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摘要：通过建立科学、合理的评估指标体系，使用规范的分析评价方法，对政府采购在采购过程中所反映的业绩和效率进行分析，全面反映和评定采购政策功能目标和经济目标的实现程序。分析我国政府采购绩效评估的原则与现状，提出相应的解决对策和建议。
关键词：政府采购；绩效评估；指标体系
中图分类号：F069.9 文献标志码：A
我国政府采购制度从1996年开始试点，历经15年时间的发展和不断完善，其节约行政资金、提高行政绩效的效应显著增强。现在，采购的范围不断扩大，政府采购规模从1998年的31亿元发展到2009年的7000亿元，实现了跨越和突破，相应地在实践中也遇到了许多问题，在制度、执行、监管等诸多方面还有待完善。政府采购过程中存在的自由裁量权和寻租行为无疑会增加采购成本，建立健全政府采购管理模式，制定一套符合中国国情的责、权、利划分模式，评估政府采购绩效，可以全过程监督政府采购过程，防范政府采购风险，预防供应商和采购代理人的共谋行为，保障政府采购活动在按法定的程序进行，实现国家财政支出效益的最大化。目前，政府采购成本得不到有效的控制和采购绩效评估机制的缺失有很大关系。政府采购是垄断的，没有参照物，衡量其采购业绩是很困难的。所以，建立健全的政府采购绩效评估机制就显得极为迫切。
1 政府采购绩效评估原则
政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对政府采购效率进行的全面的、整体的评估。所谓的政府采购绩效评估，是政府采购绩效管理的重要组成部分，它以政府采购项目、采购行为的经济性、效率性和效益性为评估标准，对政府采购政策功能目标和经济有效性目标的实现程序进行全面分析与评价，以提高政府采购的资源配置效率和社会效益。简言之，政府采购绩效评估就是依据科学、合理的指标体系，使用规范的分析评价方法，对政府各部门在采购过程中所反映的业绩和效率进行评定的过程。
政府采购绩效评估不仅需要包括对采购项目直接的、有形的、现实的投入产出的分析，而且还要包含其间接的、无形的、预期的投入产出的计算分析，以提高投入产出的经济效益和社会效益为目标，建立廉洁高效的现代政府。具体组织实施过程中，评估政府采购绩效应遵循以下原则。
(1)评估主体多元化原则。联合国在《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》中概括20世纪90年代治理运动所追求善治的15项核心理念：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、合意导向、公平、效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虑的资源使用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社会为基础。而我国过去的政府采购评估实行的是以上级对下级评估为主的单一主体评估机制，评估主体缺位，社会和公众对政府采购信息资源掌握不全面，评估结果易受到社会公众的质疑。政府采购资金的来源是国家财政资金，究其根源也就是纳税人的钱，纳税人理应监督和评价公共财政资金的使用效率，因此在政府采购绩效评价中需要引入多元化主体，评估主体应该以官方、社会公众、自我、供应商实现全方位评价，以杜绝财政资金使用效率低下的弊端。
(2)社会效益和经济效益相结合原则。当今政府采购绩效评估，一味地强调经济效益，忽视社会效益，没有综合全方位地评估政府采购的绩效。2003年我国颁布实施的《政府采购法》开宗明义地指出，推行政府采购旨在提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。由此可见，政府采购应兼具经济职能和社会职能。政府采购行为体现了政府采购的政策功能，在兼顾经济效益的前提下，更为关注扶持民族产业、鼓励自主创新、环境保护、反贫困、提高国家综合实力、促进国际间经济往来的功能性作用，有效地体现政府采购对社会绩效的关注。政府采购借助市场机制配置公共部门资源，在公共产品提供过程中通过经济效益和社会效益并重，拉动经济增长，避免供需脱节，提高人民群众对政府的信任度，维护政府形象。
(3)定性分析和定量分析相结合原则。政府采购绩效具有难辩性和复杂性，它是通过非市场机制提供的非排他性、非竞争性的公共产品和公共工程来表现的，既反映可用货币衡量的经济效益，又反映大量的无法用货币度量的社会效益。因此政府采购绩效评估比企业采购绩效评估更复杂、更难以操作，单纯使用定量分析或定性分析进行评估显然是不可行的。在实际的评估过程中，应运用定性分析指标进行性质上的模糊判别，进行定量化处理，将定性研究与定量研究有机结合起来。
2 我国政府采购绩效评估现状
我国政府采购虽然已经实行了15年的时间，但政府采购评估仍然处于探索阶段，目前尚未形成一套成熟可行的绩效评估体系，主要表现在以下方面。
(1)评估主体缺位。目前，我国已实行的政府采购绩效评估工作基本是在政府部门或单位内部运作，多以上级政府采购管理部门对下级部门的评估为主，缺少社会公众的参与，评估主体单一，因而导致评估结果缺乏公信力。此外，我国缺少专门的、独立的政府采购绩效评估管理机构对各部门的绩效评估工作进行专业、规范的监督与指导。
(2)评估理论滞后。我国对政府采购绩效的研究起步较晚，政府采购制度从1996年开始试点，理论上探讨政府采购绩效评估问题是在21世纪初期才开始。目前政府采购绩效评估领域还没有建立起一套独立、完整的理论体系，对基本概念、评估主体和客体、评估原则、评价指标、操作步骤等仍然缺乏共识，对国外相关绩效评估的理念与实践也缺少系统学习与研究，有关政府采购绩效评估的理念尚未导入政府采购体系。如何将西方国家先进的绩效评估理念结合我国政府采购本土实践，构建适合我国实际情况的、本土化的绩效评估体系，将绩效评估与政府公共治理结合起来加以制度化，是当前政府采购绩效评估理论中亟待解决的问题。
(3)规范化程度不高。从目前我国政府采购绩效评估实践情况来看，绩效评估多处于自发状态，政府采购法没有做统一的规划和指导，缺乏统一的评估标准，导致各地自行其事，自成一体。规范化程度不高导致评估结果不客观、不公正，偏离了评估目标，是政府采购绩效评估制度化的障碍。
(4)评估目标不明确。根据《政府采购法》的规定，我国政府采购一方面要在经济学上有效，另一方面要体现政府采购的政策功能，体现国家的经济政策和产业政策，即体现社会效益。通过政府采购，调整国民经济的运行状况，促进自主创新，保护民族产业，保护环境。然而，我国目前还没有对政府采购绩效评估作出科学、完整、统一的规划，造成各地方、各部门的政府采购绩效评估工作各有侧重，随意性很强。评估目标的模糊致使目前大部分地区仍以经济上的有效性作为评价指标，忽略了政府采购的社会效益。
(5)评估指标体系不健全。我国目前的制度条件下，一般简单采用财政资金的节约额，即推行政府采 购后耗用的资金与改革前或同期市价相比的差额，来作为衡量政府采购工作成效的主要指标。但资金节约额片面强调政府采购的节支功能，无法全面反映政府采购的经济有效性和社会有效性目标，比如对采购代理人和供应商的行为约束程度、采购人的满意程度、采购项目的社会效益等都能没有在指标体系中得到反映。
3 加强政府采购绩效评估的对策和建议
(1)评估主体多元化。针对我国政府采购绩效评估主体单一的现状，我们可以借鉴新公共管理理论中的“360度多元评估主体”机制，建立以社会公众评议为主体的多元化绩效评估主体模式，包括政府采购部门的内部自我评估、同级评议和上级机关对下级的评估，同时引入外部评估主体，提高服务对象和的社会公众的广泛参与程度，加强外部评估力度，扩大我国政府采购绩效评估主体范围，从而形成上级与下级双向统一、内部与外部并举的评估机制。首先，适当引人中介机构和社会公众等外部评估主体，把外部评估——群众参与度作为绩效评估的落脚点，弥补自上而下的评估制度的不足，与内部评估制度互相补充。扩大外部评估主体的参与度，有利于增强采购绩效评估的权威性和公信力，有利于政府的廉政建设。其次，结合我国国情，成立政府采购绩效评估领导机构，规范和指导全国绩效评估工作，协调内部评估和外部评估工作。
(2)加强政府采购绩效评估的理论研究。有理论指导的实践才能不盲目的实践，政府采购绩效评估工作同样需要有科学的理论指导。结合我国政府采购特点，充分借鉴国外先进的政府采购绩效评估理论以及公共治理理论，在引进、消化、吸收的基础上构建一套完整的绩效评估理论体系。
(3)推进政府采购绩效评估的制度化、法制化。《政府采购法》的实施标志着我国政府采购进入全面施行阶段，但从实践运行情况来看，法律法规仍然不完善。政府采购绩效评估工作要长期持久地进行下去，立法保障是关键。因此，有必要修订政府采购法，将政府采购绩效评估纳入，同时制定一套完善的行之有效的统一的评估体系，使之制度化、法制化。
(4)建立健全政府采购绩效评估指标体系。政府采购绩效评估过程是采购信息搜集、加工、反馈的过程。建立的评估指标体系能否全面反映政府采购绩效，是决定评估结果是否客观的重要因素。所以，构建一套适合我国国情的采购绩效指标体系，既要包括采购资金的经济效益指标，还要包括采购支出的社会效益指标，并通过定量指标和定性指标科学有机结合，系统、全面的反映政府采购的数量和质量，综合评估政府采购部门的绩效。
4 结论
政府采购绩效评估对于优化公共资源配置、监督控制政府采购行为、促进政府廉政建设具有重要意义，我国对政府采购绩效评估的研究不过二十几年，理论和实践方面仍有很多不足。本文通过分析政府采购绩效评估的原则，找出我国采购绩效评估发展难点所在，结合我国政府采购绩效评估的现状，对我国改进政府采购管理、提高政府采购效率提出对策和建议，以期为理论界和实务界更好地开展政府采购工作提供理论基础和运作指南。
参考文献：
[1]孙绪娜.政府采购绩效评估初探[D].厦门：厦门大学硕士学位论文，2008：4
[2]潘彬.政府采购绩效评价与治理对策研究[D].长沙：中南大学博士论文,2007(6)：51
[3]周国强，雷羽.中国政府采购绩效评估现状及其完善[J].武汉理工大学学报：社会科学版,2004(12)：71
[编辑：厉艳飞]
关键词：政府采购；绩效评估；指标体系
中图分类号：F069.9 文献标志码：A
我国政府采购制度从1996年开始试点，历经15年时间的发展和不断完善，其节约行政资金、提高行政绩效的效应显著增强。现在，采购的范围不断扩大，政府采购规模从1998年的31亿元发展到2009年的7000亿元，实现了跨越和突破，相应地在实践中也遇到了许多问题，在制度、执行、监管等诸多方面还有待完善。政府采购过程中存在的自由裁量权和寻租行为无疑会增加采购成本，建立健全政府采购管理模式，制定一套符合中国国情的责、权、利划分模式，评估政府采购绩效，可以全过程监督政府采购过程，防范政府采购风险，预防供应商和采购代理人的共谋行为，保障政府采购活动在按法定的程序进行，实现国家财政支出效益的最大化。目前，政府采购成本得不到有效的控制和采购绩效评估机制的缺失有很大关系。政府采购是垄断的，没有参照物，衡量其采购业绩是很困难的。所以，建立健全的政府采购绩效评估机制就显得极为迫切。
1 政府采购绩效评估原则
政府采购绩效是指政府采购产出与相应的投入之间的对比关系，它是对政府采购效率进行的全面的、整体的评估。所谓的政府采购绩效评估，是政府采购绩效管理的重要组成部分，它以政府采购项目、采购行为的经济性、效率性和效益性为评估标准，对政府采购政策功能目标和经济有效性目标的实现程序进行全面分析与评价，以提高政府采购的资源配置效率和社会效益。简言之，政府采购绩效评估就是依据科学、合理的指标体系，使用规范的分析评价方法，对政府各部门在采购过程中所反映的业绩和效率进行评定的过程。
政府采购绩效评估不仅需要包括对采购项目直接的、有形的、现实的投入产出的分析，而且还要包含其间接的、无形的、预期的投入产出的计算分析，以提高投入产出的经济效益和社会效益为目标，建立廉洁高效的现代政府。具体组织实施过程中，评估政府采购绩效应遵循以下原则。
(1)评估主体多元化原则。联合国在《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》中概括20世纪90年代治理运动所追求善治的15项核心理念：公民参与、依法治国、政府透明性、回应性、合意导向、公平、效益和效率、责任、战略的视野、合法性、深谋远虑的资源使用、生态环境的考虑、授权、合作伙伴、以社会为基础。而我国过去的政府采购评估实行的是以上级对下级评估为主的单一主体评估机制，评估主体缺位，社会和公众对政府采购信息资源掌握不全面，评估结果易受到社会公众的质疑。政府采购资金的来源是国家财政资金，究其根源也就是纳税人的钱，纳税人理应监督和评价公共财政资金的使用效率，因此在政府采购绩效评价中需要引入多元化主体，评估主体应该以官方、社会公众、自我、供应商实现全方位评价，以杜绝财政资金使用效率低下的弊端。
(2)社会效益和经济效益相结合原则。当今政府采购绩效评估，一味地强调经济效益，忽视社会效益，没有综合全方位地评估政府采购的绩效。2003年我国颁布实施的《政府采购法》开宗明义地指出，推行政府采购旨在提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。由此可见，政府采购应兼具经济职能和社会职能。政府采购行为体现了政府采购的政策功能，在兼顾经济效益的前提下，更为关注扶持民族产业、鼓励自主创新、环境保护、反贫困、提高国家综合实力、促进国际间经济往来的功能性作用，有效地体现政府采购对社会绩效的关注。政府采购借助市场机制配置公共部门资源，在公共产品提供过程中通过经济效益和社会效益并重，拉动经济增长，避免供需脱节，提高人民群众对政府的信任度，维护政府形象。
(3)定性分析和定量分析相结合原则。政府采购绩效具有难辩性和复杂性，它是通过非市场机制提供的非排他性、非竞争性的公共产品和公共工程来表现的，既反映可用货币衡量的经济效益，又反映大量的无法用货币度量的社会效益。因此政府采购绩效评估比企业采购绩效评估更复杂、更难以操作，单纯使用定量分析或定性分析进行评估显然是不可行的。在实际的评估过程中，应运用定性分析指标进行性质上的模糊判别，进行定量化处理，将定性研究与定量研究有机结合起来。
2 我国政府采购绩效评估现状
我国政府采购虽然已经实行了15年的时间，但政府采购评估仍然处于探索阶段，目前尚未形成一套成熟可行的绩效评估体系，主要表现在以下方面。
(1)评估主体缺位。目前，我国已实行的政府采购绩效评估工作基本是在政府部门或单位内部运作，多以上级政府采购管理部门对下级部门的评估为主，缺少社会公众的参与，评估主体单一，因而导致评估结果缺乏公信力。此外，我国缺少专门的、独立的政府采购绩效评估管理机构对各部门的绩效评估工作进行专业、规范的监督与指导。
(2)评估理论滞后。我国对政府采购绩效的研究起步较晚，政府采购制度从1996年开始试点，理论上探讨政府采购绩效评估问题是在21世纪初期才开始。目前政府采购绩效评估领域还没有建立起一套独立、完整的理论体系，对基本概念、评估主体和客体、评估原则、评价指标、操作步骤等仍然缺乏共识，对国外相关绩效评估的理念与实践也缺少系统学习与研究，有关政府采购绩效评估的理念尚未导入政府采购体系。如何将西方国家先进的绩效评估理念结合我国政府采购本土实践，构建适合我国实际情况的、本土化的绩效评估体系，将绩效评估与政府公共治理结合起来加以制度化，是当前政府采购绩效评估理论中亟待解决的问题。
(3)规范化程度不高。从目前我国政府采购绩效评估实践情况来看，绩效评估多处于自发状态，政府采购法没有做统一的规划和指导，缺乏统一的评估标准，导致各地自行其事，自成一体。规范化程度不高导致评估结果不客观、不公正，偏离了评估目标，是政府采购绩效评估制度化的障碍。
(4)评估目标不明确。根据《政府采购法》的规定，我国政府采购一方面要在经济学上有效，另一方面要体现政府采购的政策功能，体现国家的经济政策和产业政策，即体现社会效益。通过政府采购，调整国民经济的运行状况，促进自主创新，保护民族产业，保护环境。然而，我国目前还没有对政府采购绩效评估作出科学、完整、统一的规划，造成各地方、各部门的政府采购绩效评估工作各有侧重，随意性很强。评估目标的模糊致使目前大部分地区仍以经济上的有效性作为评价指标，忽略了政府采购的社会效益。
(5)评估指标体系不健全。我国目前的制度条件下，一般简单采用财政资金的节约额，即推行政府采 购后耗用的资金与改革前或同期市价相比的差额，来作为衡量政府采购工作成效的主要指标。但资金节约额片面强调政府采购的节支功能，无法全面反映政府采购的经济有效性和社会有效性目标，比如对采购代理人和供应商的行为约束程度、采购人的满意程度、采购项目的社会效益等都能没有在指标体系中得到反映。
3 加强政府采购绩效评估的对策和建议
(1)评估主体多元化。针对我国政府采购绩效评估主体单一的现状，我们可以借鉴新公共管理理论中的“360度多元评估主体”机制，建立以社会公众评议为主体的多元化绩效评估主体模式，包括政府采购部门的内部自我评估、同级评议和上级机关对下级的评估，同时引入外部评估主体，提高服务对象和的社会公众的广泛参与程度，加强外部评估力度，扩大我国政府采购绩效评估主体范围，从而形成上级与下级双向统一、内部与外部并举的评估机制。首先，适当引人中介机构和社会公众等外部评估主体，把外部评估——群众参与度作为绩效评估的落脚点，弥补自上而下的评估制度的不足，与内部评估制度互相补充。扩大外部评估主体的参与度，有利于增强采购绩效评估的权威性和公信力，有利于政府的廉政建设。其次，结合我国国情，成立政府采购绩效评估领导机构，规范和指导全国绩效评估工作，协调内部评估和外部评估工作。
(2)加强政府采购绩效评估的理论研究。有理论指导的实践才能不盲目的实践，政府采购绩效评估工作同样需要有科学的理论指导。结合我国政府采购特点，充分借鉴国外先进的政府采购绩效评估理论以及公共治理理论，在引进、消化、吸收的基础上构建一套完整的绩效评估理论体系。
(3)推进政府采购绩效评估的制度化、法制化。《政府采购法》的实施标志着我国政府采购进入全面施行阶段，但从实践运行情况来看，法律法规仍然不完善。政府采购绩效评估工作要长期持久地进行下去，立法保障是关键。因此，有必要修订政府采购法，将政府采购绩效评估纳入，同时制定一套完善的行之有效的统一的评估体系，使之制度化、法制化。
(4)建立健全政府采购绩效评估指标体系。政府采购绩效评估过程是采购信息搜集、加工、反馈的过程。建立的评估指标体系能否全面反映政府采购绩效，是决定评估结果是否客观的重要因素。所以，构建一套适合我国国情的采购绩效指标体系，既要包括采购资金的经济效益指标，还要包括采购支出的社会效益指标，并通过定量指标和定性指标科学有机结合，系统、全面的反映政府采购的数量和质量，综合评估政府采购部门的绩效。
4 结论
政府采购绩效评估对于优化公共资源配置、监督控制政府采购行为、促进政府廉政建设具有重要意义，我国对政府采购绩效评估的研究不过二十几年，理论和实践方面仍有很多不足。本文通过分析政府采购绩效评估的原则，找出我国采购绩效评估发展难点所在，结合我国政府采购绩效评估的现状，对我国改进政府采购管理、提高政府采购效率提出对策和建议，以期为理论界和实务界更好地开展政府采购工作提供理论基础和运作指南。
参考文献：
[1]孙绪娜.政府采购绩效评估初探[D].厦门：厦门大学硕士学位论文，2008：4
[2]潘彬.政府采购绩效评价与治理对策研究[D].长沙：中南大学博士论文,2007(6)：51
[3]周国强，雷羽.中国政府采购绩效评估现状及其完善[J].武汉理工大学学报：社会科学版,2004(12)：71
[编辑：厉艳飞]