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一、问题的引出
美国次贷危机演化而成的国际金融危机,凸显了企业风险管理的漏洞,而内部控制失灵引发的企业经营失败、经营者欺骗股东和社会公众,不仅给企业,也给股东带来巨大的经济损失。由中国社科院等联合完成的《2009年中国上市公司100强公司治理评价报告》(以下简称《报告》)也得出了股权集中度高、上市公司不分红、高管薪酬过高仍是制约公司治理水平提高的重要因素的结论。《报告》显示,我国上市公司对将企业内部控制作为公司治理与风险管理的核心内容之认识,仍处在初级阶段。尽管《报告》中部分评价指标表现出色,但仍然存在明显的漏洞。96%的公司未能建立自己的公司治理原则,82%的公司未设立反舞弊程序和举报系统,73%的公司达不到IT系统政策和IT安全政策的标准。对如何实现有效的内部控制,更是缺乏清晰的标准,也没有形成成熟的风险管理文化和管理体系。
同样值得注意的是,这份《报告》显示作为内部控制体系中的“由独立董事组成的审计委员会”这一指标,只有76家公司通过公开渠道披露了审计委员会的人数,59家公司披露了审计委员会的开会次数,审计委员会的工作质量从年报上未获得充分的反映。部分公司高管薪酬失控与小股东利益缺失现象的普遍存在,印证了企业内控失灵、信息不对称,由此又导致了利益相关者在公司治理中的作用始终得不到体现。在被调查的百强公司中,虽然多数都建立了内部控制制度,成立了审计委员会,但被调查公司对于内部控制的理解,仍主要集中于集团总部控制各下属单位,而不是从股东和公司价值角度对整个公司经营行为的内部控制。事实上,在一个完善的内部控制体系中,包括首席执行官在内的公司高管,在肩负内部控制责任的同时,其自身也应该是公司内部控制的对象。这些问题的存在与企业内部控制体系的残缺或不完善密切相关,研究如何修补残缺或完善企业内部控制体系,让企业内控发挥应有的作用而不再是摆设就显得尤为重要。
二、从《基本规范》看我国上市公司内部控制体系的缺陷
内部控制对企业目标的实现具有重大影响,2008年5月20日财政部等五部委联合发布的我国第一部《基本规范》,是我国资本市场发展的重要里程碑。它创立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制,为上市公司加强内部控制建设提供了基础性、权威性的指引。然而该规范于2009年7月1日施行以来,情况并不乐观。前述《报告》显示,对我国大多数上市公司而言,不同程度均存在内控弱化、资产流失、损失浪费严重等问题;频繁发生的财务丑闻事件则反映出目前的内部控制连最基本的目标——会计信息的真实性都没有实现,如《报告》中的样本单位“三一重工”在2010年一月即曝出财务造假丑闻。我国上市公司内部控制为什么其基本的目标实现都存在问题?在对《基本规范》基本精神探究的基础上,笔者以为企业内部控制体系的残缺或不完善是其症结所在。如果企业内部控制体系不完善,管理者的权力不被有效的约束,他们将有可能以法律和契约预想不到的方式不正当地行使法律和契约以正当目的赋予他们的权力,使公司成为违背公平和正义的工具,那么上市公司内部的相关利益者,尤其是管理层的“道德风险”就在所难免。我国现行《公司法》着眼于协调好公司、股东、董事、监事、经理等利益主体以及职工、供应商、债权人、消费者、社区等诸多利益相关者之间的关系,强调公司应兼顾股东权利和社会责任。公司法与《基本规范》制定理念上的一致性以及公司自治性的增强,使得公司可以借助《基本规范》在法律法规许可的范围内合理、有效地行使自治权利,实现相关利益者价值最大化的目标。而现行《公司法》规定的内部治理结构也可以统一在这个框架之内,成为企业内部控制体系的有机组成部分。但是内部控制体系如果不完善,则会影响企业预期目标的实现,甚至给企业造成重大损失,因为这时企业可能由于出现资金、人员失控现象,早已不能把风险控制在可以承受的范围之内,已经丧失了对风险事件的预防和反应能力,甚至早已异化为管理层谋取个人私利的工具。
在此必须明确公司治理与公司内部控制是什么关系?笔者认为:从利益相关者理论的角度看,公司的内部治理包含于内部控制体系之中,而公司的外部治理构成了内部控制体系的环境。首先,公司内部治理主体依靠契约结合在一起组成了各方的利益共同体——企业。伴随所有权和经营权的分离,为了求得企业的生存和发展,公司内部各治理主体产生了建立有效的内部治理结构的需求,而实际上这是公司内部治理主体对权利进行合理配置,实现企业价值最大化的需求。而内部控制体系正是通过适当的权利配置,形成权利主体间的互相监督和约束,为实现企业价值最大化的目标服务。内部控制体系所作用的权利主体更加广泛,不再局限于公司的内部治理主体,而是扩展到了公司的利益相关者。因此,公司内部治理结构自然统一在企业的内部控制体系之中。其次,公司的外部治理主要由资本市场、经理人市场、产品和服务市场等组成,这些市场独立于企业之外,是企业运作的环境基础,当然就独立于企业内部控制体系之外,成为其发挥作用的环境因素。
简言之,上述情况的发生与企业内部控制体系的不完善密切相关。这些企业将本应是多层次的内部控制体系简化为仅服务于经营目标的内部控制制度,将建立“法治企业”的目标,降低为建立“法制企业”的目标,淡化了对管理者权力的监督和约束,使得内部控制体系出现了一系列的残缺点,为风险事项的发生埋下了隐患。对照《基本规范》,我国目前的企业内部控制体系主要在层次,要素,风险观念、责任追究等方面显示其不完善。首先,公司内部治理结构未被企业纳入内部控制体系之中,存在着层次上的不完善。如三一重工所被披露的未经董事会审议的多项投资与财务造假就凸显了企业内部控制体系这方面的缺陷,集中表现为企业内部治理结构不完善和不合理。董事会、独立董事、监事会成为摆设,连“查错防弊”的功能都没有发挥,更不要说实现利益相关者价值最大化了。其次,内部控制体系要素不健全,影响了内部控制体系的完善。中航油巨亏事件中,集团公司对经理层监督不力,对经理层偏离战略目标的行为丝毫没有察觉,结果播下了中航油巨亏的种子。该事件集中体现了企业内部控制体系中的要素不完善,《基本规范》中规定的信息与沟通和内部监控两大要素踪迹难觅,集团公司与经理层之间形成严重的信息不对称,监控活动根本无从谈起。再次,忽视企业风险文化建设,风险观念残缺。南山热电因操作石油衍生品合约导致巨亏、国航因航油套期保值浮亏68
【下转第90页】【上接第76页】
亿元等,这些事件暴露出我国企业内部控制体系的先天不足:不以风险为导向,对重大经营风险事项控制失效,存在着风险意识上的残缺。第四,激励与问责的不对称,亦是造成内控失灵的重要原因。利益相关者中的管理层决策失误缺乏相应的责任追究,小股东与外部利益相关者的利益得不到应有的保护。
总之,企业内部控制体系的残缺或不完善影响了内部控制体系的有效性,妨碍了内部控制体系功能的发挥,对企业目标的实现产生了重大的不利影响。因此,完善内部控制体系不仅是实现利益相关者价值最大化的内在要求,也是《公司法》等相关法律法规的基本要求,更是社会现实的迫切要求。
三、完善企业内部控制体系
(一)将公司内部治理结构纳入内部控制体系之中,完善企业内部控制体系
内部控制体系是一个多层次的控制体系,任何一个层次的不完善都会影响其整体功能的发挥。公司内部治理结构在内部控制体系中处于较高层次,制约着较低层次内部控制制度的建设,是不可或缺的。公司的内部治理结构主要解决所有权、监督权和控制权三权分离与制衡问题,其目标是保证公司决策权行使的合理性和有效性,因此企业应从源头抓起,在内部控制体系的视野中完善公司内部治理结构,建立以公司治理和管理为导向的内部控制体系。如前所述,我国现行《公司法》已从法律层面对这一较高层次的内部控制制度进行了完善,但如何把这一要求落到实处,切实发挥它应有的作用,避免出现股东大会、董事会、监事会空壳化,大股东操纵,总经理独裁等不合理现象,需要企业结合自已的情况逐步解决。鉴于这一层次内部控制的重要性,企业对这一层次内部控制的有关规定应按照《公司法》的要求,并结合自身实际情况明确而详细地写入公司的章程中,避免其遭到自然侵犯的威胁。在这方面《基本规范》无疑提供了一个可资借鉴的框架。上市公司可以通过落实内容上八要素框架的实质,树立风险观念,着眼于战略目标的实现来增强该层次内部控制的可操作性和动态有效性,并为较低层次内部控制制度发挥作用奠定基础。
(二)健全内部控制体系要素
我们应从以下两个要素入手,完善企业内部控制体系。
第一,加强信息流动与沟通,最大限度地缓解信息不对称问题。
第二,加强全方位的监控。信息与沟通要素的引入,促使企业建立完善的内部控制体系信息系统,为实现全方位监控提供了信息保障,除此之外还应建立相应的监控组织,提供实现全方位监控的组织保障。
(三)建设企业风险文化,强化风险意识
企业的风险文化应得到全体成员的广泛认同,并深入到各个管理层次。通过多层次、全方位的渗透,使企业的风险文化不仅仅是停留在纸面上,而是真正内化为企业的自觉行动,增强企业抵御风险的能力。
(四)加大对问题企业管理层的处理力度,形成问责文化
将“问责”从行政领域引入经济领域,有利于规范公司的外部治理,改善内部控制体系的环境,有助于保证权力的合理利用。在利益相关者中形成一种“谁出错,谁负责”的共识,有利于促使企业管理层重视企业内部控制建设,从而促进企业内部控制体系的健全与完善。
(冯锐,1957年生,海南广播电视大学直属学院。研究方向:经济学与财务会计的教学与研究)
美国次贷危机演化而成的国际金融危机,凸显了企业风险管理的漏洞,而内部控制失灵引发的企业经营失败、经营者欺骗股东和社会公众,不仅给企业,也给股东带来巨大的经济损失。由中国社科院等联合完成的《2009年中国上市公司100强公司治理评价报告》(以下简称《报告》)也得出了股权集中度高、上市公司不分红、高管薪酬过高仍是制约公司治理水平提高的重要因素的结论。《报告》显示,我国上市公司对将企业内部控制作为公司治理与风险管理的核心内容之认识,仍处在初级阶段。尽管《报告》中部分评价指标表现出色,但仍然存在明显的漏洞。96%的公司未能建立自己的公司治理原则,82%的公司未设立反舞弊程序和举报系统,73%的公司达不到IT系统政策和IT安全政策的标准。对如何实现有效的内部控制,更是缺乏清晰的标准,也没有形成成熟的风险管理文化和管理体系。
同样值得注意的是,这份《报告》显示作为内部控制体系中的“由独立董事组成的审计委员会”这一指标,只有76家公司通过公开渠道披露了审计委员会的人数,59家公司披露了审计委员会的开会次数,审计委员会的工作质量从年报上未获得充分的反映。部分公司高管薪酬失控与小股东利益缺失现象的普遍存在,印证了企业内控失灵、信息不对称,由此又导致了利益相关者在公司治理中的作用始终得不到体现。在被调查的百强公司中,虽然多数都建立了内部控制制度,成立了审计委员会,但被调查公司对于内部控制的理解,仍主要集中于集团总部控制各下属单位,而不是从股东和公司价值角度对整个公司经营行为的内部控制。事实上,在一个完善的内部控制体系中,包括首席执行官在内的公司高管,在肩负内部控制责任的同时,其自身也应该是公司内部控制的对象。这些问题的存在与企业内部控制体系的残缺或不完善密切相关,研究如何修补残缺或完善企业内部控制体系,让企业内控发挥应有的作用而不再是摆设就显得尤为重要。
二、从《基本规范》看我国上市公司内部控制体系的缺陷
内部控制对企业目标的实现具有重大影响,2008年5月20日财政部等五部委联合发布的我国第一部《基本规范》,是我国资本市场发展的重要里程碑。它创立了以企业为主体、以政府监管为促进、以中介机构审计为重要组成部分的内部控制实施机制,为上市公司加强内部控制建设提供了基础性、权威性的指引。然而该规范于2009年7月1日施行以来,情况并不乐观。前述《报告》显示,对我国大多数上市公司而言,不同程度均存在内控弱化、资产流失、损失浪费严重等问题;频繁发生的财务丑闻事件则反映出目前的内部控制连最基本的目标——会计信息的真实性都没有实现,如《报告》中的样本单位“三一重工”在2010年一月即曝出财务造假丑闻。我国上市公司内部控制为什么其基本的目标实现都存在问题?在对《基本规范》基本精神探究的基础上,笔者以为企业内部控制体系的残缺或不完善是其症结所在。如果企业内部控制体系不完善,管理者的权力不被有效的约束,他们将有可能以法律和契约预想不到的方式不正当地行使法律和契约以正当目的赋予他们的权力,使公司成为违背公平和正义的工具,那么上市公司内部的相关利益者,尤其是管理层的“道德风险”就在所难免。我国现行《公司法》着眼于协调好公司、股东、董事、监事、经理等利益主体以及职工、供应商、债权人、消费者、社区等诸多利益相关者之间的关系,强调公司应兼顾股东权利和社会责任。公司法与《基本规范》制定理念上的一致性以及公司自治性的增强,使得公司可以借助《基本规范》在法律法规许可的范围内合理、有效地行使自治权利,实现相关利益者价值最大化的目标。而现行《公司法》规定的内部治理结构也可以统一在这个框架之内,成为企业内部控制体系的有机组成部分。但是内部控制体系如果不完善,则会影响企业预期目标的实现,甚至给企业造成重大损失,因为这时企业可能由于出现资金、人员失控现象,早已不能把风险控制在可以承受的范围之内,已经丧失了对风险事件的预防和反应能力,甚至早已异化为管理层谋取个人私利的工具。
在此必须明确公司治理与公司内部控制是什么关系?笔者认为:从利益相关者理论的角度看,公司的内部治理包含于内部控制体系之中,而公司的外部治理构成了内部控制体系的环境。首先,公司内部治理主体依靠契约结合在一起组成了各方的利益共同体——企业。伴随所有权和经营权的分离,为了求得企业的生存和发展,公司内部各治理主体产生了建立有效的内部治理结构的需求,而实际上这是公司内部治理主体对权利进行合理配置,实现企业价值最大化的需求。而内部控制体系正是通过适当的权利配置,形成权利主体间的互相监督和约束,为实现企业价值最大化的目标服务。内部控制体系所作用的权利主体更加广泛,不再局限于公司的内部治理主体,而是扩展到了公司的利益相关者。因此,公司内部治理结构自然统一在企业的内部控制体系之中。其次,公司的外部治理主要由资本市场、经理人市场、产品和服务市场等组成,这些市场独立于企业之外,是企业运作的环境基础,当然就独立于企业内部控制体系之外,成为其发挥作用的环境因素。
简言之,上述情况的发生与企业内部控制体系的不完善密切相关。这些企业将本应是多层次的内部控制体系简化为仅服务于经营目标的内部控制制度,将建立“法治企业”的目标,降低为建立“法制企业”的目标,淡化了对管理者权力的监督和约束,使得内部控制体系出现了一系列的残缺点,为风险事项的发生埋下了隐患。对照《基本规范》,我国目前的企业内部控制体系主要在层次,要素,风险观念、责任追究等方面显示其不完善。首先,公司内部治理结构未被企业纳入内部控制体系之中,存在着层次上的不完善。如三一重工所被披露的未经董事会审议的多项投资与财务造假就凸显了企业内部控制体系这方面的缺陷,集中表现为企业内部治理结构不完善和不合理。董事会、独立董事、监事会成为摆设,连“查错防弊”的功能都没有发挥,更不要说实现利益相关者价值最大化了。其次,内部控制体系要素不健全,影响了内部控制体系的完善。中航油巨亏事件中,集团公司对经理层监督不力,对经理层偏离战略目标的行为丝毫没有察觉,结果播下了中航油巨亏的种子。该事件集中体现了企业内部控制体系中的要素不完善,《基本规范》中规定的信息与沟通和内部监控两大要素踪迹难觅,集团公司与经理层之间形成严重的信息不对称,监控活动根本无从谈起。再次,忽视企业风险文化建设,风险观念残缺。南山热电因操作石油衍生品合约导致巨亏、国航因航油套期保值浮亏68
【下转第90页】【上接第76页】
亿元等,这些事件暴露出我国企业内部控制体系的先天不足:不以风险为导向,对重大经营风险事项控制失效,存在着风险意识上的残缺。第四,激励与问责的不对称,亦是造成内控失灵的重要原因。利益相关者中的管理层决策失误缺乏相应的责任追究,小股东与外部利益相关者的利益得不到应有的保护。
总之,企业内部控制体系的残缺或不完善影响了内部控制体系的有效性,妨碍了内部控制体系功能的发挥,对企业目标的实现产生了重大的不利影响。因此,完善内部控制体系不仅是实现利益相关者价值最大化的内在要求,也是《公司法》等相关法律法规的基本要求,更是社会现实的迫切要求。
三、完善企业内部控制体系
(一)将公司内部治理结构纳入内部控制体系之中,完善企业内部控制体系
内部控制体系是一个多层次的控制体系,任何一个层次的不完善都会影响其整体功能的发挥。公司内部治理结构在内部控制体系中处于较高层次,制约着较低层次内部控制制度的建设,是不可或缺的。公司的内部治理结构主要解决所有权、监督权和控制权三权分离与制衡问题,其目标是保证公司决策权行使的合理性和有效性,因此企业应从源头抓起,在内部控制体系的视野中完善公司内部治理结构,建立以公司治理和管理为导向的内部控制体系。如前所述,我国现行《公司法》已从法律层面对这一较高层次的内部控制制度进行了完善,但如何把这一要求落到实处,切实发挥它应有的作用,避免出现股东大会、董事会、监事会空壳化,大股东操纵,总经理独裁等不合理现象,需要企业结合自已的情况逐步解决。鉴于这一层次内部控制的重要性,企业对这一层次内部控制的有关规定应按照《公司法》的要求,并结合自身实际情况明确而详细地写入公司的章程中,避免其遭到自然侵犯的威胁。在这方面《基本规范》无疑提供了一个可资借鉴的框架。上市公司可以通过落实内容上八要素框架的实质,树立风险观念,着眼于战略目标的实现来增强该层次内部控制的可操作性和动态有效性,并为较低层次内部控制制度发挥作用奠定基础。
(二)健全内部控制体系要素
我们应从以下两个要素入手,完善企业内部控制体系。
第一,加强信息流动与沟通,最大限度地缓解信息不对称问题。
第二,加强全方位的监控。信息与沟通要素的引入,促使企业建立完善的内部控制体系信息系统,为实现全方位监控提供了信息保障,除此之外还应建立相应的监控组织,提供实现全方位监控的组织保障。
(三)建设企业风险文化,强化风险意识
企业的风险文化应得到全体成员的广泛认同,并深入到各个管理层次。通过多层次、全方位的渗透,使企业的风险文化不仅仅是停留在纸面上,而是真正内化为企业的自觉行动,增强企业抵御风险的能力。
(四)加大对问题企业管理层的处理力度,形成问责文化
将“问责”从行政领域引入经济领域,有利于规范公司的外部治理,改善内部控制体系的环境,有助于保证权力的合理利用。在利益相关者中形成一种“谁出错,谁负责”的共识,有利于促使企业管理层重视企业内部控制建设,从而促进企业内部控制体系的健全与完善。
(冯锐,1957年生,海南广播电视大学直属学院。研究方向:经济学与财务会计的教学与研究)