的资金及时足额到位；建设期作为项目业主，负责工程建设的管理工作；负责在工程中建立质量保障体系，严格质量监督，确保工程质量与安全；接受招商人的监督、管理和检查；与施工等单位签定于本项目有关的合同。
3.4BT模式实施
(1)通过法定程序选定投资人后，政府授权单位和投资人成立的项目公司根据投标文件完成BT合同的谈判与签订工作。
(2)政府提供人大决议，并出具回购承诺及信用担保，明确还款来源及还款计划，为项目公司融资提供便利。
(3)项目公司负责项目融资，设立专门帐户，限用于工程项目建设，并接受政府有关部门的监督，检查。
(4)项目公司负责工程建设的管理工作，按国家有关规定选择工程、施工、设备及材料采购等相关单位。在工程建设期间，政府及有关单位对项目公司履行监督，检查的职责，对项目实行跟踪审计。
(5)项目具备交工验收条件后，政府及相关部门按国家相关规定及时组织交工验收，并组织工程移交，项目公司应向移交单位移交项目工程全部设施、设备、物品及档案资料。
(6)在工程移交之后，政府分期向项目公司偿还工程投资及给付占用资金补贴。偿还期限一般控制在工程移交后3～5年。
［文章编号］1006-7619(2009)06-09-444
[关键词]工程项目；BT模式；应用
桐庐县垃圾焚烧处理工程(一期工程)已进入建设施工收尾阶段，为合理有效利用垃圾焚烧产生的蒸气，发挥投资效益，二期工程两江漂浮物打捞处置项目及为该项目配套的发电项目也将进入实质性启动。由于受宏观经济形势等因素影响，当地财政收入增速明显减缓，财政资金压力增大，急需创新投融资方式，拓宽融资渠道。为此，对二期工程两江漂浮物处置项目及配套的发电项目选择BT模式运作的探讨。
1.实施BT模式，创新政府投融资模式
BT模式(Build－Transfer建设-移交简称BT)，即由政府或其授权的单位通过法定程序选定BT模式项目投资人，由BT模式项目投资人设立具有法人资格的BT模式项目公司，并由投资人对BT模式项目进行投融资、组织建设和管理，工程完工后进行工程移交，再从政府或其授权的单位按合同约定的支付中收回投资。BT模式作为一种新型的政府投资项目投融资建设模式，近年来在基础设施和公用事业项目建设中得到广泛应用。
1.1创新政府投融资模式，缓解政府的财政压力。政府每年有众多的基础设施和公用事业项目在等待启动。如果完全沿续传统的建设模式，仅仅依靠政府的财政资金供给，政府必然心有余而力不足。因此，实现投资主体多元化，开辟各种融资渠道，成为政府筹集建设资金的必然选择。BT模式以其突出的融资优势，将大量的社会资金引入到基础设施和公用事业建设中，可以开辟政府投资项目新的融资渠道，创新政府投资项目投融资模式，缓解政府当前的资金压力。
1.2推进政府投资项目代建制，提高政府投资效率。传统的政府投资项目建设，政府既负责资金的提供，同时又要负责项目的建设、监督、管理、维护等职能，身兼资金提供者、项目建设者、管理维护者等多重角色。政府要组建庞大的包括政府各部门在内的专门建设管理机构，事事躬亲、精力分散，陷入繁杂的事务管理，往往导致建设管理效率不高。而代建制则是将项目建设职能从政府手中分离出来交由专业项目管理单位实施，实现建设管理的市场化、社会化与专业化，提高了建设效率。但从以往的代建项目来看，建设资金由财政支出，代建单位不承担投资风险，建设效率大打折扣。BT模式则将资金筹集也由社会投资者提供，则可进一步推进政府代建制的实施，简化了政府建设管理机构，提高了建设效率，有利于政府投资项目的投资控制。
2.工程项目采用BT模式的利弊分析
BT模式是指由业主通过合法渠道确定建设方，建设方按照业主要求，负责项目资金筹措和工程建设管理，项目建成竣工验收合格后业主出资回购。国际上通行的做法一般是取得BT项目合同的建设方组建BT项目公司，按与业主签订合同的约定进行融资、投资、设计和施工，竣工验收后交付使用，业主在合同规定时间向建设方支付工程款并随之获得项目所有权。
2.1BT模式的优势
(1)有利于优化资源配置。采用BT模式建设工程项目可以使产业资本和金融资本全新对接，形成一种新的融资格局，既为政府提供了一种解决基础设施建设项目融资的新模式，又为投资方提供了利用资本运营追求最大效益的机会。
(2)有利于合理分担风险。BT模式体现了风险和收益在政府与投资方之间的公平分担与共享，追求安全合理利润。强调参与方发挥各自优势，并共同高度重视政策风险、金融风险、法律风险、债务风险，合理分散和分担风险。
(3)有利于提高前期运作效率，降低管理成本，提前工期，保证工程质量。BT模式采取国际规范化管理与运作，通过引进先进的技术和管理方法，改善基础设施建设投资和管理结构，有效实现管理、设计、施工资源整合及紧密衔接，大大减少政府建设管理和协调环节的管理成本，提高项目运作效率、加快工期、保证质量。
(4)有利于改善基础设施硬件环境，构建社会信用体系。BT模式使资源得到优化配置，将先进技术和管理方法引入基础设施建设中，杜绝了建筑市场暗箱操作、转包分包及各种腐败问题，保证了项目的质量和效率，能够优化和改善城市整体建设环境。BT模式在一定程度上是对政府和企业信用的考验，通过实施BT模式，有助于政府构建良好的社会信用平台。
(5)有利于推动国家建筑业加快向工程总承包方向发展，促进建筑企业与国际接轨，同时能促进当地建筑市场的变革，提高当地建筑业的整体管理水平。
2.2BT模式的弊端。
BT工程项目一般建设规模大、周期长，筹集资金数额较大，因而会带来较大的风险，如政策风险、融资风险、财务风险、当地政府到期回购支付风险等。BT模式的弊端表现在以下几个方面。
(1)缺乏完整有效的法律保障。目前，国内尚未形成适于BT模式的通用合同文本，缺少较规范的招投标工程索赔、经济纠纷的政策和法规，如果在合同条款、法律文件、政府诚信、银行信贷、工程施工等具体工作中发生问题，缺乏完整有效的法律保障。
(2)对企业而言，BT项目合同签订后所承担的风险要大于政府承担的风险。因此，选择BT工程项目的企业一定要注意自己的融资能力和对方政府的诚信、支付能力以及项目本身的质量和抗风险能力，特别强调在签约过程中要有充分的合同条款谈判，最大限度地规避自身风险。
(3)对政府而言，项目成功与否在很大程度上取决于选择承担BT项目承包商的融资能力和管理能力、投资人的资金实力及工程施工的总体实力，所以也有较大的决策风险，选择不当会给政府的诚信和基础设施建设造成重大损失。因此必须选择在资金、技术、设计、施工各方面有雄厚实力的公司，最大限度规避政府的风险。
3.BT模式应用
3.1选择BT投资人。
政府通过法定程序选定仅承担投资职能的投资机构作为投资人。由投资人设立具有法人资格的BT模式项目公司，并由项目公司作为建设单位对BT模式项目进行融资、组织建设和管理。在选定投资人的确定该项目的工程总投资，由投资人负责选择施工承包商。对政府而言，一旦确定了投资人，项目投资可控，可充分利用投资人的项目建设管理能力，政府在项目建设管理中牵扯的精力较少，只需加强过程监管，确保工程顺利完工。
3.2BT操作流程。
BT模式选择投资人对政府而言是一项崭新的工作，整个流程设计应体现公开、透明的原则。政府可授权具体单位牵头组织选择BT项目投资人，全权负责BT项目投资人招标、框架协议谈判、BT合同签订等工作。约定项目代建管理费按工程直接费的3-5各百分点及融资利率的确定。由审计局、监察局派专人全程参与BT模式招标、谈判等工作。
3.3明确双方责任。
BT模式项目中双方的责任的明确，对BT项目的推进至关重要。一般来讲，BT项目中政府的责任主要包括：负责办理项目前期审批、政策处理等工作，使项目达到开工条件；提供人大决议、财政回购支付承诺，提供相应的信用担保；审定施工网络计划、资金使用计划、项目重大设计变更、重大进度计划调整等；监督工程建设的进度、质量、安全等。投资人的责任主要包括：负责成立项目公司，确保项目公司的资金及时足额到位；建设期作为项目业主，负责工程建设的管理工作；负责在工程中建立质量保障体系，严格质量监督，确保工程质量与安全；接受招商人的监督、管理和检查；与施工等单位签定于本项目有关的合同。
3.4BT模式实施
(1)通过法定程序选定投资人后，政府授权单位和投资人成立的项目公司根据投标文件完成BT合同的谈判与签订工作。
(2)政府提供人大决议，并出具回购承诺及信用担保，明确还款来源及还款计划，为项目公司融资提供便利。
(3)项目公司负责项目融资，设立专门帐户，限用于工程项目建设，并接受政府有关部门的监督，检查。
(4)项目公司负责工程建设的管理工作，按国家有关规定选择工程、施工、设备及材料采购等相关单位。在工程建设期间，政府及有关单位对项目公司履行监督，检查的职责，对项目实行跟踪审计。
(5)项目具备交工验收条件后，政府及相关部门按国家相关规定及时组织交工验收，并组织工程移交，项目公司应向移交单位移交项目工程全部设施、设备、物品及档案资料。
(6)在工程移交之后，政府分期向项目公司偿还工程投资及给付占用资金补贴。偿还期限一般控制在工程移交后3～5年。
［文章编号］1006-7619(2009)06-09-444