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[摘要] 建设和谐社会，必然要解决社会纠纷。在纠纷解决中，基层政权的地位非常重要。基层政权解决社会纠纷应遵循公正、效率、人道和宽恕原则。
[关键词] 社会纠纷； 基层政权
[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）16-0019-02
一、问题及其意义
社会纠纷是任何社会、任何组织都不能避免的。自从上个世纪70年代末中国改革开放以来，中国社会进入一个转型期。随着社会分工的深化和在此基础上形成的利益分化，中国社会个人利益冲突的机会增加，群体间利益冲突的机会也在增加，进而，社会纠纷呈现增长的趋势。
目前，我们正在致力于建构和谐社会。和谐社会虽不是一切矛盾和纠纷都绝迹的理想国，和谐是冲突中的和谐，但和谐也绝不是纠纷泛滥、社会失序的和谐。在一个国家治理的时代，国家必须解决纠纷。面对社会纠纷，如果处置得当，就能化矛盾于无形；而且，通过纠纷处置，可以增加共同体的凝聚力，增加政权的威望和合法性。反之，如果处置不当，本可调和的纠纷就可能变为不可调和的矛盾甚至激烈的对抗。
在各级国家政权的纠纷治理中，基层政权的治理尤为重要。县、乡级政权能否有效解决纠纷，维护社会稳定，意义重大。首先，县处于国家与社会的交接面上，国家与社会的互动关系基本上在县级体现出来。其次，当前大量纠纷发生在基层，与基层政权处理不力有一定关系。再次，县、乡政权的主要管辖范围是农村，县级政权治理必然关涉村民自治，稍有不当就可能引发“官治”与自治的冲突。最后，县级政权具有完备的国家职能和制度化建构，有足够条件发挥国家政权的作用。
二、基层政权解决社会纠纷的原则
（一）公正原则。
公正包括程序公正与实体公正。
基层政权解决社会纠纷，首先要遵循程序公正原则。基层政权应强调司法在解决社会纠纷中的特殊地位，并保证诉讼程序的公正。诉讼作为一种社会机制和权力行使方式，具有解决纠纷或利益冲突的直接功能。虽然在处理纠纷时，权利人未必选择通过诉讼程序解决，但即使他选择其他纠纷解决的方式，也往往必须以诉讼机制的存在作为先决条件，诉讼为纠纷的解决提供了一种标准答案。通过解决具体纠纷所确立和维护的规范和秩序，可以促进更多的纠纷据此自发地得到解决，从而长久地、间接地实现纠纷解决的功能。鉴于此，基层政权要着力解决三个问题：一是正确处理党的领导与司法独立办案的关系。对于一些重大案件，县委可以协调，但不能包办代替，不能由党政领导表态如何裁判。如果司法部门审理的案件有问题，应通过法律规定的程序进行纠正。二是刹住“说情风”。三是破除地方保护主义。
基层政权解决纠纷还要遵循实体公正原则。就实体公正而言，基层政权在解决社会纠纷中既要注重诉讼机制的作用，也要发挥行政机关解决纠纷的作用。对于很多上访案件来说，司法判决的范围是有限的。比如，法院可以裁决一个果园承包合同无效，却无力裁决当事人双方如何签订合同；法院可以裁决某次村民委员会选举无效，但法院无力组织一次村委会选举。因此，司法救济虽是社会纠纷解决的主要机制，但不能代替政府的行政救济。另外，司法的功能在于确认合法权利的正当性，但并不一定谋求实现某个利益。利益保障与权利保障的一个区别在于，权利保障靠法院，利益保障靠政府。社会纠纷的解决，必须强调司法救济与行政救济结合，教育与经济手段结合。社会纠纷多起因于利益，因此，解决纠纷最终落实到利益的协调上。就此而言，行政救济具有重要意义，而司法救济则不是最后的救济。
（二）效率原则。
基层政权遵循效率原则有两个含义：一是基层政权提供的救济能够有效威慑纠纷的发生；二是基层政权提供的纠纷解决机制的运转是高效的。
基层政权的介入必须能有效地解决问题，即预防纠纷和由此引发的损害的发生。从理论上讲，国家政权介入纠纷解决的途径是法律程序。由于法律的权威性，法律制裁的严厉性，作为执法者的基层政权会通过法律实施将此类纠纷有效遏制在可容忍的程度内。但是，由于基层政权直接面对的是村民自治和社区自治，村民自治和社区自治具有广泛性，而基层社会各类纠纷的发生具有高概率，这就决定了基层政权救济能力的有限性。如果国家直接面对大量社会纠纷，而不能有效及时提供救济，就不利于基层民众法律权利的保护。如果这种情况属实，国家可以考虑以在国家法律救济之外的社会救济，作为国家救济的辅助，借此减轻国家救济的巨大压力。
在中国传统的纠纷解决资源里，非诉讼解决一直占有重要地位。人民调解制度，村庄自治救济是非诉讼救济的主要途径。当前，加强村委会建设，落实村民自治，是有效解决社会纠纷的重要渠道。如果村委会工作得力，享有权威，很多村庄纠纷可以就地消化，不出村庄就解决了。在计划经济时代，村民上访少，是因为村级组织健全，且工作得力。现在，凡是村级组织发挥作用的地方，村民上访就少。如果村级组织建设不得力，纠纷就没人管了。由于目前基层政权无法延及村庄，村民自治仍然不力，矛盾纠纷就无法在村庄内部解决。因此，加强村民自治救济建设，势在必行。
就纠纷解决机制的运作效率而言，基层政权应该建立行之有效的危机处理机制。我国目前没有建立一套行之有效的制度化的危机处理流程，特别是危机预警的措施。建立一套包括危机预警机制、信息披露机制、事后处理机制在内的危机处理系统是必要的。应强化县委政法委为首的协调机制，作为处理涉及当地重大利益的突发性事件的决策机制和处理危机机制，协调各部门、各地方的行动。这种应急机制应明确其职能权限、制度规范、信息反馈及传递，并加强软件和硬件建设，重点建立事前管理、事中管理、事后管理的流程。
（三）人道原则。
所谓人道，就是人人把别人当作人。这是现代社会的普遍理念。在解决社会纠纷中，基层政权应遵循人道原则，即把基层民众当人看，要尊重基层民众的人性尊严。在纠纷解决实践中，司法机关殴打嫌疑人，强制拆迁中殴打执法对象，不文明执法等等，均是不人道的表现。2003年，孙志刚因没有暂住证，被广东天河杨村派出所关进拘留所，并被警察群殴打死。其中有一个重要细节，就是孙志刚曾不堪毒打跪地求饶，以求存活。但孙志刚还是被活活打死了。当执法人员用不人道甚至残暴的方式对待被执法者的时候，当被执法者的下跪求饶都不能让他幸免于难的时候，执法者就不是在解决纠纷，而是在制造纠纷。因此，对于社会纠纷，国家政权提供公正的裁判固然重要，但在纠纷解决过程中所体现出来的人道理念，对纠纷当事人的尊重，以平等尊严的眼光对待民众，也会赢得民众的尊重和信任，也就更有利于纠纷的解决。
基层政权遵循人道原则，就要提高与民众交流、沟通的程度。国家政权与民众的交流、沟通的频率越高，社会就越稳定有序。各类社会主体与国家政权对秩序意义的理解越一致，就越可能实现秩序。这种相互理解取决于政权与民众之间的交流程度、信息沟通程度。及时、畅通、高频率的交流会使得民众与政权之间增加互信，有效、持久维持秩序，而且这种秩序是动态的、发展的。反之，政权不能取信于民，就有令不行、有禁不止，有法难依，违法难究，不断造成失序与纠纷。
（四）宽恕原则。
在一定范围内，基层政权解决纠纷要遵守宽恕原则。所谓宽恕，就是适当地减少甚或放弃对当事人责任的追究。
为什么宽恕？毫无疑问，我们所生活的社会是一个正义至上的社会。如果非正义总是能够被校正，没有了非正义，也就无所谓宽恕。正义意味着充分的救济。如果正义能充分实现，宽恕就没有什么意义。问题在于，正义难以实现，充分的救济也极难实现。因此，我们不得不承认正义是不完美的。尽管正义已经尽力而为，但仍存有非正义，正义存在局限。
在基层社会，执法者面对的是众多处在社会底层、生存能力有限的个体。宽恕不是纵容犯罪，而是恰当地处理纠纷，把国家政权资源用在刀刃上，以解决那些恶性的社会纠纷。这体现了政权的自信，也体现了对民众的信任，也有利于加强共同体内部团结。
（作者单位：中共中央党校政法部）
责任编辑 于朝霞
[关键词] 社会纠纷； 基层政权
[中图分类号] C913 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2006）16-0019-02
一、问题及其意义
社会纠纷是任何社会、任何组织都不能避免的。自从上个世纪70年代末中国改革开放以来，中国社会进入一个转型期。随着社会分工的深化和在此基础上形成的利益分化，中国社会个人利益冲突的机会增加，群体间利益冲突的机会也在增加，进而，社会纠纷呈现增长的趋势。
目前，我们正在致力于建构和谐社会。和谐社会虽不是一切矛盾和纠纷都绝迹的理想国，和谐是冲突中的和谐，但和谐也绝不是纠纷泛滥、社会失序的和谐。在一个国家治理的时代，国家必须解决纠纷。面对社会纠纷，如果处置得当，就能化矛盾于无形；而且，通过纠纷处置，可以增加共同体的凝聚力，增加政权的威望和合法性。反之，如果处置不当，本可调和的纠纷就可能变为不可调和的矛盾甚至激烈的对抗。
在各级国家政权的纠纷治理中，基层政权的治理尤为重要。县、乡级政权能否有效解决纠纷，维护社会稳定，意义重大。首先，县处于国家与社会的交接面上，国家与社会的互动关系基本上在县级体现出来。其次，当前大量纠纷发生在基层，与基层政权处理不力有一定关系。再次，县、乡政权的主要管辖范围是农村，县级政权治理必然关涉村民自治，稍有不当就可能引发“官治”与自治的冲突。最后，县级政权具有完备的国家职能和制度化建构，有足够条件发挥国家政权的作用。
二、基层政权解决社会纠纷的原则
（一）公正原则。
公正包括程序公正与实体公正。
基层政权解决社会纠纷，首先要遵循程序公正原则。基层政权应强调司法在解决社会纠纷中的特殊地位，并保证诉讼程序的公正。诉讼作为一种社会机制和权力行使方式，具有解决纠纷或利益冲突的直接功能。虽然在处理纠纷时，权利人未必选择通过诉讼程序解决，但即使他选择其他纠纷解决的方式，也往往必须以诉讼机制的存在作为先决条件，诉讼为纠纷的解决提供了一种标准答案。通过解决具体纠纷所确立和维护的规范和秩序，可以促进更多的纠纷据此自发地得到解决，从而长久地、间接地实现纠纷解决的功能。鉴于此，基层政权要着力解决三个问题：一是正确处理党的领导与司法独立办案的关系。对于一些重大案件，县委可以协调，但不能包办代替，不能由党政领导表态如何裁判。如果司法部门审理的案件有问题，应通过法律规定的程序进行纠正。二是刹住“说情风”。三是破除地方保护主义。
基层政权解决纠纷还要遵循实体公正原则。就实体公正而言，基层政权在解决社会纠纷中既要注重诉讼机制的作用，也要发挥行政机关解决纠纷的作用。对于很多上访案件来说，司法判决的范围是有限的。比如，法院可以裁决一个果园承包合同无效，却无力裁决当事人双方如何签订合同；法院可以裁决某次村民委员会选举无效，但法院无力组织一次村委会选举。因此，司法救济虽是社会纠纷解决的主要机制，但不能代替政府的行政救济。另外，司法的功能在于确认合法权利的正当性，但并不一定谋求实现某个利益。利益保障与权利保障的一个区别在于，权利保障靠法院，利益保障靠政府。社会纠纷的解决，必须强调司法救济与行政救济结合，教育与经济手段结合。社会纠纷多起因于利益，因此，解决纠纷最终落实到利益的协调上。就此而言，行政救济具有重要意义，而司法救济则不是最后的救济。
（二）效率原则。
基层政权遵循效率原则有两个含义：一是基层政权提供的救济能够有效威慑纠纷的发生；二是基层政权提供的纠纷解决机制的运转是高效的。
基层政权的介入必须能有效地解决问题，即预防纠纷和由此引发的损害的发生。从理论上讲，国家政权介入纠纷解决的途径是法律程序。由于法律的权威性，法律制裁的严厉性，作为执法者的基层政权会通过法律实施将此类纠纷有效遏制在可容忍的程度内。但是，由于基层政权直接面对的是村民自治和社区自治，村民自治和社区自治具有广泛性，而基层社会各类纠纷的发生具有高概率，这就决定了基层政权救济能力的有限性。如果国家直接面对大量社会纠纷，而不能有效及时提供救济，就不利于基层民众法律权利的保护。如果这种情况属实，国家可以考虑以在国家法律救济之外的社会救济，作为国家救济的辅助，借此减轻国家救济的巨大压力。
在中国传统的纠纷解决资源里，非诉讼解决一直占有重要地位。人民调解制度，村庄自治救济是非诉讼救济的主要途径。当前，加强村委会建设，落实村民自治，是有效解决社会纠纷的重要渠道。如果村委会工作得力，享有权威，很多村庄纠纷可以就地消化，不出村庄就解决了。在计划经济时代，村民上访少，是因为村级组织健全，且工作得力。现在，凡是村级组织发挥作用的地方，村民上访就少。如果村级组织建设不得力，纠纷就没人管了。由于目前基层政权无法延及村庄，村民自治仍然不力，矛盾纠纷就无法在村庄内部解决。因此，加强村民自治救济建设，势在必行。
就纠纷解决机制的运作效率而言，基层政权应该建立行之有效的危机处理机制。我国目前没有建立一套行之有效的制度化的危机处理流程，特别是危机预警的措施。建立一套包括危机预警机制、信息披露机制、事后处理机制在内的危机处理系统是必要的。应强化县委政法委为首的协调机制，作为处理涉及当地重大利益的突发性事件的决策机制和处理危机机制，协调各部门、各地方的行动。这种应急机制应明确其职能权限、制度规范、信息反馈及传递，并加强软件和硬件建设，重点建立事前管理、事中管理、事后管理的流程。
（三）人道原则。
所谓人道，就是人人把别人当作人。这是现代社会的普遍理念。在解决社会纠纷中，基层政权应遵循人道原则，即把基层民众当人看，要尊重基层民众的人性尊严。在纠纷解决实践中，司法机关殴打嫌疑人，强制拆迁中殴打执法对象，不文明执法等等，均是不人道的表现。2003年，孙志刚因没有暂住证，被广东天河杨村派出所关进拘留所，并被警察群殴打死。其中有一个重要细节，就是孙志刚曾不堪毒打跪地求饶，以求存活。但孙志刚还是被活活打死了。当执法人员用不人道甚至残暴的方式对待被执法者的时候，当被执法者的下跪求饶都不能让他幸免于难的时候，执法者就不是在解决纠纷，而是在制造纠纷。因此，对于社会纠纷，国家政权提供公正的裁判固然重要，但在纠纷解决过程中所体现出来的人道理念，对纠纷当事人的尊重，以平等尊严的眼光对待民众，也会赢得民众的尊重和信任，也就更有利于纠纷的解决。
基层政权遵循人道原则，就要提高与民众交流、沟通的程度。国家政权与民众的交流、沟通的频率越高，社会就越稳定有序。各类社会主体与国家政权对秩序意义的理解越一致，就越可能实现秩序。这种相互理解取决于政权与民众之间的交流程度、信息沟通程度。及时、畅通、高频率的交流会使得民众与政权之间增加互信，有效、持久维持秩序，而且这种秩序是动态的、发展的。反之，政权不能取信于民，就有令不行、有禁不止，有法难依，违法难究，不断造成失序与纠纷。
（四）宽恕原则。
在一定范围内，基层政权解决纠纷要遵守宽恕原则。所谓宽恕，就是适当地减少甚或放弃对当事人责任的追究。
为什么宽恕？毫无疑问，我们所生活的社会是一个正义至上的社会。如果非正义总是能够被校正，没有了非正义，也就无所谓宽恕。正义意味着充分的救济。如果正义能充分实现，宽恕就没有什么意义。问题在于，正义难以实现，充分的救济也极难实现。因此，我们不得不承认正义是不完美的。尽管正义已经尽力而为，但仍存有非正义，正义存在局限。
在基层社会，执法者面对的是众多处在社会底层、生存能力有限的个体。宽恕不是纵容犯罪，而是恰当地处理纠纷，把国家政权资源用在刀刃上，以解决那些恶性的社会纠纷。这体现了政权的自信，也体现了对民众的信任，也有利于加强共同体内部团结。
（作者单位：中共中央党校政法部）
责任编辑 于朝霞