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【摘要】中国的城镇化政策经历了从被动追随国家发展目标到成为国家发展战略的转变。过去的城镇化缺乏城市合理规划、面临众多制度约束，多年的发展已经带来很多问题，埋下很多隐患，甚至在一定程度上制约了城镇化本身的进程，阻碍了中国经济的持续增长。参考国外城市的发展历程，为促进我国大城市和中小城市发展提供了可能路径。实现新型城镇化，从总的方面来看，要打破制度桎梏，实现人的城镇化，提高城镇化质量，对户籍、社保和土地制度进行改革，征收房产税，提高城市的承载能力和竞争力。
【关键词】新型城镇化 户籍 城市圈 失地农民
【中图分类号】F291.3 【文献标识码】A
城镇化是现代经济的根基，也是现代化的必由之路。中国的城镇化政策，经历了从被动追随国家发展目标到成为国家发展战略的转变。进入新世纪后，城镇化进入高速发展阶段，带动了中国经济的高速增长。然而，过去的城镇化缺乏城市合理规划、面临众多制度约束，多年的发展已经带来很多问题，埋下很多隐患，甚至在一定程度上制约了城镇化本身的进程，阻碍了中国经济的持续增长。新的城镇化，要打破制度桎梏，实现人的城镇化，提高城镇化质量。
中国城镇化的政策演变
我国的城镇化进程主要经历了六个阶段：
重工业推动下的城镇化阶段（1949～1957年）。1949年，中国城镇化水平非常低。全国仅有132个城市，3949.05万城市人口（国务院发展研究中心课题组，2010），城市化率约为10.6%，城乡分布严重不均，城市都集中在少数东部沿海地区。为了尽快建立起一套完整的现代工业体系，中国采取重工业优先的发展战略。为了配合工业发展目标，国家对已有城市布局作出了相应调整。首先，对旧的城镇体系进行了调整，对一批老城市（如武汉、成都、太原、西安等老工业城市）进行了扩建和改造（孔祥智，2001）；其次，156项工业重点工程的展开催生了一批新兴工业城市，新设城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949万人，城镇化水平上升至15.39%（孙正林，2006）。这一阶段的城镇化完全服务于国家工业化发展目标，没有全面、系统的城镇规划设计和政策指导。在工业化的推动下，大城市得到恢复和进一步发展，小城镇的发展却受到很大制约。1955年，国家对小城镇进行调整，数量从5400个降到3672个，加上城镇工商业社会主义改造和统购统销制度，小城镇发展举步维艰（孙正林，2006）。
城镇化大起大落阶段（1958～1965年）。在“大跃进”浪潮下，全国各地大炼钢铁，大量农村劳动力涌入城市，出现了一大批以炼钢为中心内容的小城镇。到1959年城镇人口净增1650万人，1960年城镇人口达13073万人，三年净增31.4%（孙正林，2006），城镇化水平达19.8%（孔祥智，2001）。迅速扩张的城镇人口超出城市和国家的承受能力，农业生产遭到严重破坏，国家经济结构严重失衡。为了缓解城市压力、促进农业生产，国家从1961年起实行三年调整，将25.7%的城市人口动员下乡，陆续撤销一批城市，降低部分城市的行政级别等，城市化率也随之下降到18%。这个阶段，国家缺乏对城市功能的基本判断，缺乏对城市承载能力的准确评估，缺乏对城市发展的有效调控，导致城镇发展大起大落、劳民伤财，严重打击了群众的劳动积极性，阻碍了社会经济发展。
城镇化发展停滞阶段（1966～1978年）。1966年以后，在政治和经济的双重制约下，中国城镇化发展进一步受到打击，基本处于停滞阶段。全国经济凋敝加上知识青年上山下乡导致的城镇人口流失，大城市丧失了基本的发展动力，对小城镇的影响也是灾难性的：一方面是外部经济、社会因素导致的衰退；另一方面是国家撤销了2万人以下的小城镇。13年间，全国只增加城市25个，城镇化水平仅增加0.1%。
城镇化快速发展阶段（1978～1999年）。改革开放以后，国家开始鼓励并支持城镇化尤其是小城镇的发展。1978年全国城市规划工作提出控制大城市规模、多搞小城市的工作方针。1984年，国务院转批民政部《关于调整建制镇的报告》，大幅降低设镇标准。1989年《中华人民共和国城市规划法》规定，国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针。这一系列旨在促进城镇化的专门性文件有效地刺激了城镇化发展。在这期间，乡镇企业发展迅猛，促进农村劳动力向非农产业转移，辐射带动周边区域发展，进一步推动了小城镇的发展。这个阶段我国的城镇化率有了较快提升，1998年达到30.4%，年均增长率超过0.6%。与此同时，城镇化的质量也有了显著提高，城镇布局更加合理、基础设施逐步完善、产业分工比较明显、辐射带动作用增强。这个阶段中国城镇化进程与经济发展相辅相成、相互促进。国家对经济发展的认识和预期比较到位，并明确出台了专门的城市规划文件和法律规范城市发展，在中国城镇化进程中有重要意义。这一系列政策，极大地推动了中国的城镇化进程，且大幅提高了城镇化质量。
大中小城市协调发展阶段（2000年至今）。2000年以来，城镇化被提升到国家重点发展战略的高度，城镇化成为解决“三农”问题的重要途径。从“十五”计划开始，城镇化发展方针不再提及严格控制大城市发展，而是“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平”，走“大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。从此，我国城镇化进入高速发展期，在良好经济发展状况的支撑下，农村劳动力进一步向外转移，城镇基础设施建设更加完善，城镇化质量也在不断提高。截止到2008年底，我国的城镇化率是45.7%，城镇人口6.07亿，小城镇数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。然而经过10年的发展，中国城镇化面临的内外部环境发生了重大改变，以往的城镇化带来的弊端日益显现，城镇化作为解决我国现阶段社会问题和促进我国经济可持续发展的重要作用开始显现。这一阶段，国家对城镇化的重视程度在增加，城镇化的发展也到了一个新的高度。城镇化不再被动地追随国家发展目标，而成为促进经济持续稳定发展、解决国内社会问题的重要手段。在此期间，城镇化确实取得了长足进步，但不可否认的是，过去的城镇化存在很多问题，众多制度约束下的畸形城镇化为中国未来发展埋下了诸多隐患。 目前的城镇化政策面临的挑战
经过改革开放30多年的发展，尤其是新世纪以后在政府的支持和激励下，中国城镇化的速度在加快、质量也在提高。国家统计局公报显示，截至2012年末，全国大陆总人口为135404万人，其中城镇常住人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比2011年末提高1.3个百分点。然而在户籍、土地等一系列制度的约束下，过去的城镇化呈现畸形发展，“半截子”城镇化带来了一系列问题；由于在城市发展上缺乏合理规划和安排，简单、粗放型外延扩张使目前发展方式难以为继。
失地阶层规模扩大，农民生计难以保障。中国城镇化进程中形成了规模庞大的失地农民阶层，据有关部门估计，截至2011年，全国约有失地农民5000万，并且失地农民的数量在持续增加。据估算，如果按照目前的状况发展下去，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。原本城镇化过程中农民离开农村是个自然过程，但目前的情况是一些地方政府为了土地收益和政绩强行征地，放松项目审批标准、压低补偿金额、采用非法程序，导致纠纷频繁，因土地征用引发的社会冲突甚至占到社会冲突总量六成以上，严重影响基层治理和社会稳定。
农民从农村到城市是“惊人一跳”，由于退出后的社会保障机制还非常不完善，这群规模庞大的失地阶层成为了市民却连基本生计都难以保障。首先，城市生活大大提高了失地农民的生活成本，基本生活支出、文化娱乐、物业管理等费用比重上升，但是农民获得的补偿却相对有限，不论是直接支付补偿款，还是宅基地换房、农地换保障，都难以弥补未来可能的大量开支。其次，农民没有工作以及缺乏进入城市后的培训或者创业资本。很多农民由于没有相关技能而难以进入城市高技能劳动力市场，不得不从事简单、出卖劳动力的工作，工资收入低，难以改善生活，形成恶性循环。
造城卖地成为常态，地方依赖土地财政。造城卖地有“一石二鸟”的作用，一方面推进了城镇化，另一方面解决了地方财政的问题，迫使地方政府严重依赖土地财政。我国特殊的土地管理制度和财税制度，是导致这一问题的制度原因。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，人为地把农村土地排斥在城市化之外。如果农村的土地要城市化，必须通过征地手续。而政府通过征地把土地增值的收益大部分都归为己有。根据国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者约占40%～50%，政府占20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款最多只占整个土地增值收益的5%～10%。2010年，地方政府土地相关财税收入甚至超过了本级财政收入的1667.48亿元（陈志勇，2012）。吴敬琏曾在中国发展高层论坛称，旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。可见以往城镇化的背后推动力出现了重大偏差，政绩和财政超越了人本身，成为城镇化的助推力量，在城镇化高速进展中，城乡居民的生计却被远远甩在后头。
政府垄断征地权力，诱致房价居高不下。城镇在向周围农村扩张过程中，获得农村土地的唯一途径是征地，只有政府才有征地权力。于是，城市新增建设用地集中在政府手中，形成了供应垄断，政府一方面低价拿地，另一方面高价卖地，直接推动了房价的高涨。2012年，全国批准建设用地达61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地为42.19万公顷，耕地25.94万公顷，同比增长为0.6%、4.5%和2.5%。在这个过程中，农民几乎被排除在土地交易之外，既没有获得应有的土地增值收益，又无法在城市中买房，陷入两难境地。在改革开放初期，深圳农民在自家土地上建房，然后租用给企业或者外地打工者，由于价格低廉，具有很强的吸引力，促进了资本和劳动的聚集，使深圳从过去的小渔村变成了大都市。然而现在，城市的土地垄断在政府手中，不仅推高了房价，损害了城镇居民的利益，而且剥夺了农民获得收益和进入城市的权利。
大城市“城市病”缠身，中小城市竞争力不足。加速城镇化的背后，城市治理和竞争力培养却远远落后，无论是大城市还是小城市，不仅面临城市规划、治理的问题，而且还必须面临承载能力和竞争能力的挑战。在以往的城镇化进程中已经形成一些具有带动效应的大城市，由于缺乏规划和管理，这些大城市所在的环境不断恶化。据相关部门的统计数据，我国有2/3的城市空气质量不达标；有2/3的城市遭遇“垃圾围城”；有2/3的城市在高峰时段出现严重的交通拥堵；1/2的城市水质在较差级以下。除此之外，城市贫富差距也在不断拉大，2010年城市居民中家庭年均总收入低于2万元的人口近3500万人。大城市环境问题和社会问题不断突出，城市承载能力严重削弱，甚至反过来制约了大城市的发展。
我国以往的城镇化发展政策一直强调大力发展小城镇，限制大城市的人口增长，但现实却是人口继续向大城市聚集，小城镇缺乏竞争力。数年来我国除了超大规模的几个大城市畸形生长外，中等城市与城镇一直数量偏少、规模偏小且发展速度缓慢。2006年开始的新农村建设，尽管国家每年投入上千亿，但城镇发展一直难有大的成效。目前的小城镇建设存在几大问题：一是城市缺乏自身特色，盲目模仿跟风；二是城市规模盲目扩张，加剧征地矛盾和冲突；三是经济发展严重滞后，缺乏吸引力和辐射带动能力。
推行城镇化的国际经验
新型城镇化要同时处理好社会管理和城市规划两方面的问题。在社会管理方面，各界对我国城镇化进程中存在的制度障碍有比较统一的认识，尤其是户籍制度和土地制度需要进一步深化改革。但是在城镇化实现的具体路径方面，却存在较多分歧。世界其他国家的城镇化走在中国前列，有一定经验可循，笔者将着重介绍国外城镇化的一些具体措施，为我国城镇化新路提供一些借鉴。
以资源集聚、规模经济为特征的日韩大都市圈发展模式。中国有长三角、珠三角、京津冀三大都市圈，GDP占全国的30%，实际利用外资占全国总量65%，是中国经济发展和对外开放前沿。改革开放30年的发展带来了城市和经济的大范围扩张，但也面临城市发展的诸多问题，难逃“大城市病”。亚洲的日韩两国有世界闻名的大都市圈，能够给中国大都市圈发展提供一些启发。 东京都市圈。东京都市圈位于日本东海岸太平洋沿岸，涵盖东京都、琦玉县、千叶县和神奈川县，面积1.34万平方公里，占国土面积3.5%，拥有人口4132万，占全国总人口的1/3，GDP总量占全国1/3，聚集了全日本60%资本金50亿元以上的企业和90%的外资企业。东京城市发展的最初战略是单极模式，结果低估了城市发展态势，导致城市畸形聚集、无序扩张，中心地区地价急剧上升、城市拥堵严重、城市环境恶劣；在信息化发展过程中，一些生产性工厂从中心区向外扩散，加快郊区发展、扩展了城市半径，但中心区的中枢商务职能又进一步吸引人口向中心城区聚集。为了抑制和分散过度集中，日本政府提出将一极一轴的国土结构转变为多轴型，形成“多核”型都市圈。1998年，日本第五次全国综合开发规划提出四大战略：创造多自然居住地；完善大城市规划和调整；发展周边多核都市圈；增强都市圈的国际交流能力。除此之外，还大力发展多极之间的高速公路、桥梁和新干线等大型公共交通设施。发展战略的调整，缓解了东京发展面临的难题，更增强了东京的承载能力，使其发展成为全球性大都市。
首尔都市圈。韩国首尔都市圈位于韩国西北部，是由首尔市、仁川广域市和京畿道三个地区组成的城市群，共约1.2万平方公里，占全国国土面积的11.8%，人口超过2000万，占全国总人口一半。其中首尔市更是集中了都市圈内近一半人口，GDP占全国的五成以上。首尔都市圈的发展开始于20世纪60年代，工业化和城市化进程刺激周边人口和产业向首尔集中，结果导致了人口过度集中、交通拥堵和城市环境恶化。为了缓解人口过度集中产生的问题，韩国政府于60年代提出了《大都市人口集中防止策略》。1982年，韩国政府正式确定首尔都市圈范围，并制定了《首尔都市圈整治规划法》，通过在首尔市周边建立卫星城，将都市圈分区分功能管理。1993年，《规划法》重新修订，将都市圈细分为拥挤限制区、增长管理区和自然保护区，适当放宽了过去过于严格的划分标准，有效促进私营企业发展和基础设施的建设。
东京都市圈和首尔都市圈都是亚洲著名的大都市圈，人口高度集中、经济高度发达、集聚辐射作用强。尽管发展过程中产生了不少问题，但通过合理的规划建设问题都得到一定程度缓解，并且进一步促进了城市的发展。从日韩两国大都市圈的发展中可以得到一些经验：
第一，顺应城市化进程，实现规模经济，发挥集聚效应，有效突破城市发展瓶颈。东京和首尔在城市发展过程中“穷则思变”、转变发展思路、顺应发展规律，实现了城市扩张和经济增长。集聚会带来规模效应，能够提高城市基础设施的投资回报率。高人口集聚和产业集聚度，加上合理规划治理，能够提高城市生产效率和人口分布效率、改善居住条件，增强大城市经济实力和竞争力。
第二，划分功能区，实现多极发展，引导资源合理流动和配置。“城市病”问题的根源不在于城市规模过大，而在于缺乏合理规划，单极发展模式必然造成城市“摊大饼”的结果，北京目前就是这样。划分功能区、多极发展是日韩突破大城市发展瓶颈的主要策略，通过科学规划各功能区，扭转了人口和产业向中心城区聚集的倾向，缓解了中心城区压力，促进资源合理配置，为城市未来发展奠定基础。
第三，重视基础设施建设，尤其是公共交通，改善城市生存环境，实现都市圈内部的良好互动。都市圈规模庞大造成了一系列“城市病”，日韩政府一方面着手改造旧城，加强基础设施建设、改善生活工作环境，提高了城市的宜居程度；另一方面大力发展公共基础交通，形成贯穿整个都市圈的便利交通网，便于人口资源流动，形成了圈内良好互动，提高竞争力。
以特色产业集聚为特征的意大利、日本中小城市发展模式。意大利有“中小企业王国”之称，中小企业组成了199个产业集群。这些产业集群不仅直接决定了城市的基本布局，而且赋予城市经济持续发展的动力。一般来讲，一个城市主要从事一种产品的生产，企业在城市内部不是简单扎堆，而是围绕某一产品进行了细致分工和协作配合，为了满足企业员工的基本生活需要，各种生活设施和基础设施逐步建立起来，形成了小城市。由于企业规模都比较小，形成的城市规模也比较小，竞争力却很大。为了规范产业集群发展，意大利政府1991年颁布317/91号法规，1993年4月又进一步对其划分标准进行了具体规定。目前意大利的产业集群中居住人口1250万，制造业企业21.5万家，占全国制造业企业的40%，产值占国内生产总值的27.2%，其中工业产值占全国产值的37.7%，服务业产值占全国产值的23%。
日本西南部大多是地形复杂、山地广布的山区县，这些县大多以农业生产为主，农产品种类繁多但产量不大，经济非常落后。为了促进本地经济发展，1979年开始展开“一村一品”运动，以“工农并进”为口号，引进了高新技术，结合本地传统技术，有效地促进了本县经济发展。以大分县为例，香菇、麦烧酒、温泉市场的开发促进了当地小城镇的发展。其中，香菇和麦烧酒在日本市场占有率第一，干香菇产量在2003年占全国的32%，麦烧酒占全国份额的30.7%。大分县的由布院人口1.16万，除了温泉之外几乎没有其他资源，城市发展非常落后，后来进行了以温泉为主题的旅游业开发，打造了世界一流的旅游产业，接待游客从1979年的190万增加到2003年的412万，推动了城市发展，促进了经济发展，提高了自身竞争力。
意大利和日本的小城镇以特色产业为带动，给城市发展注入强劲动力，这些城市发展的经验主要有以下几点：
第一，以市场为导向，发掘资源优势，发展特色产业。不论是意大利还是日本，都以自身资源为依托，以市场为导向，开发出自身特色产业，在产业上获得了强大竞争力。在特色产业的吸引下，资源流入城市，为城市发展提供了动力，也赋予了城市独一无二的竞争力，进一步增加了城市的资源吸引力。
第二，内部分工明确，强调协调配合，形成对外合力。产业集聚的大忌是简单重复建设和产品的高度同质，意大利和日本的产业发展通过内部分工规避了这一问题。以意大利制鞋产业为例，集群产品根据顾客年龄、性别进行了划分，甚至细到某一集群只生产男鞋或女鞋或儿童鞋等。这种划分避免了内部恶性竞争，便于提高生产专业化、突出产品特色，形成对外合力。 以核心高校、企业为中心的美国中小城市发展模式。企业和高校分别对应生产性资源和人力资源，中国的企业和高校都位于大城市，使得这两种资源不断向大城市集中，加重了大城市负担、导致小城市资源流失。美国的中小城市很少像中国这样“华而不实”，很大程度上就与企业和高校的布局有关。
与中国大学集中在大都市不同，很多美国大学都位于小城镇。斯坦福大学位于加利福尼亚州的PaloAlto市斯坦福，普林斯顿大学位于纽约和费城之间具有乡村都市特色的普林斯顿，加州理工位于加利福尼亚州的帕萨蒂纳等。大学进驻小城镇增加了人口规模，基本交通需求、基本生活消费、文化消费等有巨大商机，提供了城镇发展的基本动力。长久以来只要依靠一所大学，小城镇就可以存活。斯坦福前副校长Terman认为，“大学不仅是求知的处所，它们对一个国家工业的发展、工业的布局、人口的密度和所在地区的声望，都可以发挥巨大的经济影响。”斯坦福大学的进入，给斯坦福这个偏远闭塞的西部小城注入了活力，形成了以斯坦福大学为中心的城市经济格局。二战以后，斯坦福大学为了给毕业生提供就业机会而建立工业园，吸引了一批早期高新技术企业进驻，进一步推动了当地城市发展。
硅谷依托斯坦福的资源优势建立，自身也带动了周边地区的发展。硅谷所在地原本只是一处位于谷地的农场，但随着国际商用电器公司和苹果电脑公司等高科技公司进驻之后，城市发展迅速加快，硅谷的范围开始扩大到周边的SanMateo县和Alameda县。与此同时，硅谷的经济实力和地位都有了突破提升，硅谷的半导体集成电路和电子计算机约占全美1/3和1/6，成为美国高新技术的摇篮。
可以看出，核心高校和企业在促进中小城市发展方面有着不可比拟的优势，事实上，高校和企业建设在中小城市是个双赢：首先，中小城市能够为高校和企业提供廉价土地和劳动力，中小城市中没有与高校或者企业匹敌的组织，能够获得当地最大程度的支持和最优资源；其次，高校和企业为中小城市带来巨大商机，能够促进当地基础设施完善，提供就业机会和创业机会，改善当地人才构成，提供最新科研成果等。因此，鼓励企业和高校向中小城市布局，不仅能够缓解大城市压力，而且能够促进小城镇硬件、软件水平的提高，增强中小城镇的竞争力。
如何发展新型城镇化
改革户籍制度，加强社会保障。新型城镇化不能再走以往“半截子”城镇化的老路，要实现人的城镇化。城镇化过程中失地农民、进城农民工和城市低收入群体处于弱势地位。要实现新型城镇化就必须解决这三类人的生计问题。具体途径就是改革户籍制度，加强社会保障。通过改革户籍制度，把城市新移民接纳为城市人，把他们纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，使他们能真正融入城市，在城市安居乐业，促进城市发展。加强社会保障，为弱势人群提供就业保障和生活保障，增强其追求更好生活的能力。
改革土地制度，打破征地垄断。城镇化如果想成为中国未来经济的新引擎，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，人为地把农村土地排斥在城市化之外。农民的宅基地不能抵押贷款，农民的承包地更不能进行抵押，农民在自己的土地上建的房子属于小商品房，也不能进行流通。目前的城乡同地不同权，大大限制了农村资源的价格，使农村在发展中一直没有可交易或者抵押的东西。目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市，让农民成为交易的主体，解决由于地方政府处于垄断地位，一手低价拿地，一手高价卖地带来的高房价问题。
征收房产税，促进楼市降温。目前农民工的收入与房价差距过大，想在城市买房几乎不可能，如果买不起房，无法在城市定居，城镇化都是一句空话。我国一部分人囤房获得暴利，推动房价持续上涨；另一部分人，尤其是城市低收入人群和城市新移民，则买不起房、没房可住。通过征收房产税，囤房的人把房子吐出来，让没有房的人有房可买，用市场机制让普通百姓用自己3～5年的收入就能够买得起房，使人们真正能够在城市扎根。
转变发展路径，提高城镇承载能力。发展小城镇、限制大城市的传统发展路径在一定程度上脱离了经济社会发展实际，结果造成大城市容纳能力有限、小城镇超速发展的困局，降低了城镇的综合承载能力。因此，必须转变发展路径。从大城市角度来看，与日、韩、美国等巨型都市圈相比，我国珠三角、长三角、津京唐的人口密度一直偏低，生产极化作用不高，人口极化作用过低，潜力远没有发挥出来。应该顺应城镇化过程中资源往大城市流动的现象，结合合理的城市规划治理，充分挖掘这些大都市的发展潜力。从小城市的角度来看，脱离经济实力的盲目扩张使不少小城市成为华而不实的空城，人口密度过低，经济发展落后，难以形成资源聚集效应和辐射扩散效应，因此，必须把小城镇的城镇化进程和经济发展结合起来，相互适应，提高小城镇的城镇化质量。
特色与产业并重，提高城镇竞争力。目前，我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小城镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。小城镇必须有它的产业支撑点，才能形成自身特有的竞争力。目前中国的中小城镇主要还是靠制造业支撑，随着国家经济结构的调整和经济方式的转变，一些东部的劳动密集型产业慢慢转移到中西部。我国各个地区应该根据本地的条件，借鉴国外产业集群的经验，发展具有本地特色而又有竞争力的产业。除此之外，应当引导大企业和高校向小城镇转移，利用企业和高校的资源优势，促进资源的流动和合理配置，为小城镇发展注入活力。
参考文献
陈志勇、陈莉莉：《“土地财政”问题及其治理研究》，北京：经济科学出版社，2012年。
国务院发展研究中心课题组：《中国城镇化：前景、战略与政策》，北京：中国发展出版社，2010年。
孔祥智：《制度创新与中国农村城镇化》，北京：中国经济出版社，2001年。
仇保兴：《应对机遇与挑战——中国城镇化战略研究主要问题与对策》，北京：中国建筑工业出版社，2009年。
孙正林：《破解——中国农村城镇化的体制性障碍》，哈尔滨：东北林业大学出版社，2006年。
住房和城乡建设部课题组：《“十二五”中国城镇化发展战略研究报告》，北京：中国建筑工业出版社，2011年。
责 编∕杨昀赟
【关键词】新型城镇化 户籍 城市圈 失地农民
【中图分类号】F291.3 【文献标识码】A
城镇化是现代经济的根基，也是现代化的必由之路。中国的城镇化政策，经历了从被动追随国家发展目标到成为国家发展战略的转变。进入新世纪后，城镇化进入高速发展阶段，带动了中国经济的高速增长。然而，过去的城镇化缺乏城市合理规划、面临众多制度约束，多年的发展已经带来很多问题，埋下很多隐患，甚至在一定程度上制约了城镇化本身的进程，阻碍了中国经济的持续增长。新的城镇化，要打破制度桎梏，实现人的城镇化，提高城镇化质量。
中国城镇化的政策演变
我国的城镇化进程主要经历了六个阶段：
重工业推动下的城镇化阶段（1949～1957年）。1949年，中国城镇化水平非常低。全国仅有132个城市，3949.05万城市人口（国务院发展研究中心课题组，2010），城市化率约为10.6%，城乡分布严重不均，城市都集中在少数东部沿海地区。为了尽快建立起一套完整的现代工业体系，中国采取重工业优先的发展战略。为了配合工业发展目标，国家对已有城市布局作出了相应调整。首先，对旧的城镇体系进行了调整，对一批老城市（如武汉、成都、太原、西安等老工业城市）进行了扩建和改造（孔祥智，2001）；其次，156项工业重点工程的展开催生了一批新兴工业城市，新设城市11座（蔡秀玲，2011）。到1957年，城市人口增加到9949万人，城镇化水平上升至15.39%（孙正林，2006）。这一阶段的城镇化完全服务于国家工业化发展目标，没有全面、系统的城镇规划设计和政策指导。在工业化的推动下，大城市得到恢复和进一步发展，小城镇的发展却受到很大制约。1955年，国家对小城镇进行调整，数量从5400个降到3672个，加上城镇工商业社会主义改造和统购统销制度，小城镇发展举步维艰（孙正林，2006）。
城镇化大起大落阶段（1958～1965年）。在“大跃进”浪潮下，全国各地大炼钢铁，大量农村劳动力涌入城市，出现了一大批以炼钢为中心内容的小城镇。到1959年城镇人口净增1650万人，1960年城镇人口达13073万人，三年净增31.4%（孙正林，2006），城镇化水平达19.8%（孔祥智，2001）。迅速扩张的城镇人口超出城市和国家的承受能力，农业生产遭到严重破坏，国家经济结构严重失衡。为了缓解城市压力、促进农业生产，国家从1961年起实行三年调整，将25.7%的城市人口动员下乡，陆续撤销一批城市，降低部分城市的行政级别等，城市化率也随之下降到18%。这个阶段，国家缺乏对城市功能的基本判断，缺乏对城市承载能力的准确评估，缺乏对城市发展的有效调控，导致城镇发展大起大落、劳民伤财，严重打击了群众的劳动积极性，阻碍了社会经济发展。
城镇化发展停滞阶段（1966～1978年）。1966年以后，在政治和经济的双重制约下，中国城镇化发展进一步受到打击，基本处于停滞阶段。全国经济凋敝加上知识青年上山下乡导致的城镇人口流失，大城市丧失了基本的发展动力，对小城镇的影响也是灾难性的：一方面是外部经济、社会因素导致的衰退；另一方面是国家撤销了2万人以下的小城镇。13年间，全国只增加城市25个，城镇化水平仅增加0.1%。
城镇化快速发展阶段（1978～1999年）。改革开放以后，国家开始鼓励并支持城镇化尤其是小城镇的发展。1978年全国城市规划工作提出控制大城市规模、多搞小城市的工作方针。1984年，国务院转批民政部《关于调整建制镇的报告》，大幅降低设镇标准。1989年《中华人民共和国城市规划法》规定，国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针。这一系列旨在促进城镇化的专门性文件有效地刺激了城镇化发展。在这期间，乡镇企业发展迅猛，促进农村劳动力向非农产业转移，辐射带动周边区域发展，进一步推动了小城镇的发展。这个阶段我国的城镇化率有了较快提升，1998年达到30.4%，年均增长率超过0.6%。与此同时，城镇化的质量也有了显著提高，城镇布局更加合理、基础设施逐步完善、产业分工比较明显、辐射带动作用增强。这个阶段中国城镇化进程与经济发展相辅相成、相互促进。国家对经济发展的认识和预期比较到位，并明确出台了专门的城市规划文件和法律规范城市发展，在中国城镇化进程中有重要意义。这一系列政策，极大地推动了中国的城镇化进程，且大幅提高了城镇化质量。
大中小城市协调发展阶段（2000年至今）。2000年以来，城镇化被提升到国家重点发展战略的高度，城镇化成为解决“三农”问题的重要途径。从“十五”计划开始，城镇化发展方针不再提及严格控制大城市发展，而是“在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平”，走“大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路”。从此，我国城镇化进入高速发展期，在良好经济发展状况的支撑下，农村劳动力进一步向外转移，城镇基础设施建设更加完善，城镇化质量也在不断提高。截止到2008年底，我国的城镇化率是45.7%，城镇人口6.07亿，小城镇数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。然而经过10年的发展，中国城镇化面临的内外部环境发生了重大改变，以往的城镇化带来的弊端日益显现，城镇化作为解决我国现阶段社会问题和促进我国经济可持续发展的重要作用开始显现。这一阶段，国家对城镇化的重视程度在增加，城镇化的发展也到了一个新的高度。城镇化不再被动地追随国家发展目标，而成为促进经济持续稳定发展、解决国内社会问题的重要手段。在此期间，城镇化确实取得了长足进步，但不可否认的是，过去的城镇化存在很多问题，众多制度约束下的畸形城镇化为中国未来发展埋下了诸多隐患。 目前的城镇化政策面临的挑战
经过改革开放30多年的发展，尤其是新世纪以后在政府的支持和激励下，中国城镇化的速度在加快、质量也在提高。国家统计局公报显示，截至2012年末，全国大陆总人口为135404万人，其中城镇常住人口为71182万人，占总人口比重为52.6%，比2011年末提高1.3个百分点。然而在户籍、土地等一系列制度的约束下，过去的城镇化呈现畸形发展，“半截子”城镇化带来了一系列问题；由于在城市发展上缺乏合理规划和安排，简单、粗放型外延扩张使目前发展方式难以为继。
失地阶层规模扩大，农民生计难以保障。中国城镇化进程中形成了规模庞大的失地农民阶层，据有关部门估计，截至2011年，全国约有失地农民5000万，并且失地农民的数量在持续增加。据估算，如果按照目前的状况发展下去，到2030年，我国失地农民将增至1.1亿人。原本城镇化过程中农民离开农村是个自然过程，但目前的情况是一些地方政府为了土地收益和政绩强行征地，放松项目审批标准、压低补偿金额、采用非法程序，导致纠纷频繁，因土地征用引发的社会冲突甚至占到社会冲突总量六成以上，严重影响基层治理和社会稳定。
农民从农村到城市是“惊人一跳”，由于退出后的社会保障机制还非常不完善，这群规模庞大的失地阶层成为了市民却连基本生计都难以保障。首先，城市生活大大提高了失地农民的生活成本，基本生活支出、文化娱乐、物业管理等费用比重上升，但是农民获得的补偿却相对有限，不论是直接支付补偿款，还是宅基地换房、农地换保障，都难以弥补未来可能的大量开支。其次，农民没有工作以及缺乏进入城市后的培训或者创业资本。很多农民由于没有相关技能而难以进入城市高技能劳动力市场，不得不从事简单、出卖劳动力的工作，工资收入低，难以改善生活，形成恶性循环。
造城卖地成为常态，地方依赖土地财政。造城卖地有“一石二鸟”的作用，一方面推进了城镇化，另一方面解决了地方财政的问题，迫使地方政府严重依赖土地财政。我国特殊的土地管理制度和财税制度，是导致这一问题的制度原因。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，人为地把农村土地排斥在城市化之外。如果农村的土地要城市化，必须通过征地手续。而政府通过征地把土地增值的收益大部分都归为己有。根据国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者约占40%～50%，政府占20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款最多只占整个土地增值收益的5%～10%。2010年，地方政府土地相关财税收入甚至超过了本级财政收入的1667.48亿元（陈志勇，2012）。吴敬琏曾在中国发展高层论坛称，旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。可见以往城镇化的背后推动力出现了重大偏差，政绩和财政超越了人本身，成为城镇化的助推力量，在城镇化高速进展中，城乡居民的生计却被远远甩在后头。
政府垄断征地权力，诱致房价居高不下。城镇在向周围农村扩张过程中，获得农村土地的唯一途径是征地，只有政府才有征地权力。于是，城市新增建设用地集中在政府手中，形成了供应垄断，政府一方面低价拿地，另一方面高价卖地，直接推动了房价的高涨。2012年，全国批准建设用地达61.52万公顷，其中转为建设用地的农用地为42.19万公顷，耕地25.94万公顷，同比增长为0.6%、4.5%和2.5%。在这个过程中，农民几乎被排除在土地交易之外，既没有获得应有的土地增值收益，又无法在城市中买房，陷入两难境地。在改革开放初期，深圳农民在自家土地上建房，然后租用给企业或者外地打工者，由于价格低廉，具有很强的吸引力，促进了资本和劳动的聚集，使深圳从过去的小渔村变成了大都市。然而现在，城市的土地垄断在政府手中，不仅推高了房价，损害了城镇居民的利益，而且剥夺了农民获得收益和进入城市的权利。
大城市“城市病”缠身，中小城市竞争力不足。加速城镇化的背后，城市治理和竞争力培养却远远落后，无论是大城市还是小城市，不仅面临城市规划、治理的问题，而且还必须面临承载能力和竞争能力的挑战。在以往的城镇化进程中已经形成一些具有带动效应的大城市，由于缺乏规划和管理，这些大城市所在的环境不断恶化。据相关部门的统计数据，我国有2/3的城市空气质量不达标；有2/3的城市遭遇“垃圾围城”；有2/3的城市在高峰时段出现严重的交通拥堵；1/2的城市水质在较差级以下。除此之外，城市贫富差距也在不断拉大，2010年城市居民中家庭年均总收入低于2万元的人口近3500万人。大城市环境问题和社会问题不断突出，城市承载能力严重削弱，甚至反过来制约了大城市的发展。
我国以往的城镇化发展政策一直强调大力发展小城镇，限制大城市的人口增长，但现实却是人口继续向大城市聚集，小城镇缺乏竞争力。数年来我国除了超大规模的几个大城市畸形生长外，中等城市与城镇一直数量偏少、规模偏小且发展速度缓慢。2006年开始的新农村建设，尽管国家每年投入上千亿，但城镇发展一直难有大的成效。目前的小城镇建设存在几大问题：一是城市缺乏自身特色，盲目模仿跟风；二是城市规模盲目扩张，加剧征地矛盾和冲突；三是经济发展严重滞后，缺乏吸引力和辐射带动能力。
推行城镇化的国际经验
新型城镇化要同时处理好社会管理和城市规划两方面的问题。在社会管理方面，各界对我国城镇化进程中存在的制度障碍有比较统一的认识，尤其是户籍制度和土地制度需要进一步深化改革。但是在城镇化实现的具体路径方面，却存在较多分歧。世界其他国家的城镇化走在中国前列，有一定经验可循，笔者将着重介绍国外城镇化的一些具体措施，为我国城镇化新路提供一些借鉴。
以资源集聚、规模经济为特征的日韩大都市圈发展模式。中国有长三角、珠三角、京津冀三大都市圈，GDP占全国的30%，实际利用外资占全国总量65%，是中国经济发展和对外开放前沿。改革开放30年的发展带来了城市和经济的大范围扩张，但也面临城市发展的诸多问题，难逃“大城市病”。亚洲的日韩两国有世界闻名的大都市圈，能够给中国大都市圈发展提供一些启发。 东京都市圈。东京都市圈位于日本东海岸太平洋沿岸，涵盖东京都、琦玉县、千叶县和神奈川县，面积1.34万平方公里，占国土面积3.5%，拥有人口4132万，占全国总人口的1/3，GDP总量占全国1/3，聚集了全日本60%资本金50亿元以上的企业和90%的外资企业。东京城市发展的最初战略是单极模式，结果低估了城市发展态势，导致城市畸形聚集、无序扩张，中心地区地价急剧上升、城市拥堵严重、城市环境恶劣；在信息化发展过程中，一些生产性工厂从中心区向外扩散，加快郊区发展、扩展了城市半径，但中心区的中枢商务职能又进一步吸引人口向中心城区聚集。为了抑制和分散过度集中，日本政府提出将一极一轴的国土结构转变为多轴型，形成“多核”型都市圈。1998年，日本第五次全国综合开发规划提出四大战略：创造多自然居住地；完善大城市规划和调整；发展周边多核都市圈；增强都市圈的国际交流能力。除此之外，还大力发展多极之间的高速公路、桥梁和新干线等大型公共交通设施。发展战略的调整，缓解了东京发展面临的难题，更增强了东京的承载能力，使其发展成为全球性大都市。
首尔都市圈。韩国首尔都市圈位于韩国西北部，是由首尔市、仁川广域市和京畿道三个地区组成的城市群，共约1.2万平方公里，占全国国土面积的11.8%，人口超过2000万，占全国总人口一半。其中首尔市更是集中了都市圈内近一半人口，GDP占全国的五成以上。首尔都市圈的发展开始于20世纪60年代，工业化和城市化进程刺激周边人口和产业向首尔集中，结果导致了人口过度集中、交通拥堵和城市环境恶化。为了缓解人口过度集中产生的问题，韩国政府于60年代提出了《大都市人口集中防止策略》。1982年，韩国政府正式确定首尔都市圈范围，并制定了《首尔都市圈整治规划法》，通过在首尔市周边建立卫星城，将都市圈分区分功能管理。1993年，《规划法》重新修订，将都市圈细分为拥挤限制区、增长管理区和自然保护区，适当放宽了过去过于严格的划分标准，有效促进私营企业发展和基础设施的建设。
东京都市圈和首尔都市圈都是亚洲著名的大都市圈，人口高度集中、经济高度发达、集聚辐射作用强。尽管发展过程中产生了不少问题，但通过合理的规划建设问题都得到一定程度缓解，并且进一步促进了城市的发展。从日韩两国大都市圈的发展中可以得到一些经验：
第一，顺应城市化进程，实现规模经济，发挥集聚效应，有效突破城市发展瓶颈。东京和首尔在城市发展过程中“穷则思变”、转变发展思路、顺应发展规律，实现了城市扩张和经济增长。集聚会带来规模效应，能够提高城市基础设施的投资回报率。高人口集聚和产业集聚度，加上合理规划治理，能够提高城市生产效率和人口分布效率、改善居住条件，增强大城市经济实力和竞争力。
第二，划分功能区，实现多极发展，引导资源合理流动和配置。“城市病”问题的根源不在于城市规模过大，而在于缺乏合理规划，单极发展模式必然造成城市“摊大饼”的结果，北京目前就是这样。划分功能区、多极发展是日韩突破大城市发展瓶颈的主要策略，通过科学规划各功能区，扭转了人口和产业向中心城区聚集的倾向，缓解了中心城区压力，促进资源合理配置，为城市未来发展奠定基础。
第三，重视基础设施建设，尤其是公共交通，改善城市生存环境，实现都市圈内部的良好互动。都市圈规模庞大造成了一系列“城市病”，日韩政府一方面着手改造旧城，加强基础设施建设、改善生活工作环境，提高了城市的宜居程度；另一方面大力发展公共基础交通，形成贯穿整个都市圈的便利交通网，便于人口资源流动，形成了圈内良好互动，提高竞争力。
以特色产业集聚为特征的意大利、日本中小城市发展模式。意大利有“中小企业王国”之称，中小企业组成了199个产业集群。这些产业集群不仅直接决定了城市的基本布局，而且赋予城市经济持续发展的动力。一般来讲，一个城市主要从事一种产品的生产，企业在城市内部不是简单扎堆，而是围绕某一产品进行了细致分工和协作配合，为了满足企业员工的基本生活需要，各种生活设施和基础设施逐步建立起来，形成了小城市。由于企业规模都比较小，形成的城市规模也比较小，竞争力却很大。为了规范产业集群发展，意大利政府1991年颁布317/91号法规，1993年4月又进一步对其划分标准进行了具体规定。目前意大利的产业集群中居住人口1250万，制造业企业21.5万家，占全国制造业企业的40%，产值占国内生产总值的27.2%，其中工业产值占全国产值的37.7%，服务业产值占全国产值的23%。
日本西南部大多是地形复杂、山地广布的山区县，这些县大多以农业生产为主，农产品种类繁多但产量不大，经济非常落后。为了促进本地经济发展，1979年开始展开“一村一品”运动，以“工农并进”为口号，引进了高新技术，结合本地传统技术，有效地促进了本县经济发展。以大分县为例，香菇、麦烧酒、温泉市场的开发促进了当地小城镇的发展。其中，香菇和麦烧酒在日本市场占有率第一，干香菇产量在2003年占全国的32%，麦烧酒占全国份额的30.7%。大分县的由布院人口1.16万，除了温泉之外几乎没有其他资源，城市发展非常落后，后来进行了以温泉为主题的旅游业开发，打造了世界一流的旅游产业，接待游客从1979年的190万增加到2003年的412万，推动了城市发展，促进了经济发展，提高了自身竞争力。
意大利和日本的小城镇以特色产业为带动，给城市发展注入强劲动力，这些城市发展的经验主要有以下几点：
第一，以市场为导向，发掘资源优势，发展特色产业。不论是意大利还是日本，都以自身资源为依托，以市场为导向，开发出自身特色产业，在产业上获得了强大竞争力。在特色产业的吸引下，资源流入城市，为城市发展提供了动力，也赋予了城市独一无二的竞争力，进一步增加了城市的资源吸引力。
第二，内部分工明确，强调协调配合，形成对外合力。产业集聚的大忌是简单重复建设和产品的高度同质，意大利和日本的产业发展通过内部分工规避了这一问题。以意大利制鞋产业为例，集群产品根据顾客年龄、性别进行了划分，甚至细到某一集群只生产男鞋或女鞋或儿童鞋等。这种划分避免了内部恶性竞争，便于提高生产专业化、突出产品特色，形成对外合力。 以核心高校、企业为中心的美国中小城市发展模式。企业和高校分别对应生产性资源和人力资源，中国的企业和高校都位于大城市，使得这两种资源不断向大城市集中，加重了大城市负担、导致小城市资源流失。美国的中小城市很少像中国这样“华而不实”，很大程度上就与企业和高校的布局有关。
与中国大学集中在大都市不同，很多美国大学都位于小城镇。斯坦福大学位于加利福尼亚州的PaloAlto市斯坦福，普林斯顿大学位于纽约和费城之间具有乡村都市特色的普林斯顿，加州理工位于加利福尼亚州的帕萨蒂纳等。大学进驻小城镇增加了人口规模，基本交通需求、基本生活消费、文化消费等有巨大商机，提供了城镇发展的基本动力。长久以来只要依靠一所大学，小城镇就可以存活。斯坦福前副校长Terman认为，“大学不仅是求知的处所，它们对一个国家工业的发展、工业的布局、人口的密度和所在地区的声望，都可以发挥巨大的经济影响。”斯坦福大学的进入，给斯坦福这个偏远闭塞的西部小城注入了活力，形成了以斯坦福大学为中心的城市经济格局。二战以后，斯坦福大学为了给毕业生提供就业机会而建立工业园，吸引了一批早期高新技术企业进驻，进一步推动了当地城市发展。
硅谷依托斯坦福的资源优势建立，自身也带动了周边地区的发展。硅谷所在地原本只是一处位于谷地的农场，但随着国际商用电器公司和苹果电脑公司等高科技公司进驻之后，城市发展迅速加快，硅谷的范围开始扩大到周边的SanMateo县和Alameda县。与此同时，硅谷的经济实力和地位都有了突破提升，硅谷的半导体集成电路和电子计算机约占全美1/3和1/6，成为美国高新技术的摇篮。
可以看出，核心高校和企业在促进中小城市发展方面有着不可比拟的优势，事实上，高校和企业建设在中小城市是个双赢：首先，中小城市能够为高校和企业提供廉价土地和劳动力，中小城市中没有与高校或者企业匹敌的组织，能够获得当地最大程度的支持和最优资源；其次，高校和企业为中小城市带来巨大商机，能够促进当地基础设施完善，提供就业机会和创业机会，改善当地人才构成，提供最新科研成果等。因此，鼓励企业和高校向中小城市布局，不仅能够缓解大城市压力，而且能够促进小城镇硬件、软件水平的提高，增强中小城镇的竞争力。
如何发展新型城镇化
改革户籍制度，加强社会保障。新型城镇化不能再走以往“半截子”城镇化的老路，要实现人的城镇化。城镇化过程中失地农民、进城农民工和城市低收入群体处于弱势地位。要实现新型城镇化就必须解决这三类人的生计问题。具体途径就是改革户籍制度，加强社会保障。通过改革户籍制度，把城市新移民接纳为城市人，把他们纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系，使他们能真正融入城市，在城市安居乐业，促进城市发展。加强社会保障，为弱势人群提供就业保障和生活保障，增强其追求更好生活的能力。
改革土地制度，打破征地垄断。城镇化如果想成为中国未来经济的新引擎，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，人为地把农村土地排斥在城市化之外。农民的宅基地不能抵押贷款，农民的承包地更不能进行抵押，农民在自己的土地上建的房子属于小商品房，也不能进行流通。目前的城乡同地不同权，大大限制了农村资源的价格，使农村在发展中一直没有可交易或者抵押的东西。目前的城镇化征地垄断带来太大的社会问题，应该破除，实行同地地权同利，让农村的集体建设用地也能够真正入市，让农民成为交易的主体，解决由于地方政府处于垄断地位，一手低价拿地，一手高价卖地带来的高房价问题。
征收房产税，促进楼市降温。目前农民工的收入与房价差距过大，想在城市买房几乎不可能，如果买不起房，无法在城市定居，城镇化都是一句空话。我国一部分人囤房获得暴利，推动房价持续上涨；另一部分人，尤其是城市低收入人群和城市新移民，则买不起房、没房可住。通过征收房产税，囤房的人把房子吐出来，让没有房的人有房可买，用市场机制让普通百姓用自己3～5年的收入就能够买得起房，使人们真正能够在城市扎根。
转变发展路径，提高城镇承载能力。发展小城镇、限制大城市的传统发展路径在一定程度上脱离了经济社会发展实际，结果造成大城市容纳能力有限、小城镇超速发展的困局，降低了城镇的综合承载能力。因此，必须转变发展路径。从大城市角度来看，与日、韩、美国等巨型都市圈相比，我国珠三角、长三角、津京唐的人口密度一直偏低，生产极化作用不高，人口极化作用过低，潜力远没有发挥出来。应该顺应城镇化过程中资源往大城市流动的现象，结合合理的城市规划治理，充分挖掘这些大都市的发展潜力。从小城市的角度来看，脱离经济实力的盲目扩张使不少小城市成为华而不实的空城，人口密度过低，经济发展落后，难以形成资源聚集效应和辐射扩散效应，因此，必须把小城镇的城镇化进程和经济发展结合起来，相互适应，提高小城镇的城镇化质量。
特色与产业并重，提高城镇竞争力。目前，我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小城镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。小城镇必须有它的产业支撑点，才能形成自身特有的竞争力。目前中国的中小城镇主要还是靠制造业支撑，随着国家经济结构的调整和经济方式的转变，一些东部的劳动密集型产业慢慢转移到中西部。我国各个地区应该根据本地的条件，借鉴国外产业集群的经验，发展具有本地特色而又有竞争力的产业。除此之外，应当引导大企业和高校向小城镇转移，利用企业和高校的资源优势，促进资源的流动和合理配置，为小城镇发展注入活力。
参考文献
陈志勇、陈莉莉：《“土地财政”问题及其治理研究》，北京：经济科学出版社，2012年。
国务院发展研究中心课题组：《中国城镇化：前景、战略与政策》，北京：中国发展出版社，2010年。
孔祥智：《制度创新与中国农村城镇化》，北京：中国经济出版社，2001年。
仇保兴：《应对机遇与挑战——中国城镇化战略研究主要问题与对策》，北京：中国建筑工业出版社，2009年。
孙正林：《破解——中国农村城镇化的体制性障碍》，哈尔滨：东北林业大学出版社，2006年。
住房和城乡建设部课题组：《“十二五”中国城镇化发展战略研究报告》，北京：中国建筑工业出版社，2011年。
责 编∕杨昀赟