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摘要：基层治理作为社会治理的基础和支撑逐渐得到国家层面的重视，以治理重心下移来夯实“中国之治”的基层根基也成为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。党的十九大以来，治理重心下移更是被赋予新的理论内涵和实践要求。将治理重心下移置于“结构—过程”范式下进行深入分析，其运行机制呈现出这样一个过程：国家层面上推进的治理结构的重塑规定着治理过程，主要表现在为治理主体设定行动框架和提供治理资源，进而影响其治理行为，治理行为的核心是权力配备、资源配置、权力行使以及主体互动等，而治理行为的规范与否又反过来维持或冲击着原有规范意义上的治理结构，只有治理行为与治理结构不断相互调适和优化，才能最终促进治理效能提升。因此，推进治理重心下移的同时，还需要辅以坚持适度原则、尊重地方差异、培育基层能力和优化监督方式等调适策略。
关键词：基层治理;治理重心下移;“结构—过程”范式;运行机制;调适策略
中图分类号：D63 文献标志码： 文章编号：1008-2991（2021）05-113-009
一、引言
习近平总书记指出：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”[1]通过治理重心下移来夯实“中国之治”的基层根基已经成为了推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。但是，治理重心下移并非是一个全新的议题，在中华人民共和国成立以来就经历了内容和形式的多阶段变化，表现出“政权下沉—自治权力下沉—公共管理与服务下沉”的过程，再到当前所提出的“社会治理重心下移”[2]。新时代重提治理重心下移必然会赋予其新的理论内涵和实践要求，这就亟待我们从学理上厘清什么是治理重心下移？治理重心要怎么下移？以及如何才能保障治理重心下移能够提升治理效能？为了能够结合宏观结构和微观经验，从应然和实然上给予解答，本文拟引入“结构—过程”分析范式探讨治理重心下移的运行机制及其调适策略，从而为理解当前的治理重心下移提供不同的解析视角，亦为治理重心下移思路的更好落实给予一些借鉴参考。
二、理论内涵与分析范式
（一）治理重心下移的理論内涵
理清治理重心下移的思路必须要对治理重心这一概念作出界定。治理重心是一个综合性的概念，它包含着治理重点、目标、原则等多种要素，因此有学者将其概括为：“治理重心是对在治理过程中所要完成的中心性任务和所要达到的首要性目标的整体描述。”[3]这就比较全面地认识了治理重心。同时，治理重心下移也就被赋予了多重维度上的理论内涵。
第一，层级维度向基层下移。基层政府就是相对于科层体制下自上而下的政府层级安排而言的，治理重心下移在最普遍意义上指的就是将管理、服务和资源等要素向基层政府下沉，以解决基层政府在治理当中缺乏人、财、物的现状，充实和强化基层政府的治理能力，使各类事情在基层就能够得到有效解决，尽量减少事情解决过程所跨越的政府层级数。
第二，目标维度向人民下移。社会治理的核心是人，治理重心下移还意味着治理目标应当更加突出人的中心地位，把实现每个人的自由而全面的发展作为治理追求的终极目标。这也应当成为治理改革所需要始终秉持的价值取向。
第三，功能维度向服务下移。由“管理”向“治理”的转变就意味着功能的变化，传统管理的功能主要就是维稳、保持社会良好秩序，甚至不惜以牺牲人民的利益来维持社会的“刚性稳定”[4]。而治理重心下移则意味着治理的功能应该是以服务大众即通过为人民提供精准化与精细化服务来满足其日益增长的美好生活需求。
第四，路径维度向自治下移。传统情况下，社会治理的路径仍然是主要依靠行政手段，即使是具有自治性质的居（村）民委员会也承担了大量行政事务，其自治功能逐渐弱化。而治理重心下移则意味着要更加突出社区的自治功能，充分挖掘底层社区资源，更多更好依靠群众自身的力量实现自我管理与自我服务。
（二）“结构—过程”的分析范式
以美国学者帕森斯和默顿等人为代表的结构功能主义在政治社会研究领域长期占据着优势地位，但是随着国内学界对结构功能主义的广泛引介和应用，也出现了针对其不足之处的批判声音，由此结构功能主义就面临着多重挑战，其在政治社会研究领域的适用性也逐渐遭到怀疑。吴晓林正是在这样的背景下提出了位于中间地带的“结构—过程”分析范式，力图综合规范与解释两个部分，从而实现政治社会研究方法论层面上的创新[5]。“结构—过程”范式在方向上比较契合默顿的中层理论主张，注重结构与行为之间的连接和互动，以突破理论和实践、应然和实然之间的二元分割。在这一范式中，结构指的是行动主体之间所结成的较为稳定的大小、强弱不等的关系，它规定的是行动的秩序;而过程则指各行动主体在权力获取、资源配置以及权力行使等方面所进行的博弈与互动，它负责的是适应或突破秩序[5]。具体到社会系统中来讲，结构可以根据特定条件来调节各种资源以实现基本秩序和特定目标，行动主体在具体的过程当中则适应制度确立的规则秩序或者试图挑战关系结构以建立新的结构。总的来说，结构与过程是互构互赖的。
“结构—过程”分析范式在两个正反案例中均得到了验证。吴晓林将这一范式成功地应用于分析中国城市社区治理变革的研究当中，将治理结构具体化为国家与社会关系，将治理过程细化为权力配备、资源配置与权力行使三个要素，围绕这个框架揭示了不同改革阶段治理结构与治理过程的相互关系，以及各改革阶段之间所蕴含的内在推动要素[6]。另一个具有说服力的验证是运用“结构—过程”范式于孙立平教授所进行过的一项研究中，该项研究力图超越结构分析的局限性，而是采用“过程—事件”分析范式对华北某乡镇收粮的个案进行研究。作者将乡镇干部在收粮时运用的软硬兼施的权力技术称之为“正式权力的非正式运作”[7]，认为结构分析因侧重静态面而不适用此类研究。而吴晓林又再次运用“结构—过程”范式对其进行另一个角度的剖析，认为干部使用非正式权力的前提正是来自于正式制度赋予其自身的自由裁量权，同时农民屈服于这种非正式权力也是以正式制度赋予干部的权威和身份为基础的，这就证明了结构分析仍然有效。“结构—过程”范式足够的解释力可以为展开研究提供支撑，同时它也有待更广泛意义上的运用与佐证。 基于“结构—过程”范式来重新审视治理重心下移的理论内涵，其是指通过各种体制机制的改革与创新来调整国家与社会间的横向关系以及政府内部各层级间的纵向关系，促进权力、资源等要素的适当配置与运用，构建起以“基层、人民、服务、自治”为重心的治理格局，进而提升社会整体的治理效能。
三、治理重心下移的运行机制
这一部分致力于解决治理重心要怎么下移的问题，也就是治理重心下移的政策思路如何在现实中不断转化进而提升治理效能的问题。为此，需要把握宏观政策倡导和微观实践经验、应然上的制度建构与实然上的过程落实之间的关系。治理重心下移与治理效能提升之间并非是由点到点直线连接的简单确定关系，而是存在着各种不确定性，这就需要深度剖析其中的过程变量，梳理出以治理重心下移来实现治理效能提升的路径规律。对此，引入“结构—过程”分析范式，在此框架下治理结构是指国家与社会之间以及国家内部政府之间的关系状态，治理过程则指在治理结构的约束下治理主体之间围绕权力配备、资源配置、权力行使以及职责承担所展开的一系列行为。治理结构与治理过程之间存在着相互影响、相互制约的关系：一方面，治理结构制约着治理过程，决定着治理过程中治理主体的相互关系以及行为规则;另一方面，治理过程体现着治理结构，在一定程度上维持或者冲击着治理结构，影响着治理结构效能的发挥。基于此，本文勾画出了治理重心下移的运行机制分析框架（如图1所示）。
（一）国家主导的社会治理结构的塑造
中西方国家在推进社会建设方面呈现不同的进路：西方国家在20世纪末发起的新一轮“社区复兴”[8][9]运动主要是通过自下而上的方式来构建政府与社会的合作伙伴关系，激发社区活力，更多强调的是社区自主性因素的发挥[10];而当代中国的社会治理主要是通过国家自上而下的治理改革、制度建设以及社会治理体制机制创新等方式来推动的，即“国家主导的社会治理”[11]。与西方国家相比，中国在社会建设方面更加强调国家“元治理”作用的发挥，这是由中国的历史逻辑与实践逻辑而决定的治理特色。党的十九大以后国家层面上大力倡导社会治理重心下移意味着将要推进治理结构的调整和重塑，这主要包含两个范畴内关系的调整，即国家与社会之间的关系以及国家内部各政府之间的关系。首先，从国家与社会关系范畴上来讲，旨在形成一种“强国家、强社会”的治理结构。中华人民共和国成立至今，我国先后经历了“社会管制—社会管理—社会治理”的转变。中华人民共和国成立之初，为了巩固国家政权，建立起了单位制为主、街居制为辅的组织管理体制，“单位”作为代理政府实际上承担着广泛的管理职能，通过这种高度的组织化来实现政治整合与社会整合的双重目标。由此我国的社会管理结构长期呈现出一种“强国家、弱社会”的显著特征，即国家力量远远超过社会力量，国家在社会管理中习惯运用行政手段对社会加以管控以维护国家政权稳定，与此同时大大限制了社会领域自主性的发展，社会政策也长期处于一种不完善的状态。在国家与社会力量的多种组合模式下，“强国家、强社会”则被认为是总体上最有利于国家长治久安的，国家与社会的能力都可以得到充分释放[12]。党的十八届三中全会由“社会管理”向“社会治理”的话语转变，也充分说明了社会管理主体开始由一元化走向多元化。治理重心下移就意味着国家将在一定程度上赋权于社会，促进社会空间自主性的发展，增强“三社联动”，使居（村）民委员会向自治性质回归，以实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。其次，从国家内部各政府间关系范畴来讲，旨在理顺条块关系以构建简约高效的基层管理体制。在我国的科层体制下，基层治理通常面临着复杂的条块矛盾，基层政府易将大量的时间和精力用在处理这些矛盾上，大搞形式主义，而限制了其作为基层政权自身职能的有效发挥[13]。因此治理重心下移的同时必然需要伴随着政府间条块关系的调整，要理顺基层政府与上级政府之间、上级政府职能部门之间的关系，以此来建立起既简约又高效的基层管理体制。
（二）治理结构对治理过程的规定路径
首先，上述治理结构的重塑规定着治理过程，一方面设定着治理主体的行动框架，另一方面则提供着治理主体需要的治理资源。此处的治理主体是指基层治理场域中所涉及到的各类行为主体，包括基层党组织、政府（城市街道办事处和农村乡镇政府）、市场（辖区内各类企业）、社会（居（村）民委员会及其他各类社会组织）、居民个人等等。就行动框架而言，“強国家、强社会”治理结构的塑造意味着将要在基层治理中形成党建引领下的多元主体协作共治格局，打破以往治理实践当中过度依赖政府主体而致的效能不足现状，充分激发市场、社会组织与居民在基层治理当中的积极性，从而提升治理效能。在多元治理格局下，各行动主体的价值观会得到一定程度的整合，进而以平等原则基础上的合作联动来实现各方“共享愿景”基础上更大的价值创造[14]，逐步完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。其次，治理结构的调整可以为基层治理主体提供丰富的治理资源。资源在政府的治理活动中是重要的约束性要素，长期以来政府内部的治理资源呈现向上集中的趋势，而对于基层政府来说则常陷入资源不足的困境。由于基层政府在某种程度上受到上一级政府以及其各职能部门的双重领导，所以会有大量的职责被移交到基层政府手中，与此同时却未赋予其必要的财权、执法权等治理资源，呈现出权责不对等的现象。而治理重心下移的核心内容就是要向基层输送各类资源，既包括人、财、物等有形资源，又包括权力、注意力等无形资源，同时理顺政府间的条块关系，通过费随事转和权随责走等原则来实现政府间的权责对等，以确保基层政府在治理当中有人、有权、有物。
（三）治理重心下移驱动下的行为实践
治理重心下移通过为基层治理主体设定行动框架和提供治理资源来间接地影响其治理行为，这主要涉及到权力配备、资源配置、权力行使和主体互动等。在治理结构的制约下，可能会产生两种行为倾向：合范与失范。党的十九大以来各地围绕治理重心下移也进行了许多积极探索，并从中积累了成功经验。结合北京市党建引领的“街乡吹哨、部门报到”的街道管理改革实践，可以来具体分析基层治理过程中正面的治理行为。北京市委市政府为了加强城市基层治理，致力于推进条块整合以构建一种“X”型治理结构：街道处于中心位置，其向上对接多个职能部门，向下对接多个社区[15]。由此，在“强街”思路的引领下，北京市开始将基层党建和社会治理适度融合，推进区级职能部门的权力下沉，向街道配备以往所不具有的六项权力，其中以对区级各职能部门综合执法的指挥调度权以及事项解决的督办权最为突出，同时还通过各项举措向街道输送大量的资金和人才等资源。如行政编制资源开始向街道办事处倾斜，以充实街道的工作人员队伍;明确街道办事处享有对协管员的集中使用权，从而有助于各项工作的开展;规定街道编制内的人员工资标准应该在本区行政机关内部同级工作人员的工资水平之上，以对街道工作人员形成有效激励。在权力行使方面，当街道办事处面临无法依靠自身力量予以解决的复杂事项时，即可以根据职责清单对相关部门进行调度，促使各部门协同解决，但如仍无法有效办理则启动“吹哨”，区级平台组织各政府职能部门随即“报到”，街道办事处可以协调各职能部门进行工作，并对职能部门履职期间的工作进行监督与考评。通过这种加强“块”对“条”的统筹和协调，很好地缓解了街道办事处在基层治理中所面临的有责无权的尴尬局面。在基层治理场域中，除了政府以外，其他治理主体也被纳入到这个精细化的治理过程，实现了治理主体间的良性互动。北京市将社区和社群作为更好推进新时代基层治理的着力点，实行街巷长制度和专职社区专员制度，让街乡干部深入到社区一线并将社区内部的精英和志愿者吸纳到管理体制当中，及时捕捉问题和民众需求并尽快作出回应。同时，基层政府也加大对各类社会组织的支持和培育力度，并通过向其购买公共服务来满足民众多样化的社会需求。此外，通过完善群众自我管理与自我服务的居民自治机制，来激发社区普通个人参与社区治理的“主人翁”精神。由此就形成了与社会治理重心下移相适应的一系列治理行为，而其又反过来不断强化着规范意义上的治理结构。 需要注意的是，在治理结构的制约下，治理行为也可能会超出一定的限度，即上级政府下移治理重心的力度与基层社区承接治理重心的能力是不匹配的，超出了基层政府与社区所能承受的合理范围，这也就会背离治理重心下移的政策初衷进而冲击着治理结构。刘凤等人指出，在近年来以治理重心下移为主要手段的基层治理改革中，普遍存在着基层资源短缺、基层政府乏力、结构空洞缺陷以及结构功能失衡等下移困境[16]。这些困境产生的原因主要集中于忽视基层现状的超量下移、轻效率重形式的低效下移、事务与权力资源的不对等下移、缺乏过程监督的无序下移等[17][18][19]。综上所述，只有治理结构与治理行为两者之间不断地相互调适，促进治理结构与治理过程的双重优化，才能够实现治理效能的最终提升。
四、治理重心下移中结构与行为的调适策略
经由第三部分的分析可以发现，在治理重心下移的过程中，为了提升治理效能必须要促进治理结构与治理过程中行为的不断调适，而行为中的不规范因素则是必须应该予以重视的。治理重心下移的结构设计是科学的，但是往往在实践运行中易出现一系列偏离效能提升这一目标的行为，在一定程度上消解着良性结构设计应产生的预期效能。因此为了规避治理过程中不规范行为产生的风险，尽量增加治理结构与治理行为间的和谐因素以使两者在更大程度上保持一致性，提出以下几点调适策略。
（一）坚持适度原则
无论是从治理重心下移的主体还是从治理重心下移的对象来讲，适度原则都是各地推进治理重心下移实践中所必须一以贯之的。从管理体制的设计来看，治理重心下移必然存在一定的前提条件，即根据资源和事物的性质来确定是下放还是应该继续保留高位[20]。从20世纪90年代就开始的治理重心下移实践之所以未能取得明显的治理成效，在一定程度上也是因为上级政府在将事权下移的过程中忽视了基层政府的承受能力，以导致基层政府“小马拉大车”的局面。对于上级政府而言，不加区分的事项下移容易使其产生避责的惯性思维，同时可能会增加事项的办理成本和试错代价;而对于基层政府而言，则会使其陷入文山会海之中，以形式主义来应付上级的突击检查，无疑这对于国家治理效能的提升是非常不利的行为。因此，在新时代推进治理重心下移的过程中应该牢牢把握住适度原则，上级政府应该对基层政府的综合能力进行评估，并根据其所能承受的工作强度将治理资源和事权向下集中。其中，权责的下移还应该是基于成本效用的考量，由于不同层级政府在承担公共事务的过程中所具有的优势不同，比如高层级政府在向社会提供基本公共服务时可以更好地统筹考虑地区间的差异和平等问题，以实现公共服务供给制度设计中的公平和效率，而基层政府在推进生态文明建设、扶贫等工作时却可以充分调动自身的地方性知识和人脉以提升工作效率，所以应该根据权责的性质来作出区分，将那些真正可以依靠属地管理充分发挥治理成效的事权下移至基层手中。另外，通过推行清单管理制度将基层政府所承担的责任和提供的服务类别以及所拥有的权力和人员队伍等一一确立下来，使街道办事处或乡镇政府在具体的治理行为当中能够做到于法有据，并能集中精力于自身职责范围内的公共事务来创造人民福祉。
（二）尊重地方差异
治理重心下移的内在逻辑包含两个大的方面，即向基层政府赋权和向城乡社区赋权，在这两方面的赋权当中都应该切实做到因地施策，不能“一刀切”。由于各地的经济发展水平存在着显著差异，各个城市的发展规划和中心任务也不同，所以在推进治理重心下移的实践探索当中应该充分结合本地实际，形成具有自身特色的基层治理模式。目前个别地区也已经初步探索出了适合自身的治理重心下移路径，如北京市通过向街道下放六权，形成了“街乡吹哨、部门报到”的街道管理新體制;深圳市以大鹏新区为试验点探索出了在街道层面建立综合执法队以将执法力量下沉，实行“区属、街管、街用”模式;贵州省则充分运用大数据技术建立起各部门的云上办公平台，即全面实行“云长制”管理模式。只有真正切合自身发展实际去推动治理重心下移才可能是富有成效的，而不能为了下移而下移，否则就会本末倒置。其次，基层政府在机构设置上也应当充分考虑本地实际。长期以来，我国政府纵向间表现出“职责同构”的模式，即各层级政府均负责大体相同的事情，与此同时机构设置也呈现出“上下对口，左右对齐”特征，这也是政府体制中形式主义得以长期存在的一个深层次结构性因素[21]。根据目前党和国家机构改革的趋势来看，基层政权在机构设置上应该要更多面向本地民众需求、符合本地管理实际，可对原有分散化的机构进行撤销或者合并，有效整合治理资源以向公众提供更加精准化和精细化的服务。另外，在基层政府向社区进行赋权的过程中，也必须考虑社区内社会组织的发展程度以及社区居民的公共精神。当前我国社会组织也呈现出发展不平衡、不充分的现状，经济发达地区社会组织的发展程度要高于经济欠发达地区社会组织的发展程度，城市社会组织的数量也要远多于农村地区社会组织的数量，这就必然导致不同地区拥有的社会自治资源具有很大差别。因此，基层政府应当在准确评估社区内部自治能力的基础上对其进行赋权，以不至于放权之后的社区治理是低效甚至是无效的。
（三）培育基层能力
推动治理重心下移以提升治理效能需要双向努力，这个重心不仅要从上级移得出，更要基层接得住，这就需要培育基层治理主体能力。街道办事处和乡镇政府作为基层治理场域中主导性的治理主体，可以从理念、体制、技术等方面为自身增能。在社会治理创新过程中，基层公务员应该更加注重自身德性建构，培养公共服务精神并始终将人民利益放在首位，从而为基层政府承接上级治理重心下移注入人的积极性要素。体制因素也是影响基层政府能力发挥的关键性要素，因此街道办事处和乡镇政府应该面向人民需求，优化内部体制机制，简化办事流程，构建“一站式服务”平台，从而为承接治理重心下移夯实制度基础。技术性要素则可为基层治理提供强有力的支撑，通过“网格化治理+大数据技术”的结合，社区问题和人民需求可被精准识别并及时得到有效回应，街道办事处和乡镇政府应该充分运用互联网、物联网等技术辅助其治理过程，以破解各大基层治理难题。此外，应该充分调动社会组织在基层治理当中的积极性和主动性，政府可通过建立社会组织孵化基地来促进其生长，并为其提供资金和政策支持来拓展其发展空间，进而将更多成熟的社会组织纳入到基层合作治理过程当中。通过对居（村）民委员会等群众性自治组织进行“减负”来逐渐淡化其行政色彩，充分保障民众在自我管理与自我服务中的合法权利。公民个人在基层治理中的作用也不容忽视，可为公民开通建言献策通道、搭建民主协商平台，从而充分汲取公民智慧。综上，街道办事处和乡镇政府为了更好地承接治理重心下移，除了利用好上级输送的人财物等资源以外，更重要的是注重自身全方位能力的提升以及对社区内部治理资源的挖掘，从而为基层治理提供源源不断的动力与支撑。 （四）优化监督方式
在治理重心下移的大势下，管理、服务、资源等决不能一放了之，治理效能的提升还需要优化监督方式，应该围绕“下放—承接—服务”的流程建立起科学完善的监督过程。省级政府作为各地治理重心下移的主要谋划者和推动者，其往往需要针对各个下移的环节制定法律规范，明确下移的条件和边界，以使区、县级政府及其各部门必须要严格依照法定程序和要求将管理权限等资源下放至街道或乡镇。同样街道或乡镇也必须在法律规范所许可的范围内将一些事项下移社区，严禁各部门以签订“责任状”的方式将事项擅自转嫁给街道、乡镇或居（村）民委员会。另外，下移主体也必须加强对承接主体的监督，如区、县级政府及其各部门需要在重心下移以后对街道或乡镇的行为进行合理必要监督，这主要包括权力是否正当行使、人财物资源是否得到合理运用、治理效果是否明显提升等。在此监督过程中需要严控区、县级政府及其各部门对街道或乡镇使用的“一票否决”机制。“一票否决”的初衷应该是为了保证基层干部按照上级要求将任务落到实处，然而在实际中上级政府却易滥用“一票否决”，为了保证完成任务各级政府通过设置“一票否决”事项来向下层层加码，导致基层干部终日陷于上级考核压力，从而滋生出各种各样的形式主义来避免上级问责，这就严重扭曲了“一票否决”的设计初衷。为此，中央文件作出指示：“除中央和省级党委明确要求外，各部门不得以任何形式对乡镇和街道设置‘一票否决’事项。”[22]所以在以后的监督过程中也需要严防诸如口头传达等更加隐蔽的方式背后的“一票否决”机制，而使基层干部从各项高压考核指标中解放出来，投入到自身职责范围内的实事当中。最后，针对治理重心承接主体为公众提供服务的环节则应当增加公众监督的比重，充分保障社区居民的监督权，可通过向居民进行访谈或者发放问卷的方式让其对街道和乡镇以及社区所提供的公共服务进行满意度评价，以突显公众在治理重心下移后效能评判中的重要地位。
五、结语
当前政策所倡导的治理重心下移在“结构—过程”范式下具有特定的理论内涵，旨在通过体制机制的改革与创新来调整基层治理场域中各治理主体间的关系，促进权力、资源等要素的适当配置与运用，使治理重心逐渐向“基层、人民、服务、自治”下移，以治理结构与治理行为的双向互动调适来提升社会整体的治理效能。治理重心下移的運行机制呈现这样一个过程：国家层面上推进的治理结构的重塑规定着治理过程，主要表现在为治理主体设定行动框架和提供治理资源进而影响其治理行为，治理行为的核心是权力配备、资源配置、权力行使以及主体互动等，而治理行为的规范与否又反过来影响着治理结构的强化或变形，即维持或冲击着原有规范意义上的治理结构，只有治理行为与治理结构的不断相互调适和优化，才能最终促进治理效能的提升。而治理过程的非规范性行为是20世纪90年代以来不断推进的治理重心下移实践收效甚微的重要阻碍，因此，在未来持续推进治理重心下移的实践中，可以通过坚持适度原则、尊重地方差异、培育基层能力和优化监督方式等调适策略来增加治理结构与治理行为间的和谐因素，以不断推进国家治理现代化目标的实现。“结构—过程”分析范式的引入，为当前治理重心下移提供了更为全面的解析视角，综合了规范与解释两个部分，突破了以往研究中静态结构分析与动态历史变迁各自分立的方法缺陷。
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The Operation Mechanism and Adjustment Strategies of the Downward Movement of the Governance Focus under the “Structure-Process” Paradigm
Wen Xiaomei， Li Zhonghan
（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan， 450001）
Abstract： As the basis and support of social governance， primary-level governance is gradually attached great importance by our country. To lay a solid primary-level foundation of “the governance of China” through the downward movement of the governance focus becomes the key aspect in promoting modernization of state governance system and capability. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the downward movement of the governance focus has been given new theoretical connotation and practical requirement. To deeply analyze the downward movement of the governance focus under the “structure-process” paradigm， its operation mechanism shows such a process： the remodeling of governance structure promoted at the national level regulates the governance process， which is embodied in formulating action plan and providing governance resources for governance subjects so as to have an impact on its governance behaviors. The core of governance behavior is power allocation， resource allocation， power implementation and subject interaction， and whether the governance behavior is standardized maintains or impacts in turn the original standardized governance structure. Only when governance behavior and governance structure are continuously adjusted and optimized， can it promote eventually the improvement of governance efficiency. Therefore， besides promoting the downward movement of the governance focus， it is of necessity to supplement some adjustment strategies such as adhering to the appropriate principle， respecting regional differences， cultivating primary-level capacities and optimizing supervision methods.
Keywords： Primary-level Governance; Downward Movement of the Governance Focus; “Structure-Process” Paradigm; Operation Mechanism; Adjustment Strategies
責任编辑：吴 静
基金项目：国家社会科学基金项目“地方政府公共冲突治理的有效性研究”（17CZZ016）、2020年郑州大学研究生自主创新重点项目“治理有效中乡村微治理的实践机制与优化路径研究——以豫东乡村为调研对象”阶段性成果。
作者简介：温晓梅（1996- ），女，河南洛阳人，郑州大学政治与公共管理学院2019级硕士研究生，主要从事政府治理与改革研究。
李忠汉（1983- ），男，河南驻马店人，郑州大学政治与公共管理学院副教授，主要从事地方政府治理研究。
关键词：基层治理;治理重心下移;“结构—过程”范式;运行机制;调适策略
中图分类号：D63 文献标志码： 文章编号：1008-2991（2021）05-113-009
一、引言
习近平总书记指出：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”[1]通过治理重心下移来夯实“中国之治”的基层根基已经成为了推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节。但是，治理重心下移并非是一个全新的议题，在中华人民共和国成立以来就经历了内容和形式的多阶段变化，表现出“政权下沉—自治权力下沉—公共管理与服务下沉”的过程，再到当前所提出的“社会治理重心下移”[2]。新时代重提治理重心下移必然会赋予其新的理论内涵和实践要求，这就亟待我们从学理上厘清什么是治理重心下移？治理重心要怎么下移？以及如何才能保障治理重心下移能够提升治理效能？为了能够结合宏观结构和微观经验，从应然和实然上给予解答，本文拟引入“结构—过程”分析范式探讨治理重心下移的运行机制及其调适策略，从而为理解当前的治理重心下移提供不同的解析视角，亦为治理重心下移思路的更好落实给予一些借鉴参考。
二、理论内涵与分析范式
（一）治理重心下移的理論内涵
理清治理重心下移的思路必须要对治理重心这一概念作出界定。治理重心是一个综合性的概念，它包含着治理重点、目标、原则等多种要素，因此有学者将其概括为：“治理重心是对在治理过程中所要完成的中心性任务和所要达到的首要性目标的整体描述。”[3]这就比较全面地认识了治理重心。同时，治理重心下移也就被赋予了多重维度上的理论内涵。
第一，层级维度向基层下移。基层政府就是相对于科层体制下自上而下的政府层级安排而言的，治理重心下移在最普遍意义上指的就是将管理、服务和资源等要素向基层政府下沉，以解决基层政府在治理当中缺乏人、财、物的现状，充实和强化基层政府的治理能力，使各类事情在基层就能够得到有效解决，尽量减少事情解决过程所跨越的政府层级数。
第二，目标维度向人民下移。社会治理的核心是人，治理重心下移还意味着治理目标应当更加突出人的中心地位，把实现每个人的自由而全面的发展作为治理追求的终极目标。这也应当成为治理改革所需要始终秉持的价值取向。
第三，功能维度向服务下移。由“管理”向“治理”的转变就意味着功能的变化，传统管理的功能主要就是维稳、保持社会良好秩序，甚至不惜以牺牲人民的利益来维持社会的“刚性稳定”[4]。而治理重心下移则意味着治理的功能应该是以服务大众即通过为人民提供精准化与精细化服务来满足其日益增长的美好生活需求。
第四，路径维度向自治下移。传统情况下，社会治理的路径仍然是主要依靠行政手段，即使是具有自治性质的居（村）民委员会也承担了大量行政事务，其自治功能逐渐弱化。而治理重心下移则意味着要更加突出社区的自治功能，充分挖掘底层社区资源，更多更好依靠群众自身的力量实现自我管理与自我服务。
（二）“结构—过程”的分析范式
以美国学者帕森斯和默顿等人为代表的结构功能主义在政治社会研究领域长期占据着优势地位，但是随着国内学界对结构功能主义的广泛引介和应用，也出现了针对其不足之处的批判声音，由此结构功能主义就面临着多重挑战，其在政治社会研究领域的适用性也逐渐遭到怀疑。吴晓林正是在这样的背景下提出了位于中间地带的“结构—过程”分析范式，力图综合规范与解释两个部分，从而实现政治社会研究方法论层面上的创新[5]。“结构—过程”范式在方向上比较契合默顿的中层理论主张，注重结构与行为之间的连接和互动，以突破理论和实践、应然和实然之间的二元分割。在这一范式中，结构指的是行动主体之间所结成的较为稳定的大小、强弱不等的关系，它规定的是行动的秩序;而过程则指各行动主体在权力获取、资源配置以及权力行使等方面所进行的博弈与互动，它负责的是适应或突破秩序[5]。具体到社会系统中来讲，结构可以根据特定条件来调节各种资源以实现基本秩序和特定目标，行动主体在具体的过程当中则适应制度确立的规则秩序或者试图挑战关系结构以建立新的结构。总的来说，结构与过程是互构互赖的。
“结构—过程”分析范式在两个正反案例中均得到了验证。吴晓林将这一范式成功地应用于分析中国城市社区治理变革的研究当中，将治理结构具体化为国家与社会关系，将治理过程细化为权力配备、资源配置与权力行使三个要素，围绕这个框架揭示了不同改革阶段治理结构与治理过程的相互关系，以及各改革阶段之间所蕴含的内在推动要素[6]。另一个具有说服力的验证是运用“结构—过程”范式于孙立平教授所进行过的一项研究中，该项研究力图超越结构分析的局限性，而是采用“过程—事件”分析范式对华北某乡镇收粮的个案进行研究。作者将乡镇干部在收粮时运用的软硬兼施的权力技术称之为“正式权力的非正式运作”[7]，认为结构分析因侧重静态面而不适用此类研究。而吴晓林又再次运用“结构—过程”范式对其进行另一个角度的剖析，认为干部使用非正式权力的前提正是来自于正式制度赋予其自身的自由裁量权，同时农民屈服于这种非正式权力也是以正式制度赋予干部的权威和身份为基础的，这就证明了结构分析仍然有效。“结构—过程”范式足够的解释力可以为展开研究提供支撑，同时它也有待更广泛意义上的运用与佐证。 基于“结构—过程”范式来重新审视治理重心下移的理论内涵，其是指通过各种体制机制的改革与创新来调整国家与社会间的横向关系以及政府内部各层级间的纵向关系，促进权力、资源等要素的适当配置与运用，构建起以“基层、人民、服务、自治”为重心的治理格局，进而提升社会整体的治理效能。
三、治理重心下移的运行机制
这一部分致力于解决治理重心要怎么下移的问题，也就是治理重心下移的政策思路如何在现实中不断转化进而提升治理效能的问题。为此，需要把握宏观政策倡导和微观实践经验、应然上的制度建构与实然上的过程落实之间的关系。治理重心下移与治理效能提升之间并非是由点到点直线连接的简单确定关系，而是存在着各种不确定性，这就需要深度剖析其中的过程变量，梳理出以治理重心下移来实现治理效能提升的路径规律。对此，引入“结构—过程”分析范式，在此框架下治理结构是指国家与社会之间以及国家内部政府之间的关系状态，治理过程则指在治理结构的约束下治理主体之间围绕权力配备、资源配置、权力行使以及职责承担所展开的一系列行为。治理结构与治理过程之间存在着相互影响、相互制约的关系：一方面，治理结构制约着治理过程，决定着治理过程中治理主体的相互关系以及行为规则;另一方面，治理过程体现着治理结构，在一定程度上维持或者冲击着治理结构，影响着治理结构效能的发挥。基于此，本文勾画出了治理重心下移的运行机制分析框架（如图1所示）。
（一）国家主导的社会治理结构的塑造
中西方国家在推进社会建设方面呈现不同的进路：西方国家在20世纪末发起的新一轮“社区复兴”[8][9]运动主要是通过自下而上的方式来构建政府与社会的合作伙伴关系，激发社区活力，更多强调的是社区自主性因素的发挥[10];而当代中国的社会治理主要是通过国家自上而下的治理改革、制度建设以及社会治理体制机制创新等方式来推动的，即“国家主导的社会治理”[11]。与西方国家相比，中国在社会建设方面更加强调国家“元治理”作用的发挥，这是由中国的历史逻辑与实践逻辑而决定的治理特色。党的十九大以后国家层面上大力倡导社会治理重心下移意味着将要推进治理结构的调整和重塑，这主要包含两个范畴内关系的调整，即国家与社会之间的关系以及国家内部各政府之间的关系。首先，从国家与社会关系范畴上来讲，旨在形成一种“强国家、强社会”的治理结构。中华人民共和国成立至今，我国先后经历了“社会管制—社会管理—社会治理”的转变。中华人民共和国成立之初，为了巩固国家政权，建立起了单位制为主、街居制为辅的组织管理体制，“单位”作为代理政府实际上承担着广泛的管理职能，通过这种高度的组织化来实现政治整合与社会整合的双重目标。由此我国的社会管理结构长期呈现出一种“强国家、弱社会”的显著特征，即国家力量远远超过社会力量，国家在社会管理中习惯运用行政手段对社会加以管控以维护国家政权稳定，与此同时大大限制了社会领域自主性的发展，社会政策也长期处于一种不完善的状态。在国家与社会力量的多种组合模式下，“强国家、强社会”则被认为是总体上最有利于国家长治久安的，国家与社会的能力都可以得到充分释放[12]。党的十八届三中全会由“社会管理”向“社会治理”的话语转变，也充分说明了社会管理主体开始由一元化走向多元化。治理重心下移就意味着国家将在一定程度上赋权于社会，促进社会空间自主性的发展，增强“三社联动”，使居（村）民委员会向自治性质回归，以实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动。其次，从国家内部各政府间关系范畴来讲，旨在理顺条块关系以构建简约高效的基层管理体制。在我国的科层体制下，基层治理通常面临着复杂的条块矛盾，基层政府易将大量的时间和精力用在处理这些矛盾上，大搞形式主义，而限制了其作为基层政权自身职能的有效发挥[13]。因此治理重心下移的同时必然需要伴随着政府间条块关系的调整，要理顺基层政府与上级政府之间、上级政府职能部门之间的关系，以此来建立起既简约又高效的基层管理体制。
（二）治理结构对治理过程的规定路径
首先，上述治理结构的重塑规定着治理过程，一方面设定着治理主体的行动框架，另一方面则提供着治理主体需要的治理资源。此处的治理主体是指基层治理场域中所涉及到的各类行为主体，包括基层党组织、政府（城市街道办事处和农村乡镇政府）、市场（辖区内各类企业）、社会（居（村）民委员会及其他各类社会组织）、居民个人等等。就行动框架而言，“強国家、强社会”治理结构的塑造意味着将要在基层治理中形成党建引领下的多元主体协作共治格局，打破以往治理实践当中过度依赖政府主体而致的效能不足现状，充分激发市场、社会组织与居民在基层治理当中的积极性，从而提升治理效能。在多元治理格局下，各行动主体的价值观会得到一定程度的整合，进而以平等原则基础上的合作联动来实现各方“共享愿景”基础上更大的价值创造[14]，逐步完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。其次，治理结构的调整可以为基层治理主体提供丰富的治理资源。资源在政府的治理活动中是重要的约束性要素，长期以来政府内部的治理资源呈现向上集中的趋势，而对于基层政府来说则常陷入资源不足的困境。由于基层政府在某种程度上受到上一级政府以及其各职能部门的双重领导，所以会有大量的职责被移交到基层政府手中，与此同时却未赋予其必要的财权、执法权等治理资源，呈现出权责不对等的现象。而治理重心下移的核心内容就是要向基层输送各类资源，既包括人、财、物等有形资源，又包括权力、注意力等无形资源，同时理顺政府间的条块关系，通过费随事转和权随责走等原则来实现政府间的权责对等，以确保基层政府在治理当中有人、有权、有物。
（三）治理重心下移驱动下的行为实践
治理重心下移通过为基层治理主体设定行动框架和提供治理资源来间接地影响其治理行为，这主要涉及到权力配备、资源配置、权力行使和主体互动等。在治理结构的制约下，可能会产生两种行为倾向：合范与失范。党的十九大以来各地围绕治理重心下移也进行了许多积极探索，并从中积累了成功经验。结合北京市党建引领的“街乡吹哨、部门报到”的街道管理改革实践，可以来具体分析基层治理过程中正面的治理行为。北京市委市政府为了加强城市基层治理，致力于推进条块整合以构建一种“X”型治理结构：街道处于中心位置，其向上对接多个职能部门，向下对接多个社区[15]。由此，在“强街”思路的引领下，北京市开始将基层党建和社会治理适度融合，推进区级职能部门的权力下沉，向街道配备以往所不具有的六项权力，其中以对区级各职能部门综合执法的指挥调度权以及事项解决的督办权最为突出，同时还通过各项举措向街道输送大量的资金和人才等资源。如行政编制资源开始向街道办事处倾斜，以充实街道的工作人员队伍;明确街道办事处享有对协管员的集中使用权，从而有助于各项工作的开展;规定街道编制内的人员工资标准应该在本区行政机关内部同级工作人员的工资水平之上，以对街道工作人员形成有效激励。在权力行使方面，当街道办事处面临无法依靠自身力量予以解决的复杂事项时，即可以根据职责清单对相关部门进行调度，促使各部门协同解决，但如仍无法有效办理则启动“吹哨”，区级平台组织各政府职能部门随即“报到”，街道办事处可以协调各职能部门进行工作，并对职能部门履职期间的工作进行监督与考评。通过这种加强“块”对“条”的统筹和协调，很好地缓解了街道办事处在基层治理中所面临的有责无权的尴尬局面。在基层治理场域中，除了政府以外，其他治理主体也被纳入到这个精细化的治理过程，实现了治理主体间的良性互动。北京市将社区和社群作为更好推进新时代基层治理的着力点，实行街巷长制度和专职社区专员制度，让街乡干部深入到社区一线并将社区内部的精英和志愿者吸纳到管理体制当中，及时捕捉问题和民众需求并尽快作出回应。同时，基层政府也加大对各类社会组织的支持和培育力度，并通过向其购买公共服务来满足民众多样化的社会需求。此外，通过完善群众自我管理与自我服务的居民自治机制，来激发社区普通个人参与社区治理的“主人翁”精神。由此就形成了与社会治理重心下移相适应的一系列治理行为，而其又反过来不断强化着规范意义上的治理结构。 需要注意的是，在治理结构的制约下，治理行为也可能会超出一定的限度，即上级政府下移治理重心的力度与基层社区承接治理重心的能力是不匹配的，超出了基层政府与社区所能承受的合理范围，这也就会背离治理重心下移的政策初衷进而冲击着治理结构。刘凤等人指出，在近年来以治理重心下移为主要手段的基层治理改革中，普遍存在着基层资源短缺、基层政府乏力、结构空洞缺陷以及结构功能失衡等下移困境[16]。这些困境产生的原因主要集中于忽视基层现状的超量下移、轻效率重形式的低效下移、事务与权力资源的不对等下移、缺乏过程监督的无序下移等[17][18][19]。综上所述，只有治理结构与治理行为两者之间不断地相互调适，促进治理结构与治理过程的双重优化，才能够实现治理效能的最终提升。
四、治理重心下移中结构与行为的调适策略
经由第三部分的分析可以发现，在治理重心下移的过程中，为了提升治理效能必须要促进治理结构与治理过程中行为的不断调适，而行为中的不规范因素则是必须应该予以重视的。治理重心下移的结构设计是科学的，但是往往在实践运行中易出现一系列偏离效能提升这一目标的行为，在一定程度上消解着良性结构设计应产生的预期效能。因此为了规避治理过程中不规范行为产生的风险，尽量增加治理结构与治理行为间的和谐因素以使两者在更大程度上保持一致性，提出以下几点调适策略。
（一）坚持适度原则
无论是从治理重心下移的主体还是从治理重心下移的对象来讲，适度原则都是各地推进治理重心下移实践中所必须一以贯之的。从管理体制的设计来看，治理重心下移必然存在一定的前提条件，即根据资源和事物的性质来确定是下放还是应该继续保留高位[20]。从20世纪90年代就开始的治理重心下移实践之所以未能取得明显的治理成效，在一定程度上也是因为上级政府在将事权下移的过程中忽视了基层政府的承受能力，以导致基层政府“小马拉大车”的局面。对于上级政府而言，不加区分的事项下移容易使其产生避责的惯性思维，同时可能会增加事项的办理成本和试错代价;而对于基层政府而言，则会使其陷入文山会海之中，以形式主义来应付上级的突击检查，无疑这对于国家治理效能的提升是非常不利的行为。因此，在新时代推进治理重心下移的过程中应该牢牢把握住适度原则，上级政府应该对基层政府的综合能力进行评估，并根据其所能承受的工作强度将治理资源和事权向下集中。其中，权责的下移还应该是基于成本效用的考量，由于不同层级政府在承担公共事务的过程中所具有的优势不同，比如高层级政府在向社会提供基本公共服务时可以更好地统筹考虑地区间的差异和平等问题，以实现公共服务供给制度设计中的公平和效率，而基层政府在推进生态文明建设、扶贫等工作时却可以充分调动自身的地方性知识和人脉以提升工作效率，所以应该根据权责的性质来作出区分，将那些真正可以依靠属地管理充分发挥治理成效的事权下移至基层手中。另外，通过推行清单管理制度将基层政府所承担的责任和提供的服务类别以及所拥有的权力和人员队伍等一一确立下来，使街道办事处或乡镇政府在具体的治理行为当中能够做到于法有据，并能集中精力于自身职责范围内的公共事务来创造人民福祉。
（二）尊重地方差异
治理重心下移的内在逻辑包含两个大的方面，即向基层政府赋权和向城乡社区赋权，在这两方面的赋权当中都应该切实做到因地施策，不能“一刀切”。由于各地的经济发展水平存在着显著差异，各个城市的发展规划和中心任务也不同，所以在推进治理重心下移的实践探索当中应该充分结合本地实际，形成具有自身特色的基层治理模式。目前个别地区也已经初步探索出了适合自身的治理重心下移路径，如北京市通过向街道下放六权，形成了“街乡吹哨、部门报到”的街道管理新體制;深圳市以大鹏新区为试验点探索出了在街道层面建立综合执法队以将执法力量下沉，实行“区属、街管、街用”模式;贵州省则充分运用大数据技术建立起各部门的云上办公平台，即全面实行“云长制”管理模式。只有真正切合自身发展实际去推动治理重心下移才可能是富有成效的，而不能为了下移而下移，否则就会本末倒置。其次，基层政府在机构设置上也应当充分考虑本地实际。长期以来，我国政府纵向间表现出“职责同构”的模式，即各层级政府均负责大体相同的事情，与此同时机构设置也呈现出“上下对口，左右对齐”特征，这也是政府体制中形式主义得以长期存在的一个深层次结构性因素[21]。根据目前党和国家机构改革的趋势来看，基层政权在机构设置上应该要更多面向本地民众需求、符合本地管理实际，可对原有分散化的机构进行撤销或者合并，有效整合治理资源以向公众提供更加精准化和精细化的服务。另外，在基层政府向社区进行赋权的过程中，也必须考虑社区内社会组织的发展程度以及社区居民的公共精神。当前我国社会组织也呈现出发展不平衡、不充分的现状，经济发达地区社会组织的发展程度要高于经济欠发达地区社会组织的发展程度，城市社会组织的数量也要远多于农村地区社会组织的数量，这就必然导致不同地区拥有的社会自治资源具有很大差别。因此，基层政府应当在准确评估社区内部自治能力的基础上对其进行赋权，以不至于放权之后的社区治理是低效甚至是无效的。
（三）培育基层能力
推动治理重心下移以提升治理效能需要双向努力，这个重心不仅要从上级移得出，更要基层接得住，这就需要培育基层治理主体能力。街道办事处和乡镇政府作为基层治理场域中主导性的治理主体，可以从理念、体制、技术等方面为自身增能。在社会治理创新过程中，基层公务员应该更加注重自身德性建构，培养公共服务精神并始终将人民利益放在首位，从而为基层政府承接上级治理重心下移注入人的积极性要素。体制因素也是影响基层政府能力发挥的关键性要素，因此街道办事处和乡镇政府应该面向人民需求，优化内部体制机制，简化办事流程，构建“一站式服务”平台，从而为承接治理重心下移夯实制度基础。技术性要素则可为基层治理提供强有力的支撑，通过“网格化治理+大数据技术”的结合，社区问题和人民需求可被精准识别并及时得到有效回应，街道办事处和乡镇政府应该充分运用互联网、物联网等技术辅助其治理过程，以破解各大基层治理难题。此外，应该充分调动社会组织在基层治理当中的积极性和主动性，政府可通过建立社会组织孵化基地来促进其生长，并为其提供资金和政策支持来拓展其发展空间，进而将更多成熟的社会组织纳入到基层合作治理过程当中。通过对居（村）民委员会等群众性自治组织进行“减负”来逐渐淡化其行政色彩，充分保障民众在自我管理与自我服务中的合法权利。公民个人在基层治理中的作用也不容忽视，可为公民开通建言献策通道、搭建民主协商平台，从而充分汲取公民智慧。综上，街道办事处和乡镇政府为了更好地承接治理重心下移，除了利用好上级输送的人财物等资源以外，更重要的是注重自身全方位能力的提升以及对社区内部治理资源的挖掘，从而为基层治理提供源源不断的动力与支撑。 （四）优化监督方式
在治理重心下移的大势下，管理、服务、资源等决不能一放了之，治理效能的提升还需要优化监督方式，应该围绕“下放—承接—服务”的流程建立起科学完善的监督过程。省级政府作为各地治理重心下移的主要谋划者和推动者，其往往需要针对各个下移的环节制定法律规范，明确下移的条件和边界，以使区、县级政府及其各部门必须要严格依照法定程序和要求将管理权限等资源下放至街道或乡镇。同样街道或乡镇也必须在法律规范所许可的范围内将一些事项下移社区，严禁各部门以签订“责任状”的方式将事项擅自转嫁给街道、乡镇或居（村）民委员会。另外，下移主体也必须加强对承接主体的监督，如区、县级政府及其各部门需要在重心下移以后对街道或乡镇的行为进行合理必要监督，这主要包括权力是否正当行使、人财物资源是否得到合理运用、治理效果是否明显提升等。在此监督过程中需要严控区、县级政府及其各部门对街道或乡镇使用的“一票否决”机制。“一票否决”的初衷应该是为了保证基层干部按照上级要求将任务落到实处，然而在实际中上级政府却易滥用“一票否决”，为了保证完成任务各级政府通过设置“一票否决”事项来向下层层加码，导致基层干部终日陷于上级考核压力，从而滋生出各种各样的形式主义来避免上级问责，这就严重扭曲了“一票否决”的设计初衷。为此，中央文件作出指示：“除中央和省级党委明确要求外，各部门不得以任何形式对乡镇和街道设置‘一票否决’事项。”[22]所以在以后的监督过程中也需要严防诸如口头传达等更加隐蔽的方式背后的“一票否决”机制，而使基层干部从各项高压考核指标中解放出来，投入到自身职责范围内的实事当中。最后，针对治理重心承接主体为公众提供服务的环节则应当增加公众监督的比重，充分保障社区居民的监督权，可通过向居民进行访谈或者发放问卷的方式让其对街道和乡镇以及社区所提供的公共服务进行满意度评价，以突显公众在治理重心下移后效能评判中的重要地位。
五、结语
当前政策所倡导的治理重心下移在“结构—过程”范式下具有特定的理论内涵，旨在通过体制机制的改革与创新来调整基层治理场域中各治理主体间的关系，促进权力、资源等要素的适当配置与运用，使治理重心逐渐向“基层、人民、服务、自治”下移，以治理结构与治理行为的双向互动调适来提升社会整体的治理效能。治理重心下移的運行机制呈现这样一个过程：国家层面上推进的治理结构的重塑规定着治理过程，主要表现在为治理主体设定行动框架和提供治理资源进而影响其治理行为，治理行为的核心是权力配备、资源配置、权力行使以及主体互动等，而治理行为的规范与否又反过来影响着治理结构的强化或变形，即维持或冲击着原有规范意义上的治理结构，只有治理行为与治理结构的不断相互调适和优化，才能最终促进治理效能的提升。而治理过程的非规范性行为是20世纪90年代以来不断推进的治理重心下移实践收效甚微的重要阻碍，因此，在未来持续推进治理重心下移的实践中，可以通过坚持适度原则、尊重地方差异、培育基层能力和优化监督方式等调适策略来增加治理结构与治理行为间的和谐因素，以不断推进国家治理现代化目标的实现。“结构—过程”分析范式的引入，为当前治理重心下移提供了更为全面的解析视角，综合了规范与解释两个部分，突破了以往研究中静态结构分析与动态历史变迁各自分立的方法缺陷。
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The Operation Mechanism and Adjustment Strategies of the Downward Movement of the Governance Focus under the “Structure-Process” Paradigm
Wen Xiaomei， Li Zhonghan
（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou Henan， 450001）
Abstract： As the basis and support of social governance， primary-level governance is gradually attached great importance by our country. To lay a solid primary-level foundation of “the governance of China” through the downward movement of the governance focus becomes the key aspect in promoting modernization of state governance system and capability. Since the 19th National Congress of the Communist Party of China， the downward movement of the governance focus has been given new theoretical connotation and practical requirement. To deeply analyze the downward movement of the governance focus under the “structure-process” paradigm， its operation mechanism shows such a process： the remodeling of governance structure promoted at the national level regulates the governance process， which is embodied in formulating action plan and providing governance resources for governance subjects so as to have an impact on its governance behaviors. The core of governance behavior is power allocation， resource allocation， power implementation and subject interaction， and whether the governance behavior is standardized maintains or impacts in turn the original standardized governance structure. Only when governance behavior and governance structure are continuously adjusted and optimized， can it promote eventually the improvement of governance efficiency. Therefore， besides promoting the downward movement of the governance focus， it is of necessity to supplement some adjustment strategies such as adhering to the appropriate principle， respecting regional differences， cultivating primary-level capacities and optimizing supervision methods.
Keywords： Primary-level Governance; Downward Movement of the Governance Focus; “Structure-Process” Paradigm; Operation Mechanism; Adjustment Strategies
責任编辑：吴 静
基金项目：国家社会科学基金项目“地方政府公共冲突治理的有效性研究”（17CZZ016）、2020年郑州大学研究生自主创新重点项目“治理有效中乡村微治理的实践机制与优化路径研究——以豫东乡村为调研对象”阶段性成果。
作者简介：温晓梅（1996- ），女，河南洛阳人，郑州大学政治与公共管理学院2019级硕士研究生，主要从事政府治理与改革研究。
李忠汉（1983- ），男，河南驻马店人，郑州大学政治与公共管理学院副教授，主要从事地方政府治理研究。