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民事调解检察监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分。但是长期以来，一方面由于认识分歧、立法缺失、理论研究滞后、实践探索不足等原因，对民事调解检察监督几乎处于空白状态；另一方面民事调解存在的问题也日趋突出，强制调解、违法调解时有出现，虚假诉讼愈演愈烈，调审合一弊端明显，造成了司法不公现象却得不到有效监督。本文从民事调解检察监督的理论基础、法律依据和实践要求等方面，探讨对民事调解进行监督合理性和合法性。
一、民事调解检察监督的理论基础
1、法律监督理论
我国实行议行合一的政治体制。国家权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力。也就是说，人民代表大会是我国根本政治制度，是我国的政体。在人民代表大会之下，设立人民政府、人民检察院和人民法院，分别行使国家的行政权、检察权和审判权。它们行使的权力来源于人民代表大会的授权，并接受其监督。在人民代表大会之下所设的检察机关，被设定为专门的国家法律监督机关，其行使的检察权就是法律监督权。这一设置的理论依据来源于列宁的法律监督理论。它在设置上和法院平行，在地位上和法院平等，享有对法院的审判活动进行监督的权力。这种监督是一种国家权力，是对公权力行为的监督，具有强制性和程序性的特点。民事调解是法院民事审判活动，是行使公权力的行为，对民事调解的检察监督符合法律监督的一般理论。
2、诉讼法理论
1982年颁布的民诉法（试行）和1991年通过的民诉法都规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这是新旧民诉法的一项基本法律原则，也是检察机关对民事调解案件实行法律监督的法律依据。尽管分则第187条将提出抗诉的监督对象限定为判决和裁定，未将调解列入监督对象，但从立法精神上来看，立法并不拒绝对民事调解的监督，民事审判活动包括民事调解，换句话说，民事调解仅是法院审结民事案件的一种方式。
首先，从民诉法总则和分则的关系原理上分析，二者的关系是原则与具体、一般与特殊、共性与个性的关系。总则统帅分则，指导分则；分则是总则的具体化，分则不得与总则相冲突；总则是分则的扩张事由，为分则提供普遍性的规定。具体讲，只有把民诉法第14条和第187条有机地结合起来，全面地、联系地解释，才能得出符合立法精神和法律原则的结论。
其次，民事诉讼法第182条规定了当事人可以申请再审的情形。又根据最高人民法院（93）民他字第1号《关于民事调解书确有错误而当事人没有申请再审的案件人民法院可否再审的批复》中明确答复这种情况人民法院可以依职权决定自行再审。我们知道，启动审判监督程序有三种情形：一是当事人申请；二是法院自行决定；三是检察机关提出抗诉。这里就产生一个问题，对一个错误的调解，法院可以自行再审，且当事人也可以申请再审，为什么检察机关无权通过提出抗诉或其他方式启动再审程序呢？
第三，民诉法第89条规定：调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。民诉法第111条规定：人民法院制作的调解书的执行，适用于执行程序的规定。既然调解书与判决书具有同等法律效力，调解违法与判决违法是一样的，既然判决有错误可以提出抗诉，与判决有同等效力的调解有错误为何不能提出抗诉？
二、民事调解检察监督的法律政策依据
1、宪法依据
对国家机关基本职能加以定位是宪法所具有的基本功能之一，国家体制的架构和国家机关的职能属性都能从宪法中找到依据。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这表明法律监督是检察机关的根本属性。宪法是国家的根本大法，宪法规范具有原则性和概括性，宪法不可能也不必要对它调整的社会关系做出具体而详尽的规定，它只能而且必须提供指导原则，并采取高度概括的原则性的规范。从宪法层面来看，国家对审判权和检察权这两种权力是并行配置的，同时又相互制约，以防止权力滥用和腐败，旨在维护公权和私权不受侵犯。从这个意义上讲，宪法赋予检察机关的“法律监督权”是广义的授权，而不是狭义的。
宪法赋予人民检察院法律监督权的同时，并未对监督的范围作任何限制性的规定。即对哪些程序可以监督，哪个程序不能监督，对哪种结案方式可以监督，对哪种结案方式不能监督，没有明确限制，所以从宪法赋予检察机关的权力看，检察机关对法院的民事调解应该有监督权。而且作为基本法的民事诉讼法并没有明确规定民事调解不能抗诉，民事调解是法院行使审判权的结果，检察机关对民事调解进行监督是符合宪法原则的。司法实践当中，尽管最高人民法院曾将生效调解书排除在检察监督范围之外，但只要稍作分析我们就会发现这是毫无根据的，因为检察机关与审判机关的监督与制衡关系是由宪法确认的，法院作为被监督对象，是无权决定自己应被监督的范围的，法院自定监督范围有侵犯立法权之嫌，严重影响法律的正确统一实施，损害了立法的权威。
2、政策依据
2010年6月最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中指出：“调解是高质量的审判，调解是高效益的审判，调解能力是高水平的司法能力”。“准确认识和把握‘调解优先、调判结合’的工作原则，要紧紧围绕‘案结事了’目标，正确处理好调解与裁判这两种审判方式的关系。”由此可见，该司法文件按照现行民诉法的立法原意将“民事审判活动”的范围第一次以正式文件的形式作出明确而准确的界定。概括起来有两点：一是诉讼调解是人民法院重要的审判活动。二是调解结案与裁判结案是人民法院的两种审判方式之一。这个规定实际上解决了民诉法总则与分则规定不协调的问题。所以，检察机关有权对人民法院的民事审判活动实施监督，自然包括对民事调解的监督。
3、从法院调解的性质上看，应予监督
关于法院调解的性质，学理上存在争论：（1）法院行使审判权说；（2）法院审判行为与当事人处分行为相结合说；（3）当事人处分行为说等。
笔者认为：笔者，定。具体来管最高人民法院曾经不服调解申请再审增加一层保障，法院调解实际上是法院的一种职权行为，即在当事人自愿基础上的职权行为。法院调解是人民法院的一种审理活动，具有审理的性质，是一种国家干预的诉讼活动和结案方式。主要理由如下：（1）法院调解是在法院受理案件之后判决作出之前进行的一项活动；（2）审判人员在调解过程中居于主导地位，其在调解中的指挥、主持和监督，是人民法院行使审判权的一种具体体现；（3）调解协议必须经过人民法院审查并确认才能发生法律效力。所以，传统诉讼调解在性质上是法院行使审判权的方式，应属于民事检察监督的范围。 三、民事调解检察监督的实践要求
近年来人民法院民事案件的调解率越来越高，调解量越来越大，调解中发生的问题越来越多，检察监督的介入成为迫切的现实需要。
首先是民事案件调解结案的比率越来越高，诉讼调解呈强势发展时期。从最高人民法院公布的数据来看：2004年全国各级法院一审民事案件调解结案率仅为30%，到了2008年调解结案率已达58.5%，调解比率直线上升。从2009年、2010年和2011年最高法院统计看，各级法院一审民事案件调解结案率分别是58.86%、62%和65.29%。这仅是全国的平均水平。而在一些诉讼调解工作突出的基层法院，调解结案率已达70%或80%，甚至更高。调解结案率已远远超过上世纪九十年代以前。正如有学者指出：“从我国时下的诉讼调解态势来看，我国的诉讼调解已经呈现出一种强势作为，‘着重调解’再次成为一种司法政策导向。”但是，囿于立法模糊，认识偏差，随着调解结案比例不断攀升，也势必造成越来越多的民事调解案件进入检察监督的盲区。
第二、调解中出现的问题越来越多，法院系统内部救济渠道不畅，审判监督软弱无力。
如前所述，对确有错误的民事调解启动审判监督的救济途径，仅限于当事人申请再审和法院自行决定再审两种方式。对确有错误的民事调解存在突出问题是：救济途径有限，渠道不畅，审判机关内部监督软弱无力。具体表现在以下几个方面：一是有的民事调解案件本来就是双方当事人恶意串通的虚假诉讼，由其申请再审显然没有可能。二是有的调解案件申请再审的理由要求当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。事实上当事人很难证明法官在调解中违反自愿原则，能够进入再审程序的可能性相当小。三是有的调解案件当事人相互勾结，弄虚作假，以调解方式转移财产，逃避债务，规避责任，法院不易审查出当事人签订调解协议的真正目的。四是有的调解案件，即便是错误的调解，由于种种原因法院也不愿意再审，而是维护原审调解结果。正是由于审判监督程序属于内部的制约机制，只能由法院自身进行启动，对案件的制约性较弱，提起的可能性较小；当事人举证难度很大。因此，再审成功的可能性就非常小。
第三、配置民事调解检察监督的必然性和科学性
法院内部监督制约除了纪检、监察等一般性监督外，还有法院作为完整的审判体系的自我监督。但是，内部监督总是有其局限性，实践证明，外部监督必不可少，这是公权力行使的普遍规律。“任何权力都有扩张的趋势，不受监督的权力必然产生腐败。中外监督的经验表明，只有组织体系之外的异体监督，他律机制发挥作用，监督才能成为有效的形式。”实践中，大多数民事诉讼是在法院的主持下调解结案的。对一个错误的调解真正能进入再审程序的非常少，再审成功的可能性更小。过去，检察机关对违法或错误调解的监督主要是向法院提出检察建议，缺乏刚性约束力。通过再审纠错，确保调解合法公正，是维护司法公信力的要求。因而，对于不服生效调解的案件，有必要给予相对刚性的救济。
2011年3月最高两院《意见》赋予检察机关将调解作为抗诉对象，其在一定程度上突破了法律文本的界限。由此可见，在我国，尤其应当发挥人民检察院作为国家法律监督机关的职能作用，具有其他监督制约，包括法院内部监督制约所不可替代的作用，在目前司法不公、执法不严较为突出的严峻形势下，切实承担起维护法制权威、保障司法公正的职责和使命。
（作者通讯地址：山西省侯马市人民检察院，山西 侯马 043000）
一、民事调解检察监督的理论基础
1、法律监督理论
我国实行议行合一的政治体制。国家权力属于人民，人民通过人民代表大会行使国家权力。也就是说，人民代表大会是我国根本政治制度，是我国的政体。在人民代表大会之下，设立人民政府、人民检察院和人民法院，分别行使国家的行政权、检察权和审判权。它们行使的权力来源于人民代表大会的授权，并接受其监督。在人民代表大会之下所设的检察机关，被设定为专门的国家法律监督机关，其行使的检察权就是法律监督权。这一设置的理论依据来源于列宁的法律监督理论。它在设置上和法院平行，在地位上和法院平等，享有对法院的审判活动进行监督的权力。这种监督是一种国家权力，是对公权力行为的监督，具有强制性和程序性的特点。民事调解是法院民事审判活动，是行使公权力的行为，对民事调解的检察监督符合法律监督的一般理论。
2、诉讼法理论
1982年颁布的民诉法（试行）和1991年通过的民诉法都规定了人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。这是新旧民诉法的一项基本法律原则，也是检察机关对民事调解案件实行法律监督的法律依据。尽管分则第187条将提出抗诉的监督对象限定为判决和裁定，未将调解列入监督对象，但从立法精神上来看，立法并不拒绝对民事调解的监督，民事审判活动包括民事调解，换句话说，民事调解仅是法院审结民事案件的一种方式。
首先，从民诉法总则和分则的关系原理上分析，二者的关系是原则与具体、一般与特殊、共性与个性的关系。总则统帅分则，指导分则；分则是总则的具体化，分则不得与总则相冲突；总则是分则的扩张事由，为分则提供普遍性的规定。具体讲，只有把民诉法第14条和第187条有机地结合起来，全面地、联系地解释，才能得出符合立法精神和法律原则的结论。
其次，民事诉讼法第182条规定了当事人可以申请再审的情形。又根据最高人民法院（93）民他字第1号《关于民事调解书确有错误而当事人没有申请再审的案件人民法院可否再审的批复》中明确答复这种情况人民法院可以依职权决定自行再审。我们知道，启动审判监督程序有三种情形：一是当事人申请；二是法院自行决定；三是检察机关提出抗诉。这里就产生一个问题，对一个错误的调解，法院可以自行再审，且当事人也可以申请再审，为什么检察机关无权通过提出抗诉或其他方式启动再审程序呢？
第三，民诉法第89条规定：调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。民诉法第111条规定：人民法院制作的调解书的执行，适用于执行程序的规定。既然调解书与判决书具有同等法律效力，调解违法与判决违法是一样的，既然判决有错误可以提出抗诉，与判决有同等效力的调解有错误为何不能提出抗诉？
二、民事调解检察监督的法律政策依据
1、宪法依据
对国家机关基本职能加以定位是宪法所具有的基本功能之一，国家体制的架构和国家机关的职能属性都能从宪法中找到依据。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这表明法律监督是检察机关的根本属性。宪法是国家的根本大法，宪法规范具有原则性和概括性，宪法不可能也不必要对它调整的社会关系做出具体而详尽的规定，它只能而且必须提供指导原则，并采取高度概括的原则性的规范。从宪法层面来看，国家对审判权和检察权这两种权力是并行配置的，同时又相互制约，以防止权力滥用和腐败，旨在维护公权和私权不受侵犯。从这个意义上讲，宪法赋予检察机关的“法律监督权”是广义的授权，而不是狭义的。
宪法赋予人民检察院法律监督权的同时，并未对监督的范围作任何限制性的规定。即对哪些程序可以监督，哪个程序不能监督，对哪种结案方式可以监督，对哪种结案方式不能监督，没有明确限制，所以从宪法赋予检察机关的权力看，检察机关对法院的民事调解应该有监督权。而且作为基本法的民事诉讼法并没有明确规定民事调解不能抗诉，民事调解是法院行使审判权的结果，检察机关对民事调解进行监督是符合宪法原则的。司法实践当中，尽管最高人民法院曾将生效调解书排除在检察监督范围之外，但只要稍作分析我们就会发现这是毫无根据的，因为检察机关与审判机关的监督与制衡关系是由宪法确认的，法院作为被监督对象，是无权决定自己应被监督的范围的，法院自定监督范围有侵犯立法权之嫌，严重影响法律的正确统一实施，损害了立法的权威。
2、政策依据
2010年6月最高人民法院印发《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中指出：“调解是高质量的审判，调解是高效益的审判，调解能力是高水平的司法能力”。“准确认识和把握‘调解优先、调判结合’的工作原则，要紧紧围绕‘案结事了’目标，正确处理好调解与裁判这两种审判方式的关系。”由此可见，该司法文件按照现行民诉法的立法原意将“民事审判活动”的范围第一次以正式文件的形式作出明确而准确的界定。概括起来有两点：一是诉讼调解是人民法院重要的审判活动。二是调解结案与裁判结案是人民法院的两种审判方式之一。这个规定实际上解决了民诉法总则与分则规定不协调的问题。所以，检察机关有权对人民法院的民事审判活动实施监督，自然包括对民事调解的监督。
3、从法院调解的性质上看，应予监督
关于法院调解的性质，学理上存在争论：（1）法院行使审判权说；（2）法院审判行为与当事人处分行为相结合说；（3）当事人处分行为说等。
笔者认为：笔者，定。具体来管最高人民法院曾经不服调解申请再审增加一层保障，法院调解实际上是法院的一种职权行为，即在当事人自愿基础上的职权行为。法院调解是人民法院的一种审理活动，具有审理的性质，是一种国家干预的诉讼活动和结案方式。主要理由如下：（1）法院调解是在法院受理案件之后判决作出之前进行的一项活动；（2）审判人员在调解过程中居于主导地位，其在调解中的指挥、主持和监督，是人民法院行使审判权的一种具体体现；（3）调解协议必须经过人民法院审查并确认才能发生法律效力。所以，传统诉讼调解在性质上是法院行使审判权的方式，应属于民事检察监督的范围。 三、民事调解检察监督的实践要求
近年来人民法院民事案件的调解率越来越高，调解量越来越大，调解中发生的问题越来越多，检察监督的介入成为迫切的现实需要。
首先是民事案件调解结案的比率越来越高，诉讼调解呈强势发展时期。从最高人民法院公布的数据来看：2004年全国各级法院一审民事案件调解结案率仅为30%，到了2008年调解结案率已达58.5%，调解比率直线上升。从2009年、2010年和2011年最高法院统计看，各级法院一审民事案件调解结案率分别是58.86%、62%和65.29%。这仅是全国的平均水平。而在一些诉讼调解工作突出的基层法院，调解结案率已达70%或80%，甚至更高。调解结案率已远远超过上世纪九十年代以前。正如有学者指出：“从我国时下的诉讼调解态势来看，我国的诉讼调解已经呈现出一种强势作为，‘着重调解’再次成为一种司法政策导向。”但是，囿于立法模糊，认识偏差，随着调解结案比例不断攀升，也势必造成越来越多的民事调解案件进入检察监督的盲区。
第二、调解中出现的问题越来越多，法院系统内部救济渠道不畅，审判监督软弱无力。
如前所述，对确有错误的民事调解启动审判监督的救济途径，仅限于当事人申请再审和法院自行决定再审两种方式。对确有错误的民事调解存在突出问题是：救济途径有限，渠道不畅，审判机关内部监督软弱无力。具体表现在以下几个方面：一是有的民事调解案件本来就是双方当事人恶意串通的虚假诉讼，由其申请再审显然没有可能。二是有的调解案件申请再审的理由要求当事人提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律。事实上当事人很难证明法官在调解中违反自愿原则，能够进入再审程序的可能性相当小。三是有的调解案件当事人相互勾结，弄虚作假，以调解方式转移财产，逃避债务，规避责任，法院不易审查出当事人签订调解协议的真正目的。四是有的调解案件，即便是错误的调解，由于种种原因法院也不愿意再审，而是维护原审调解结果。正是由于审判监督程序属于内部的制约机制，只能由法院自身进行启动，对案件的制约性较弱，提起的可能性较小；当事人举证难度很大。因此，再审成功的可能性就非常小。
第三、配置民事调解检察监督的必然性和科学性
法院内部监督制约除了纪检、监察等一般性监督外，还有法院作为完整的审判体系的自我监督。但是，内部监督总是有其局限性，实践证明，外部监督必不可少，这是公权力行使的普遍规律。“任何权力都有扩张的趋势，不受监督的权力必然产生腐败。中外监督的经验表明，只有组织体系之外的异体监督，他律机制发挥作用，监督才能成为有效的形式。”实践中，大多数民事诉讼是在法院的主持下调解结案的。对一个错误的调解真正能进入再审程序的非常少，再审成功的可能性更小。过去，检察机关对违法或错误调解的监督主要是向法院提出检察建议，缺乏刚性约束力。通过再审纠错，确保调解合法公正，是维护司法公信力的要求。因而，对于不服生效调解的案件，有必要给予相对刚性的救济。
2011年3月最高两院《意见》赋予检察机关将调解作为抗诉对象，其在一定程度上突破了法律文本的界限。由此可见，在我国，尤其应当发挥人民检察院作为国家法律监督机关的职能作用，具有其他监督制约，包括法院内部监督制约所不可替代的作用，在目前司法不公、执法不严较为突出的严峻形势下，切实承担起维护法制权威、保障司法公正的职责和使命。
（作者通讯地址：山西省侯马市人民检察院，山西 侯马 043000）