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经历了漫长的14年，国有资产立法进程终于浮出水面。12月23日，备受关注的《国有资产法》草案提请十届全国人大常委会第三十一次会议首次审议。草案指出，本法旨在维护国家基本经济制度、巩固和发展国有经济、保障国有资产权益，促进社会主义市场经济发展。
“把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于增强国力具有十分重要的作用。”全国人大财经委副主任委员石广生表示。
“作为解读中国改革成功的一把钥匙，国有资产法针对的是有中国特色的社会主义市场经济体制，是一部‘前无古人’的法律，没有任何国家的法律可以借鉴，所以起草难度比较大”。中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏说。
历时14年
据记者了解，改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的辉煌成就，目前已积累了数量巨大的国有资产。据统计，截至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
但是，在国有企业改制过程中，也出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象，比如，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产流失的情况比较严重，引起社会的广泛关注。
据刘纪鹏介绍：“国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年。这14年来，我国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，也草拟了一个国有资产法的初稿，但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。”
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁也告诉记者：“作为国有资产监管法规体系的‘母法’，《国有资产法》曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，全国人大有关专门委员会曾组织有关部门和专家学者完成了《国有资产法（草案）》的起草工作，但最终并未提交审议。”
2003年，全国人大将国有资产立法列入五年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。2004年，《国有资产法》的起草工作重新启动。“2006年，全国人大加快了《国有资产法》的立法进程，原计划2006年底不仅要出初稿而且还要在小范围内进行讨论，但去年的实际进展并没有大家想像的那样快。” 张文魁表示。
石广生说：“物权法出台后，制定国有资产法以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益的要求更加迫切。”
“大小国资”之争
在《物权法》出台后，有专家呼吁应尽快细化国有资产保护的立法，在涉及国有资产变动的问题上，应优先适用《国有资产法》。然而在《国有资产法》调整范围上，究竟是制定一部“大而全”的法律，也就是业内俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，在这方面专家之间存在不同意见。
“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。
“将来要出台的《国有资产法》应包括三大块——资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。不能把《国有资产法》的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。”对外经贸大学国际直接投资研究中心主任卢进勇告诉记者，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地的许多问题，其问题并不是单纯的《国有资产法》所能解决的。
而“小国资法”是指一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。
国务院发展研究中心企业研究所企业管理研究室主任李国强指出，国有资产经过这些年来的发展，形态、控制方式等都发生新的变化，这么多的资产形态如何进行科学划分归口管理，现在仍没有一个非常准确的定位和说法，关于经营性国有资产和非经营性国有资产的界限仍然不是十分清楚，并且随着国有经济布局的不断调整，这些界限还在不断地被打破并进行重新划分。
李国强说，我们首先需要明确的是，《国有资产法》不是国有资产保护法，不是防止国有资产流失的法律，也不是明晰国有财产产权的法律，而是需要明确对国有资产如何进行管理，确切地说应该是一部国有资产管理法，这样定位的一部法律的出台应该是在国有经济布局调整基本到位之后。
发改委宏观经济研究院专家常修泽在接受采访时表示，由于国有资产管理中的代理环节和道德风险过多，在《物权法》出台之后尽快出台《国有资产法》对国有资产进行监督和保护迫在眉睫，国家作为国有资产的权利主体非常明晰，不存在所有权主体虚位的问题，但的确存在国家所有权代理人虚位、虚置的问题。
国家所有权人不是自然人，不能够依靠自身行为行使权利，国家财产权利的实现要仰赖诸多的代理人(包括自然人和法人)。代理人越多，代理环节越多，代理成本越高。为恰当界定国家代理人及其职责，预防代理人的道德风险，必须制定《国有资产法》。
适用经营性国有资产
目前我国国有资产一般可划分为由国家对企业出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。
石广生介绍说，考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，因此，本法适用于经营性国有资产。石广生同时补充说，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用于金融方面的法律、行政法规的规定，经营性国有资产中金融类资产的管理与监督法律法规另有规定的，依照其执行。
国有资产法草案指出，本法所称经营性国有资产(国有资产)，是指国家对企业的出资和由此形成的权益。草案规定，行政事业性、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。
对履行出资人职责的机构，草案规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
“此次立法，除了从法律上进一步明确对国有资产的保护，如何厘清国资委的定位同样是焦点。”北师大经济学教授李晓西说，作为国务院的直属特设机构，国资委于2003年4月成立，依据的是2003年5月27日实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》。依照该条例，国资委一方面作为股东履行出资人职责，而另一方面又作为国务院的特设行政机构负责监督企业国有资产。
从法律层面看，国资委的职能回归或者重新定位，实际上是如何确定其主体性的问题。即它究竟是公权力主体，还是民事权利主体？这也决定了国资委的定位不外乎三种可能：第一是国资委只做出资人，第二是国资委只做监管者，第三种是国资委既做出资人，又做监管者。
目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时，国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责。这一相关规定兼顾了目前的实际情况，也为今后的改革留有余地。同时，草案也就加强对国有资产的监督作了规定，这就是外部监管，即人大监督、审计部门审计监督、各级政府监管和检察部门的监督等。
“任何国家的财产从本质上说是全社会的财产。它不仅是政府用以调控经济、维护经济安全、实现经济发展战略的重要资源，更是全社会共有共享的财富。在中国法治进程中，及时制定《国有资产法》无疑是推进和深化改革、实现社会公平正义的重要保障。” 李晓西如是说。
严防“暗箱操作”流失国资
国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是实践中发生国有资产流失的主要环节，社会各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。
草案以这部分内容为重点，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。主要包括：
按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；
规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益；
对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求；
规定了对涉及职工权益的重大事项，应当听取工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式征求职工的意见，接受职工的监督。
常修泽认为，通过这些规定，从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。
“把国有资产权益实现好、维护好，巩固和发展国有经济，增强国有经济的活力、控制力、影响力，对于增强国力具有十分重要的作用。”全国人大财经委副主任委员石广生表示。
“作为解读中国改革成功的一把钥匙，国有资产法针对的是有中国特色的社会主义市场经济体制，是一部‘前无古人’的法律，没有任何国家的法律可以借鉴，所以起草难度比较大”。中国政法大学经济与法研究中心主任刘纪鹏说。
历时14年
据记者了解，改革开放以来，中国经济建设取得了举世瞩目的辉煌成就，目前已积累了数量巨大的国有资产。据统计，截至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
但是，在国有企业改制过程中，也出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象，比如，将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产流失的情况比较严重，引起社会的广泛关注。
据刘纪鹏介绍：“国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年。这14年来，我国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，也草拟了一个国有资产法的初稿，但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。”
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁也告诉记者：“作为国有资产监管法规体系的‘母法’，《国有资产法》曾被列入八届、九届全国人大立法计划确定的立法项目，全国人大有关专门委员会曾组织有关部门和专家学者完成了《国有资产法（草案）》的起草工作，但最终并未提交审议。”
2003年，全国人大将国有资产立法列入五年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。2004年，《国有资产法》的起草工作重新启动。“2006年，全国人大加快了《国有资产法》的立法进程，原计划2006年底不仅要出初稿而且还要在小范围内进行讨论，但去年的实际进展并没有大家想像的那样快。” 张文魁表示。
石广生说：“物权法出台后，制定国有资产法以落实物权法的有关规定、切实保护国有资产权益的要求更加迫切。”
“大小国资”之争
在《物权法》出台后，有专家呼吁应尽快细化国有资产保护的立法，在涉及国有资产变动的问题上，应优先适用《国有资产法》。然而在《国有资产法》调整范围上，究竟是制定一部“大而全”的法律，也就是业内俗称的“大国资法”来全面调整国有资产的管理，还是专门突出一方面国有资产的管理，即偏向“小国资法”，在这方面专家之间存在不同意见。
“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。
“将来要出台的《国有资产法》应包括三大块——资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。不能把《国有资产法》的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。”对外经贸大学国际直接投资研究中心主任卢进勇告诉记者，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地的许多问题，其问题并不是单纯的《国有资产法》所能解决的。
而“小国资法”是指一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。
国务院发展研究中心企业研究所企业管理研究室主任李国强指出，国有资产经过这些年来的发展，形态、控制方式等都发生新的变化，这么多的资产形态如何进行科学划分归口管理，现在仍没有一个非常准确的定位和说法，关于经营性国有资产和非经营性国有资产的界限仍然不是十分清楚，并且随着国有经济布局的不断调整，这些界限还在不断地被打破并进行重新划分。
李国强说，我们首先需要明确的是，《国有资产法》不是国有资产保护法，不是防止国有资产流失的法律，也不是明晰国有财产产权的法律，而是需要明确对国有资产如何进行管理，确切地说应该是一部国有资产管理法，这样定位的一部法律的出台应该是在国有经济布局调整基本到位之后。
发改委宏观经济研究院专家常修泽在接受采访时表示，由于国有资产管理中的代理环节和道德风险过多，在《物权法》出台之后尽快出台《国有资产法》对国有资产进行监督和保护迫在眉睫，国家作为国有资产的权利主体非常明晰，不存在所有权主体虚位的问题，但的确存在国家所有权代理人虚位、虚置的问题。
国家所有权人不是自然人，不能够依靠自身行为行使权利，国家财产权利的实现要仰赖诸多的代理人(包括自然人和法人)。代理人越多，代理环节越多，代理成本越高。为恰当界定国家代理人及其职责，预防代理人的道德风险，必须制定《国有资产法》。
适用经营性国有资产
目前我国国有资产一般可划分为由国家对企业出资形成的经营性资产，由国家机关、国有事业单位等组织使用管理的行政事业性资产，以及属于国家所有的土地、矿藏、森林、水流等资源性资产。
石广生介绍说，考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，因此，本法适用于经营性国有资产。石广生同时补充说，考虑到对金融类资产监管的特殊性问题应适用于金融方面的法律、行政法规的规定，经营性国有资产中金融类资产的管理与监督法律法规另有规定的，依照其执行。
国有资产法草案指出，本法所称经营性国有资产(国有资产)，是指国家对企业的出资和由此形成的权益。草案规定，行政事业性、资源性国有资产的管理与监督，依照有关法律、行政法规的规定执行。
对履行出资人职责的机构，草案规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构，按照本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。
“此次立法，除了从法律上进一步明确对国有资产的保护，如何厘清国资委的定位同样是焦点。”北师大经济学教授李晓西说，作为国务院的直属特设机构，国资委于2003年4月成立，依据的是2003年5月27日实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》。依照该条例，国资委一方面作为股东履行出资人职责，而另一方面又作为国务院的特设行政机构负责监督企业国有资产。
从法律层面看，国资委的职能回归或者重新定位，实际上是如何确定其主体性的问题。即它究竟是公权力主体，还是民事权利主体？这也决定了国资委的定位不外乎三种可能：第一是国资委只做出资人，第二是国资委只做监管者，第三种是国资委既做出资人，又做监管者。
目前履行出资人职责的机构主要是政府国有资产监督管理机构，同时，国务院还授权其他有关部门对某些国有企业履行出资人职责。这一相关规定兼顾了目前的实际情况，也为今后的改革留有余地。同时，草案也就加强对国有资产的监督作了规定，这就是外部监管，即人大监督、审计部门审计监督、各级政府监管和检察部门的监督等。
“任何国家的财产从本质上说是全社会的财产。它不仅是政府用以调控经济、维护经济安全、实现经济发展战略的重要资源，更是全社会共有共享的财富。在中国法治进程中，及时制定《国有资产法》无疑是推进和深化改革、实现社会公平正义的重要保障。” 李晓西如是说。
严防“暗箱操作”流失国资
国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及企业的资产评估、利润分配、申请破产等事项，与出资人权益关系重大，也是实践中发生国有资产流失的主要环节，社会各方面普遍要求作出有针对性的法律规定，依法加强监管，维护国有资产权益，防止国有资产流失，促进国有资产保值增值。
草案以这部分内容为重点，将实践证明是行之有效的、成熟的规定和做法，以法律的形式固定下来，对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定。主要包括：
按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定，既注意保障企业依法享有的经营自主权，又注意保证国有资产出资人代表履行职责到位，依法行使出资人权利；
规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益；
对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求；
规定了对涉及职工权益的重大事项，应当听取工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式征求职工的意见，接受职工的监督。
常修泽认为，通过这些规定，从法律制度上构建起保障国有资产安全、防止国有资产流失的屏障。