破解条块信息整合瓶颈 再造网上联合审批流程

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  作为电子政务的主要内容、行政审批系统和电子监察系统建设日趋成为电子政务建设的热点,各地以“一个窗口对外”服务为主要特征的行政服务审批系统暨电子监察系统建设方兴未艾。然而,目前针对行政审批系统的理论研究相对缺乏,明显滞后于行政服务中心建设和信息技术的发展和应用,网上审批暨电子监察系统的建设还停留在低水平探索阶段,亟需行政服务中心业内人士和相关系统开发企业共同探讨、总结提高。
  浙江省宁波市象山县按照省市要求,从2008年底开始建设网上行政审批暨电子监察系统,已取得初步成效。在建设实践中,笔者认为网上审批系统相对于一般部门业务系统具有明显的特点,因而对建设方案选优甚是重要。
  一、网上行政审批系统建设的特点
  1、系统建设自上而下缺乏规律指导。建设网上行政审批暨电子监察系统是省、市统一要求。但由于行政服务中心发展一直存在着法律地位和组织体系双重缺失,中心建设没有形成上下统一的业务规范和制度、法规体系,各地中心发展水平、组织形式、服务功能存在很大差异,因而网上行政审批系统的建设也只能因地制宜,各有千秋。即使地市一级行政服务中心所建的网上行政审批系统也很难成为所属县区的指导样板。目前,省、市作出的电子监察系统建设技术方案,电子监察系统数据采集标准,行政审批电子监察数据采集接口标准等还起不到对全省网上行政系统暨电子监察系统建设整体规划指导的作用。
  2、系统建设具有综合性。网上行政审批暨电子监察系统建设需对电子监察范围内的所有部门不同的业务系统进行整合,作为系统角色主体,网上行政审批暨电子监察系统建设不是在一个封闭体系内建一个系统,它不仅要满足中心平台所有审批业务的需要,还要整合融通分属各部门的专业审批系统。如果说行政服务中心集中办件都处于非系统操作水平的话,建设一个网上行政审批系统就相对简单容易。问题的复杂性在于中心部门窗口办理审批业务,一部分部门窗口没有业务网络系统,一部分部门窗口有业务网络系统,甚至有的窗口要使用多个业务网络系统,这些业务网络系统绝大多数都是中央和省市级部门建设应运,而且系统的架构标准各异。这种同一中心平台内部各窗口信息化水平不一条件下建立起统一的网上审批系统,客观上就需要对分属不同部门专业系统与中心网上审批系统进行整合。
  3、中心各部门对审批信息共享需求迫切,但采取数据交换条件尚不成熟。采取数据交换实现信息共享是成熟技术,也是网上行政审批系统建设最理想手段。但是,目前职能部门对政务数据资源占有垄断处在强势地位,绝大多数部门专业系统所产生的审批数据均在中央部委或省级部门所建系统数据库落地。因此,在县级层面要求上级开放数据,其行政协调的难度可想而知,而且需要相应系统开发商的合作,又是一笔不菲的开支。如果县级公共数据库不能实现各部门审批数据沉淀,则县级层面网上行政审系统要实现完全意义上的部门间审批数据交换尚不成熟。
  4、网上行政审批系统的虚拟大厅的建立和运作还不能脱离物理中心的支撑。因为,现阶段社会信息化整体水平不高,与信息化建设相配套的电子身份认证体系、法人、自然人基本信息数据库建设等都不完备。而且网上行政审批系统建设的水平直接取决于行政服务中心物理大厅的组织水平和管理要求,网上行政审批系统实际运作仍需一个集中物理窗口和多个服务终端共同支撑。
  二、网上行政审批暨电子监察系统建设方案的选优
  鉴于对网上行政审批暨电子系统建设特点的认识,我县在推进系统建设过程中,坚持“科学、实用、经济、安全”的原则。在方案选优上着重把握以下几点:
  1、确定系统建设目标。首先网上行政审批系统是满足行政审批服务中心实现全部流程电子化的行政审批办件系统,切忌建成行政审批登记、统计系统。系统既能满足行政服务中心大厅窗口的网上审批服务要求,也能满足远程网上审批服务要求,审批信息不仅在一个部门内共享,而且能在中心各部门窗口之间共享;其次电子监察系统是涵盖多个政务系统的综合性监察系统,其中对网上审批系统的监察,不是只对审批结果监察,而且对审批业务在审批系统上受理办件的全过程各环节的实时监察,自动拒绝对人工填报数据的监察。
  2、选择安全可行的技术路径。要求将网上行政审批系统与部门所属业务系统进行有效整合融通,在不需部门行政协调,不需第三方技术合作,也就是在部门业务系统数据库应用、操作习惯、系统接口不变的条件下,选择部门业务系统审批数据在网上行政审批系统“一次输入,两网共享”的审批数据处理技术路径。实现部门业务系统与网上审批系统数据点对点实时交换,改变那种在部门专业系统办理审批,又重复将审批数据输入网上审批系统的传统做法,为全流程网上审批、全过程实时电子监察提供技术保障。
  3、充分考虑网上行政审批暨电子监察系统的发展、升级预期。系统建设要有灵活可拓性,便于系统内置的调整和系统外部的匹配,使审批系统建成运行后,能随各个部门的审批业务内容、范围和专业系统的升级、扩容等多重变数的变化而作出相应调整,实现随变而变。因此,网上行政审批系统建设的架构设计,模块组合须具有良好兼容性。
  4、重点对网上联合审批流程的再造。以条线整合和资源共享为基础,以网上行政服务中心平台为载体,再造多部门联办审批事项的业务流程,把多个部门联办审批流程进一步揉合、优化,增强网上行政审批系统的协调性。突出解决各部门专业系统办件没有承诺时限的弊端,凸现行政服务中心平台管理要求,通过系统建设形成规范统一的网上审批业务标准,促进网上审批标准化。
  5、全面体现人文关怀。网上行政审批系统建设应用不能脱离服务对象的实际需要,切实使广大群众在审批系统应用中觉得方便,得到实惠。系统应用必然会给审批工作人员的传统观念、工作习惯带来冲击,但绝对不能因为系统的建设和应用增加工作人员的工作量,而是要有利于工作人员效率和工作舒适度的提高。
  (作者系浙江省象山县行政审批管理办公室主任)
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