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摘要 如何提高政府行政效能？如何构建人民满意的服务型政府？ISO9000质量管理体系的引入，是一次大胆的尝试，是一次服务于制度变革的管理技术上的创新。实践证明，这是一种行之有效的提高工作效率，建设服务型政府的方法。但是，新概念、新思路、新工作方式的引入，并不是一蹴而就的事情。质量管理体系在政府行政管理中的有效运用，还需要不断的总结经验，不断的摸索，前景值得期待。
关键词 公共服务 质量管理体系 政府效能
中图分类号：F275 文献标识码：A
中共十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，首次明确了建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容，“要为群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。同时提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。如何提高政府行政效能？如何构建人民满意的服务型政府？ISO9000质量管理体系的引入，是一次大胆的尝试，是一次服务于制度变革的管理技术上的创新。
最近几年，北京、江苏、安徽等地方政府纷纷引入ISO9000质量管理体系，旨在规范行政管理公共服务工作，使其规范化、系统化、标准化、流程化，提高工作质量、工作效率，建设人民满意的服务型政府。实践证明，ISO9000质量管理体系的引入促使政府机关梳理行政事项，明确行政流程，提高行政效能。在电子政务等先进管理方式的依托下，其作用将在下一轮服务性政府转型中日益得到彰显。
一、政府引入ISO9000质量管理体系的现实意义
（一）规范管理，优化工作流程，提高工作效率，改善政府形象。
运用ISO9000建立政府质量管理体系，有利于明确职责权限，明细行政事项，规范工作程序，充分调动公务人员工作的积极性、主动性，提高工作效率。各级政府机构还灵活应用了质量管理体系标准，借助信息化手段，将办公自动化系统建设与质量管理体系有机结合，努力实现“无纸化”办公，优化工作流程，提高了工作效率，解决了规范与效率之间的矛盾。同时，将服务当作产品，向社会公开承诺，由以往单纯的监管职能形象向服务和监管双重职能身份转变，实现政府形象的成功变轨。
（二）规范工作机制，避免“一锤定音”，增强透明度，促进党风廉政。
政府各个部门根据相关法律、法规明确规定各层级政府、各级政府各部门的职责权限，规定政府机关公务员的岗位职责，要求每一名公务人员按照岗位职责说明书，工作事项指导书开展工作，有效避免政府在处理问题时出现某人“一锤定音”的结果。运用ISO9000建立政府质量管理体系，通过内部审核、管理评审等形式，引入监督机制，用制度管人，增强工作的透明度，有效避免腐败现象的发生。另外，通过规范的流程，形成环环相扣、层层制约的机制，减少行政错误的发生，提升政府行政效能。
二、政府质量管理体系建构分析
ISO9000质量管理体系最初源于生产型企业，是国际标准化组织在总结世界各国质量管理经验的基础上制定的关于质量管理的一系列国际标准，是把影响质量的技术、管理、人员和资源等因素综合在一起，为达到质量目标的管理体系，包括顾客服务、过程控制、制度化管理等，通过建立具有约束力的质量管理体系，实现过程控制和持续改进。
按照IWA4的精神，政府质量管理体系的管理理念集中体现在下面这个模型：
图1 以过程为基础的政府质量管理体系模型
政府质量管理体系是基于过程管理为特色的管理体系，是基于戴明循环思想而设计的，其经典表述形式是PDCA.即策划（Plan,根据顾客的需求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程）、实施（Do,实施过程）、检查（Check,根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，并报告结果）和行动（Action,采取措施，以持续改进过程业绩）。戴明循环的过程方法的优点是对诸过程的系统中单个过程之间的联系以及过程的组合和相互作用进行连续的控制。通过PDCA的不断循环从而实现提高品质的目的。
政府质量管理体系是基于文件体系为基础运行的。政府质量管理体系的运行实质上是相关文件体系有效落实、规范执行的过程。政府依据法律法规、规章制度等有关规定，将其法定职责有效分解，制定质量目标和质量方针，并将质量目标进行明确量化并分解到各级职能部门，明确规定职能部门权限范围及办事流程，形成了包括质量目标、工作依据、程序文件、工作指导书、工作记录等内容在内的质量管理文件体系。政府质量管理体系文件包括质量手册、程序文件、作业文件和质量记录四个层次，见下图。
图2 质量管理体系文件结构
政府质量管理体系文件一般要求“做什么、写什么，写什么、做什么”，即将文件的编写和文件的执行高度统一起来。同时，政府质量管理体系文件最大的特点就是文件要随着制度、工作事项等相关内容的变更而不断更新，强调质量管理要持续改进，保证体系文件的适应性、有效性。政府的服务标准是不断提高的，工作事项、工作要求等是不断变化，政府质量管理体系文件也必然相应的进行修改，保持與工作实际的高度统一性。
三、政府质量管理体系存在的问题
建设服务型政府，就必须转变发展理念，促进科学发展。其基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，重点是搞好社会管理，突破口是行政审批制度改革和提高机关效能，目的是提供高效的社会公共服务。地方政府纷纷引入质量管理体系理念，在实践科学发展观上闯出了一条新路，加快了服务型政府的建设。近几年，在总结地方实践经验的基础上，部分国家机关也开始适时推行质量管理体系。近几年，地方政府以及国家机关，在贯彻落实科学发展观，全面构建人民满意的服务型政府的大环境下，通过创新思路，积极推行政府质量管理体系，取得了骄人的成绩。与之前相比，办事流程简化了，办事时间缩短了，人民满意度提高了，政府形象改善了。但是，无论是地方政府还是国家机关，在政府质量管理体系的运行过程当中，仍然存在不少的困难，真正发挥质量管理体系的作用还有很长的路要走。
（一）质量管理体系在企业与政府间的转换问题。
ISO9000质量管理体系最初起源于生产企业，虽然对各个行业具有普遍适用性，但是一些术语和程序都无法与行政管理中的术语和方法一一对应。政府部门在引入ISO9000质量管理体系时，应注意政府作为公共部门的各种特殊性，而不能生搬硬套，全盘接受。
（二）政府应用ISO9000质量管理体系中的认识问题。
在政府中推行质量管理体系，最大的困难是便是认识上的问题。ISO9000对和行业企业与政府在工作性质和工作方式上又存在很大差别，个人在正确认识和理解政府应用质量管理体系上还有很大差别，如何转变认识，如何将政府工作和质量管理体系有效的结合、融会贯通起来，成为首要解决的问题。ISO9000质量管理体系最重要的作用在于对现有工作事项、工作流程、工作记录等内容的持续改进，它是以完整的质量管理文件体系为支撑，政府质量管理体系更是要求“做什么、写什么，写什么、做什么”。按照ISO9000质量管理体系的要求，后期的运行要依据体系文件适时进行评审，以达到及时发现问题、发现问题并持续改进的目的。在这个过程当中，有些同志缺乏必要的认识理解，为了减少后期部分不必要的“麻烦”，在制定体系文件的时候，认为很多没必要写入体系文件，能不写入体系文件就不写入，这就导致质量管理体系后期的运行的适用性、有效性大大降低。另外，在实际运行的过程当中，做事情的惯例仍然左右其中，认为质量管理体系没有提高效率，反而成为了一种负担，仍按照原来的老路走，导致了严重的“两张皮”现象，使实际工作与质量管理体系相脱节，失去了建立和实施质量管理体系的意义，贯彻落实质量管理体系力度大大打折。总体来说，政府质量管理体系推行过程当中，认识上的偏差问题是首先要解决的、最重要的问题。
四、政府质量管理体系工作建议
政府引入质量管理体系，是一次在管理技术上的大胆创新。实践证明，政府质量管理体系是贯彻落实科学发展观，全面构建服务型政府中行之有效的一种途径，无论是地方政府还是国家机关，都取得了很大的成功。但是，ISO9000质量管理体系与政府工作实际全面结合，还有很长的路要走。
1、整体规划、全面实施。政府引入质量管理体系是一项系统性工作，必须由政府成立专门机构统一部署，统一组织开展，结合现有管理体系，依据ISO质量管理体系相关要求，全面梳理工作依据、工作事项，制定科学、合理的质量方针和质量目标，形成一套行之有效的程序文件、工作指导书等有关体系文件。
2、做好评价，持续改进。政府引入質量管理体系是一项创新工作，需要在摸索中不断改进。为保证政府质量管理体系在实际运行当中的适用性、有效性，政府机关要适时做好质量管理体系的评价审核工作，发现问题，及时改进，及时对体系文件更新维护，保持体系文件的有效性、适用性，实现对ISO9000质量管理体系的动态管理，在运行和改进中不断提高和创新。
3、做好培训，全员参与。政府质量管理体系的引入，是一次工作思路、工作方式上的转变，理解、接受需要一个过程。在质量管理体系的运行过程中，要适时组织机关公务人员参加质量管理体系文件的制定、管理评审、内部审核、体系文件应用等方面的培训，要适时组织各个层次全员参与的质量管理体系模拟审核，组织考评，进一步加深对政府质量管理体系的认识，全面调动机关公务人员的积极性和主动性，加强质量管理体系在政府机关的贯彻落实力度，发挥其提高政府行政效能的作用。
五、结束语
政府引入ISO9000质量管理体系，是在管理技术上的一次大胆创新。实践证明，这是一种行之有效的提高工作效率，建设服务型政府的方法。但是，新概念、新思路、新工作方式的引入，并不是一蹴而就的事情。质量管理体系在政府行政管理中的有效运用，还需要不断的总结经验，不断的摸索，前景值得期待。
（作者单位：国家质检总局）
注释：
ISO9000文件概括了质量管理的八项原则，即以顾客为中心、领导的作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系等。参考：李绥州.我国地方政府导入ISO质量管理体系的技术分析.
ISO10013：:1995 质量手册编写指南·附录A，参考.李绥州.我国地方政府导入ISO质量管理体系的技术分析.
关键词 公共服务 质量管理体系 政府效能
中图分类号：F275 文献标识码：A
中共十七大报告提出“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，首次明确了建设服务型政府是加快行政管理体制改革的重要举措，强调要以“公共服务”作为政府职责体系整合的核心内容，“要为群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务”。同时提出“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。如何提高政府行政效能？如何构建人民满意的服务型政府？ISO9000质量管理体系的引入，是一次大胆的尝试，是一次服务于制度变革的管理技术上的创新。
最近几年，北京、江苏、安徽等地方政府纷纷引入ISO9000质量管理体系，旨在规范行政管理公共服务工作，使其规范化、系统化、标准化、流程化，提高工作质量、工作效率，建设人民满意的服务型政府。实践证明，ISO9000质量管理体系的引入促使政府机关梳理行政事项，明确行政流程，提高行政效能。在电子政务等先进管理方式的依托下，其作用将在下一轮服务性政府转型中日益得到彰显。
一、政府引入ISO9000质量管理体系的现实意义
（一）规范管理，优化工作流程，提高工作效率，改善政府形象。
运用ISO9000建立政府质量管理体系，有利于明确职责权限，明细行政事项，规范工作程序，充分调动公务人员工作的积极性、主动性，提高工作效率。各级政府机构还灵活应用了质量管理体系标准，借助信息化手段，将办公自动化系统建设与质量管理体系有机结合，努力实现“无纸化”办公，优化工作流程，提高了工作效率，解决了规范与效率之间的矛盾。同时，将服务当作产品，向社会公开承诺，由以往单纯的监管职能形象向服务和监管双重职能身份转变，实现政府形象的成功变轨。
（二）规范工作机制，避免“一锤定音”，增强透明度，促进党风廉政。
政府各个部门根据相关法律、法规明确规定各层级政府、各级政府各部门的职责权限，规定政府机关公务员的岗位职责，要求每一名公务人员按照岗位职责说明书，工作事项指导书开展工作，有效避免政府在处理问题时出现某人“一锤定音”的结果。运用ISO9000建立政府质量管理体系，通过内部审核、管理评审等形式，引入监督机制，用制度管人，增强工作的透明度，有效避免腐败现象的发生。另外，通过规范的流程，形成环环相扣、层层制约的机制，减少行政错误的发生，提升政府行政效能。
二、政府质量管理体系建构分析
ISO9000质量管理体系最初源于生产型企业，是国际标准化组织在总结世界各国质量管理经验的基础上制定的关于质量管理的一系列国际标准，是把影响质量的技术、管理、人员和资源等因素综合在一起，为达到质量目标的管理体系，包括顾客服务、过程控制、制度化管理等，通过建立具有约束力的质量管理体系，实现过程控制和持续改进。
按照IWA4的精神，政府质量管理体系的管理理念集中体现在下面这个模型：
图1 以过程为基础的政府质量管理体系模型
政府质量管理体系是基于过程管理为特色的管理体系，是基于戴明循环思想而设计的，其经典表述形式是PDCA.即策划（Plan,根据顾客的需求和组织的方针，为提供结果建立必要的目标和过程）、实施（Do,实施过程）、检查（Check,根据方针、目标和产品要求，对过程和产品进行监视和测量，并报告结果）和行动（Action,采取措施，以持续改进过程业绩）。戴明循环的过程方法的优点是对诸过程的系统中单个过程之间的联系以及过程的组合和相互作用进行连续的控制。通过PDCA的不断循环从而实现提高品质的目的。
政府质量管理体系是基于文件体系为基础运行的。政府质量管理体系的运行实质上是相关文件体系有效落实、规范执行的过程。政府依据法律法规、规章制度等有关规定，将其法定职责有效分解，制定质量目标和质量方针，并将质量目标进行明确量化并分解到各级职能部门，明确规定职能部门权限范围及办事流程，形成了包括质量目标、工作依据、程序文件、工作指导书、工作记录等内容在内的质量管理文件体系。政府质量管理体系文件包括质量手册、程序文件、作业文件和质量记录四个层次，见下图。
图2 质量管理体系文件结构
政府质量管理体系文件一般要求“做什么、写什么，写什么、做什么”，即将文件的编写和文件的执行高度统一起来。同时，政府质量管理体系文件最大的特点就是文件要随着制度、工作事项等相关内容的变更而不断更新，强调质量管理要持续改进，保证体系文件的适应性、有效性。政府的服务标准是不断提高的，工作事项、工作要求等是不断变化，政府质量管理体系文件也必然相应的进行修改，保持與工作实际的高度统一性。
三、政府质量管理体系存在的问题
建设服务型政府，就必须转变发展理念，促进科学发展。其基础是理顺行政管理体制，核心是转变政府职能，重点是搞好社会管理，突破口是行政审批制度改革和提高机关效能，目的是提供高效的社会公共服务。地方政府纷纷引入质量管理体系理念，在实践科学发展观上闯出了一条新路，加快了服务型政府的建设。近几年，在总结地方实践经验的基础上，部分国家机关也开始适时推行质量管理体系。近几年，地方政府以及国家机关，在贯彻落实科学发展观，全面构建人民满意的服务型政府的大环境下，通过创新思路，积极推行政府质量管理体系，取得了骄人的成绩。与之前相比，办事流程简化了，办事时间缩短了，人民满意度提高了，政府形象改善了。但是，无论是地方政府还是国家机关，在政府质量管理体系的运行过程当中，仍然存在不少的困难，真正发挥质量管理体系的作用还有很长的路要走。
（一）质量管理体系在企业与政府间的转换问题。
ISO9000质量管理体系最初起源于生产企业，虽然对各个行业具有普遍适用性，但是一些术语和程序都无法与行政管理中的术语和方法一一对应。政府部门在引入ISO9000质量管理体系时，应注意政府作为公共部门的各种特殊性，而不能生搬硬套，全盘接受。
（二）政府应用ISO9000质量管理体系中的认识问题。
在政府中推行质量管理体系，最大的困难是便是认识上的问题。ISO9000对和行业企业与政府在工作性质和工作方式上又存在很大差别，个人在正确认识和理解政府应用质量管理体系上还有很大差别，如何转变认识，如何将政府工作和质量管理体系有效的结合、融会贯通起来，成为首要解决的问题。ISO9000质量管理体系最重要的作用在于对现有工作事项、工作流程、工作记录等内容的持续改进，它是以完整的质量管理文件体系为支撑，政府质量管理体系更是要求“做什么、写什么，写什么、做什么”。按照ISO9000质量管理体系的要求，后期的运行要依据体系文件适时进行评审，以达到及时发现问题、发现问题并持续改进的目的。在这个过程当中，有些同志缺乏必要的认识理解，为了减少后期部分不必要的“麻烦”，在制定体系文件的时候，认为很多没必要写入体系文件，能不写入体系文件就不写入，这就导致质量管理体系后期的运行的适用性、有效性大大降低。另外，在实际运行的过程当中，做事情的惯例仍然左右其中，认为质量管理体系没有提高效率，反而成为了一种负担，仍按照原来的老路走，导致了严重的“两张皮”现象，使实际工作与质量管理体系相脱节，失去了建立和实施质量管理体系的意义，贯彻落实质量管理体系力度大大打折。总体来说，政府质量管理体系推行过程当中，认识上的偏差问题是首先要解决的、最重要的问题。
四、政府质量管理体系工作建议
政府引入质量管理体系，是一次在管理技术上的大胆创新。实践证明，政府质量管理体系是贯彻落实科学发展观，全面构建服务型政府中行之有效的一种途径，无论是地方政府还是国家机关，都取得了很大的成功。但是，ISO9000质量管理体系与政府工作实际全面结合，还有很长的路要走。
1、整体规划、全面实施。政府引入质量管理体系是一项系统性工作，必须由政府成立专门机构统一部署，统一组织开展，结合现有管理体系，依据ISO质量管理体系相关要求，全面梳理工作依据、工作事项，制定科学、合理的质量方针和质量目标，形成一套行之有效的程序文件、工作指导书等有关体系文件。
2、做好评价，持续改进。政府引入質量管理体系是一项创新工作，需要在摸索中不断改进。为保证政府质量管理体系在实际运行当中的适用性、有效性，政府机关要适时做好质量管理体系的评价审核工作，发现问题，及时改进，及时对体系文件更新维护，保持体系文件的有效性、适用性，实现对ISO9000质量管理体系的动态管理，在运行和改进中不断提高和创新。
3、做好培训，全员参与。政府质量管理体系的引入，是一次工作思路、工作方式上的转变，理解、接受需要一个过程。在质量管理体系的运行过程中，要适时组织机关公务人员参加质量管理体系文件的制定、管理评审、内部审核、体系文件应用等方面的培训，要适时组织各个层次全员参与的质量管理体系模拟审核，组织考评，进一步加深对政府质量管理体系的认识，全面调动机关公务人员的积极性和主动性，加强质量管理体系在政府机关的贯彻落实力度，发挥其提高政府行政效能的作用。
五、结束语
政府引入ISO9000质量管理体系，是在管理技术上的一次大胆创新。实践证明，这是一种行之有效的提高工作效率，建设服务型政府的方法。但是，新概念、新思路、新工作方式的引入，并不是一蹴而就的事情。质量管理体系在政府行政管理中的有效运用，还需要不断的总结经验，不断的摸索，前景值得期待。
（作者单位：国家质检总局）
注释：
ISO9000文件概括了质量管理的八项原则，即以顾客为中心、领导的作用、全员参与、过程方法、管理的系统方法、持续改进、基于事实的决策方法、与供方互利的关系等。参考：李绥州.我国地方政府导入ISO质量管理体系的技术分析.
ISO10013：:1995 质量手册编写指南·附录A，参考.李绥州.我国地方政府导入ISO质量管理体系的技术分析.