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【摘要】“国十条”确立的转岗政策大幅增加了转岗教师在学前教育机构的供给，缓解了学前教育大发展中师资匮乏的困境，推动了农村幼教师资队伍的壮大、更新与流动。但由于转岗教师群体生存状态不容乐观、专业发展水平有待提高，将对农村学前教育质量形成潜在冲击。因此，在建立常态化幼儿教师供给机制同时，必须把转岗教师队伍建设放到学前教师队伍建设中更加突出的位置，出台针对转岗、安置等方面的专项政策制度，完善针对转岗教师培训、进修等方面的政策，特别是要大幅缩减从非常规途径补充教师的数量，适时对转岗教师政策 “刹车”，通过“关、转、退”实现控量保质，来提升农村幼教师资队伍质量和学前教育质量。
【关键词】幼儿园转岗教师；政策；规制；转型
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）02-0016-05
【作者简介】蔡军（1978-），男，陕西岐山人，西安文理学院学前教育学院院长、副教授，陕西师范大学教育学院博士研究生。
教育政策是确定和调整教育关系的行为准则[1]，是会随着时代的变迁、教育中各要素的变化而在教育活动过程中产生、存在和调整的有组织的动态发展过程[2]。幼儿园转岗教师（以下简称转岗教师）是农村中小学布局调整而产生的一个特殊群体，是非常态下的教师准入与流动。转岗教师的相关政策并非伴随转岗教师群体的产生而同步出台，而是在政策推动下的学前教育进入规模扩张阶段后，为弥补幼教师资缺口而制定的应急性教师补充之策。经过两期学前教育三年行动计划，学前教育事业已经由规模扩张阶段进阶到内涵发展阶段。
在发展进入新阶段后，深刻评估已有政策的效果、预估其衍生效应，并适时进行完善，才能充分发挥教育政策的利益调整职能。
一、“富余教师”与“转岗国培”：转岗教师的群体出现与政策生成
转岗教师主要指随着20世纪90年代开始的农村义务教育学校布局调整而衍生的，由中小学教师岗位及其他行业岗位转变为幼儿园教师岗位的教师群体。持续推进的农村中小学布局调整优化了教育资源配置，助推了城镇化建设进程，但由于一些地方将布局调整简单理解为对中小学的“撤并”，导致平均每一天就要消失63所小学、3所初中[3]。学校的大量“撤并”不可避免产生了一部分“富余”教师，他们是依照农村教师编制标准，在优化本校教师结构、满足本校教育教学需求后，剩余的超出编制标准的在编教师[4]，这些教师除了分流、轮校、支教、走教等几种情况流动后，大部分被转岗到幼儿园，构成转岗教师的最初来源。此后一段时间内，转岗教师群体的构成、规模一直相对保持稳定，并处于隐性存在的状态，并未引起社会和学界的关注，政府也尚未出台明确、专门的政策制度。
转岗教师群体浮出水面及规模显著扩大则是与学前教育的高速发展相伴而生的，是政策助推的结果。众所周知，2010年后，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、“国十条”及各地学前教育三年行动计划的陆续推出与落实，城乡学前教育资源得到迅速扩大，农村幼儿园数量得到有效补充，幼儿教师短缺现象进一步凸显。面对学前教育高速发展所带来的巨大师资缺口，各地主要通过三种途径来补充教师：一是面向社会公招幼儿教师；二是从中小学选调部分教师进入幼儿园；三是接受学校布局调整富余教师的安置[5]。后两者都属于对转岗教师的接收，特别是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首次明确指出“中小学富余教师经培训合格后可转入学前教育”，这是官方文件中首次确认这种教师流动的合理性。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》首次出现“转岗教师”一词，要求各地要认真做好转岗教师的管理服务工作，但该“转岗教师”包括了各级各类学校中的各种岗位转换教师，并非特指幼儿园转岗教师；2011年《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》中，包括了“农村幼儿园‘转岗教师’培训”在内的一系列培训项目，成为针对“幼儿园转岗教师”群体的专项政策，这两个文件标志着新时期转岗教师政策的日渐明晰。
二、转岗教师政策的现实成效与衍生效应
转岗教师政策的出台，催化了其群体数量的显著增长。研究显示，转岗教师已经占据农村幼儿教师队伍半数以上并日益成为其最主要构成[6]。规模庞大的转岗教师不仅肩负了作为教师的一般责任与使命，更在特定的重大教育事件中，承担起了多重特殊历史使命，发挥了新的时代价值。
（一）现实成效
首先，缓解了学前教育大发展中师资匮乏的困境。在《教育规划纲要》提出的“基本普及学前教育”的战略目标和“全面二孩”政策释放人口红利的双重牵引和推动下，我国学前教育事业持续保持高速发展样态，政策推动下的学前教育行业吸引力骤升，大量中小学教师主动流入幼儿园，转岗教师群体进一步扩大。这不仅满足了转岗教师的个人需求——如离城镇近、子女就学方便等，更是有效地弥补了农村学前教育资源扩张过程中的师资缺口，成为新时期农村幼教师资供给的主要途径之一。
其次，推动了农村幼教师资队伍的更新与流动。当代社会信息化革命、全球一体化浪潮的来袭，加剧了教师职业由相对固定到流动的嬗变。虽然中小学教师转岗到幼儿园并不是幼教师资补充的常规途径，但相比较部分幼儿园录用的“无教师资格、不具备学前教育专业背景、未评定职称”的“三无”临聘教师而言，他们所具有的文化知识、教育技能及经验是难能可贵的。转岗教师的出现对农村幼教师资队伍的壮大、更新和流动具有重要推动意义。
最后，承担了农村学前教育机构的保育、教育、教学职责。教师是决定教育质量的关键性因素。“要改进教育，我们必须改革学校；要改進学校，我们必须变革学校中的个人。”[7] 幼儿教师是幼儿园中的重要个人，是履行保育教育工作职责的专业人员。诚然，转岗教师入职之初的专业化程度远未达到幼儿教师的专业标准要求，但其在中小学教育教学的丰富经验、对教师职业的深刻理解和长期熏陶、对教学基本规律的深刻体会、对教育教学环境的熟悉程度，都是其转岗从事幼教工作的重要基础。这使得千千万万的转岗教师能够经过短暂培训即可承担起农村学前教育机构的保育、教育、教学职责，满足了广大幼儿的成长需求。 （二）衍生效应
1. 转岗教师生存状态不容乐观
教师的生存状态从广义上来说指与教师生存、发展相关的所有条件的总和，既包括生活生存状态，也包括职业生存状态；从狭义上来说，主要指与教师职业相关的生存条件——既包括与教师的职业相关的外部评价性指标如学历、职称、收入等，还包括内部体验性指标如工作压力、幸福感、职业忠诚度、专业发展等。因此，以教师的外部评价维度的收入水平、内部体验维度的工作压力、幸福感等核心指标所构成的评价体系则更能全面、有效地描述教师的生存状态[8][9]。
笔者针对西部农村幼儿园转岗教师的研究发现，转岗教师学历、职称评定率以及收入水平上反而领先于普通幼儿教师，但由于这些外部评价指标主要来自教师转岗之前的贡献，其较高的发展起点与现有的发展困顿和停滞形成了巨大落差，反而导致内部体验性指标的显著降低，表现为他们普遍感受到较大的工作压力，遭遇更多的职业倦怠感，离职意愿强烈。
2. 转岗教师专业发展水平有待提高
教师的生存状态与专业发展是相辅相成、辩证统一的关系。处于良好生存状态的教师，其专业发展才具有可持续性和澎湃动力；只有专业的良性可持续发展，教师才能拥有良好的生存状态。笔者发现，转岗教师的专业发展困境主要表现在以下几方面：第一，专业知能较为薄弱，尤其是对幼儿发展知识及幼儿保育教育知识领会不深、理解不透，对教育活动的设计与组织、儿童心理行为的观察与评价等专业技能掌握尚不熟练，过半数的高离职意愿反映出转岗教师的职业忠诚度较低；第二，在职教育有效性不足，表现为转岗培训率较低、培训次数不足、培训时间较短、培训方式较为单一及培训内容针对性不强等问题。第三，专业自觉表现为“知行分离”。转岗教师基本都能主动寻求专业发展的突破或者自身生存状态的改变，这一方面反映出转岗教师面临的外在压力——职业身份转换的任务异常艰巨，另一方面反映出其内生的专业发展的自觉性和主动性程度较高，在高竞争性的工作环境中转岗教师主观上是不愿意处于专业发展边缘的。但由于超预期的困难任务使转岗教师产生畏难情绪，从而抑制了行为层面的改变。
3. 转岗教师对农村学前教育质量形成潜在冲击
教育质量是教育的生命线，教师是实现教育价值的中介，是确保教育质量的“关键链条”。当转岗教师群体日益扩大并业已成为农村幼儿教师队伍的主体之后，其专业化程度就成为影响农村学前教育质量的关键。然而，无论是中小学“富余教师”的被动转入者，还是寻求更好发展的主动转岗者，“跨界”的转岗教师一般都未达到幼儿园教师专业标准且不具备幼儿园教师资格。大量的非专业的中小学教师进入学前教育，因其固有的中小学教学模式、理念和行为，将成为加剧农村学前教育“小学化”的重要推手，必然进一步拉大城乡学前教育质量的差距，为全面提升学前教育质量、构建公益普惠的学前教育公共服务体系制造新的潜在危机[10]。
三、转岗教师政策的政府规制
政府规制管制是由行政机构制定并执行的改变供需决策的一般规则或特殊行为，是对社会的公正和效率所作的无代价的、有效和仁慈的反应[11]。在中国学前教育面临由规模扩张到内涵发展、由事业发展到师生发展的重要转折的时代背景之下，转岗教师政策也应适时进行调整和完善。
（一）把转岗教师队伍建设放到学前教师队伍建设中更加突出的位置
在加强学前教师队伍建设过程中，把农村幼儿园转岗教師队伍建设放到更加突出的位置，是“补短板”的过程，具有其必然性和合理性。
1. 转岗教师是农村学前教师队伍的主体
师资队伍的年龄、学历、职称、专业等不同结构的组合，将反映出不同的师资专业化水平。一方面，农村学前教师队伍的结构在变化。幼儿园转岗教师业已形成一个庞大群体，其数量随着学前教育机构的增加仍将继续得到扩大，并成为农村学前教育师资队伍的主体。另一方面，幼儿园转岗教师群体的结构也发生深刻变化：已经由农村中小学布局调整时期分流的富余教师为主、转型为“基本普及学前”时期从其他工作岗位转入学前教育机构以及教育主管部门从中小学选调进入的教师为主。这种来源结构由单一拓展到多元的变化，反映了转岗教师供给的途径和数量获得了较大发展。
2. 转岗教师的生存状态决定农村学前教师队伍的稳定程度
长期以来，人们总是把教育更多地视为一种社会现象，把社会政治、经济、文化的要求作为教育发生的原点，强调了教育的社会发展功能而忽视了其个体发展功能，从而不知不觉偏离了教育的本真。近代中国学前教育走过百年发展，由对于理性主义的崇拜逐渐回归到对生命意义和生存状态的关注，并强调如何处理好科学理性和人文关怀之间的关系[12]，这是教育最本真的诉求。可以说，教师的生存状态是教师生命质量的标志，是教师队伍稳定的基石。从外部评价指标来看，虽然转岗教师与一般幼儿教师相比，拥有相对较高的学历水平、职称评定率和适当的收入水平，但这些较好的外部评价指标主要来自于教师转岗前的努力和成绩，就内部体验指标而言，幼儿园转岗教师面临较大工作压力、比转岗前更多的“倦怠感”、对专业发展现状的“不满意”以及强烈的“离职”意愿。这些内部体验性指标才是真正影响转岗教师职业认同和归属的核心因素，一旦转岗教师面临较大压力、产生大量倦怠感、对专业发展现状不满意，则会进一步加剧“离职”意愿，这将直接加速农村学前教育师资队伍流动、影响教师队伍稳定。
3. 转岗教师的专业化水平决定农村学前教师队伍的整体质量
决定教师队伍质量的要素是多元的，但核心是教师个体的专业化水平。笔者发现，农村幼儿园转岗教师专业发展水平整体偏低。具体表现在：学前教育专业知识积累尚不充分，学前教育特殊技能掌握不够娴熟，忠诚、积极的专业态度尚未形成；进修、培训次数少，时间短，形式与内容仍与教师需求有较大差距；专业发展动力普遍较强，但所激发出的有效专业行为不足。显然，转岗教师在专业知能、实践反思和专业自觉方面与幼儿园教师所应达到的专业标准具有一定差距。可以说，占据农村学前师资队伍主体地位的转岗教师群体，没有他们的专业达标，就没有农村学前师资队伍的专业达标，转岗教师的专业水平是决定农村学前教师队伍整体质量的关键。 （二）出台针对转岗、安置等方面的专项政策制度
虽然在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）和《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011）中都出现了“转岗教师”一词，并涉及相关群体的一些培训政策，但始终对于让谁转岗、如何转岗、如何安置等一系列基本问题缺乏具体解释和明确要求。
因此政府应建立一个针对转岗、安置等方面的专项政策制度，以便构建合理性的转岗教师准入机制，从源头上坐实转岗工作。在制定和执行转岗分流政策时，相关部门应充分考量学前教育的特殊性和学前教育事业发展的长期性，避免 “一刀切”“减负担”的简单化的操作程序，制定最优化的教师准入标准，确保转岗幼儿园教师入职之初的基本素质。
首先，在进行转岗分流时，应采用“五个优先”的原则：第一，具有艺术、人文等邻近学前教育专业的中小学教师“优先”转岗。第二，让具有学前教育学历的中小学教师优先转回学前教育。第三，35岁以下青年教师“优先”转岗。第四，与非教育工作者相比，中小学教师“优先”转岗。第五，与中学教师相比，小学教师应“优先”转岗。
其次，转岗教师安置要分阶段、分园所，循序渐进、总量控制。一是要避免大量转岗教师同时安置进入一所幼儿园，以免造成一所幼儿园师资队伍质量短期内剧烈浮动；二是要明确一所幼儿园接纳转岗教师的比例，即应控制在幼儿园专任教师总数的三分之一左右。
最后，建立二次转岗机制。对于确实不适合在幼儿园工作的转岗教师，或者经过考核、培训、再考核仍不适应幼儿教师岗位的转岗教师，或者个人主观意愿强烈的转岗教师，经过一定的程序，可以允许其二次转岗，以保证师资队的良好生态。
（三）出台并完善针对转岗教师培训、进修等方面的政策
除了通过专项制度建立合理的转岗准入机制，政府还需要出台教师转岗后在进修、培训等方面的专项政策，助推教师转岗转型。转岗教师大多数都是毕业于高等师范或中等师范专业，与强调课程的生活性、游戏性、整合性的学前教育专业具有较大专业跨度，要想在短期内实现教师身份的转变、教学技能的有效迁移和专业知识跨领域的建构，转岗培训则成为突破幼儿教师专业壁垒的关键性事件，也是转岗教师专业发展的起点。
1. 应制定《幼儿园转岗教师培训管理办法》
《幼儿园转岗教师培训管理办法》（以下简称《管理办法》）中应明确规定转岗教师培训的经费来源，探索确立“政府专项拨款、幼儿园自筹、教师个人补充”的培训成本分担机制，明确政府责任、切实减轻幼儿园和教师支付负担。《管理办法》还应明确转岗培训项目承训机构的资质、对培训质量的有效考核、评价办法；明确转岗教师在职业生涯中应接受的额定培训项目；并把针对转岗教师的培训任务是否如期完成作为该地学前教育事业发展考核的重要指标[13]。
2. 应出台《幼儿园转岗教师培训课程标准》
由于现阶段转岗教师培训需求量较大，而各培训机构培训模式尚在探索之中，存在培训理念陈旧、培训内容针对性不强、培训形式单一、培训效果不佳等问题，对转岗教师专业成长推动有限。鉴于此，本研究认为应由省级以上政府教育主管部门研发《幼儿园转岗教师培训课程标准》（以下简称《课程标准》），制定转岗培训最低标准，并鼓励各培训机构在此标准基础上进行个性化完善。此《课程标准》应体现的核心内容和要求就是：转岗教师的培训应采用分级培训。针对处于不同阶段的转岗教师展开分层次的“转岗培训”“进阶培训”和“骨干培训”，不同层次的培训有不同的目标、内容、形式和周期。
四、“关、转、退”：幼儿园转岗教师政策的转型
《教育规划纲要》和“学前三年行动计划”出台前的统计数据显示，截至2009年底全国共有幼儿教师（含园长）112.78万人，在园幼儿（包括学前班）2657.81万人，师幼比为1∶23.6，而2016年底全国共有幼儿教师（园长）共249.88万人，在园幼儿（包括附设班）4413.86万人，师幼比为1∶17.66，虽然距2013年颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定尚有差距，但师幼比已经呈现大幅提高趋势。尤其是各大中专院校的学前教育专业广泛增设，主要是2010年“大力发展学前教育”以后陆续开始的，无论是三年制中师、三年制大专还是四年制本科的人才培养都有一个周期，大规模的专业化学前教育师资输送才刚刚开始，预计未来一段时间以来将呈现一个爆发式增长。考虑到幼儿入园率增长接近极限的发展趋势，师幼比必然持续呈现显著提高，学前师资紧缺现象将显著得到緩解，甚至在部分区域出现过剩。如有学者认为“在跨过2017～2020年期间学前适龄人口增长高峰期”后，适龄人口将经历快速下降期，特别在城镇地区很可能会造成学前教育资源过剩的现象。
因此，教育主管部门要科学规划，适时调整政策导向，及时完善学前教师补充机制。可以大幅缩减从非常规途径补充教师的数量，对转岗教师政策及时“刹车”，避免结构性过剩。当师幼比接近合理比例，学前师资队伍数量基本稳定并满足学前教育机构需求时，除教师退休、调离等自然减员外，在加强管理、提高素质、改善待遇的同时可以采用“关、转、退”的三字方针，分区规划，分步实施，逐年降低转岗教师比例。“关”就是适时关住由其他级别学校或单位向幼儿园教师转岗的口子，不再增加转岗教师数量；“转”就是确实不适合在幼儿教师岗位工作的转岗教师经培训后仍然不能胜任幼教工作者，允许其转向其他岗位；“退”就是允许临近退休年龄的转岗教师提前离岗退休。通过“控量保质”来提升农村幼教师资队伍质量和学前教育质量。
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本文系2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“西部农村幼儿园转岗教师生存状态与专业发展研究”（项目编号：12YJC880003）的阶段性成果。
通讯作者：蔡军，xacaijun@126.com
（责任编辑 张付庆）
【关键词】幼儿园转岗教师；政策；规制；转型
【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2019）02-0016-05
【作者简介】蔡军（1978-），男，陕西岐山人，西安文理学院学前教育学院院长、副教授，陕西师范大学教育学院博士研究生。
教育政策是确定和调整教育关系的行为准则[1]，是会随着时代的变迁、教育中各要素的变化而在教育活动过程中产生、存在和调整的有组织的动态发展过程[2]。幼儿园转岗教师（以下简称转岗教师）是农村中小学布局调整而产生的一个特殊群体，是非常态下的教师准入与流动。转岗教师的相关政策并非伴随转岗教师群体的产生而同步出台，而是在政策推动下的学前教育进入规模扩张阶段后，为弥补幼教师资缺口而制定的应急性教师补充之策。经过两期学前教育三年行动计划，学前教育事业已经由规模扩张阶段进阶到内涵发展阶段。
在发展进入新阶段后，深刻评估已有政策的效果、预估其衍生效应，并适时进行完善，才能充分发挥教育政策的利益调整职能。
一、“富余教师”与“转岗国培”：转岗教师的群体出现与政策生成
转岗教师主要指随着20世纪90年代开始的农村义务教育学校布局调整而衍生的，由中小学教师岗位及其他行业岗位转变为幼儿园教师岗位的教师群体。持续推进的农村中小学布局调整优化了教育资源配置，助推了城镇化建设进程，但由于一些地方将布局调整简单理解为对中小学的“撤并”，导致平均每一天就要消失63所小学、3所初中[3]。学校的大量“撤并”不可避免产生了一部分“富余”教师，他们是依照农村教师编制标准，在优化本校教师结构、满足本校教育教学需求后，剩余的超出编制标准的在编教师[4]，这些教师除了分流、轮校、支教、走教等几种情况流动后，大部分被转岗到幼儿园，构成转岗教师的最初来源。此后一段时间内，转岗教师群体的构成、规模一直相对保持稳定，并处于隐性存在的状态，并未引起社会和学界的关注，政府也尚未出台明确、专门的政策制度。
转岗教师群体浮出水面及规模显著扩大则是与学前教育的高速发展相伴而生的，是政策助推的结果。众所周知，2010年后，随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、“国十条”及各地学前教育三年行动计划的陆续推出与落实，城乡学前教育资源得到迅速扩大，农村幼儿园数量得到有效补充，幼儿教师短缺现象进一步凸显。面对学前教育高速发展所带来的巨大师资缺口，各地主要通过三种途径来补充教师：一是面向社会公招幼儿教师；二是从中小学选调部分教师进入幼儿园；三是接受学校布局调整富余教师的安置[5]。后两者都属于对转岗教师的接收，特别是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》首次明确指出“中小学富余教师经培训合格后可转入学前教育”，这是官方文件中首次确认这种教师流动的合理性。1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》首次出现“转岗教师”一词，要求各地要认真做好转岗教师的管理服务工作，但该“转岗教师”包括了各级各类学校中的各种岗位转换教师，并非特指幼儿园转岗教师；2011年《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》中，包括了“农村幼儿园‘转岗教师’培训”在内的一系列培训项目，成为针对“幼儿园转岗教师”群体的专项政策，这两个文件标志着新时期转岗教师政策的日渐明晰。
二、转岗教师政策的现实成效与衍生效应
转岗教师政策的出台，催化了其群体数量的显著增长。研究显示，转岗教师已经占据农村幼儿教师队伍半数以上并日益成为其最主要构成[6]。规模庞大的转岗教师不仅肩负了作为教师的一般责任与使命，更在特定的重大教育事件中，承担起了多重特殊历史使命，发挥了新的时代价值。
（一）现实成效
首先，缓解了学前教育大发展中师资匮乏的困境。在《教育规划纲要》提出的“基本普及学前教育”的战略目标和“全面二孩”政策释放人口红利的双重牵引和推动下，我国学前教育事业持续保持高速发展样态，政策推动下的学前教育行业吸引力骤升，大量中小学教师主动流入幼儿园，转岗教师群体进一步扩大。这不仅满足了转岗教师的个人需求——如离城镇近、子女就学方便等，更是有效地弥补了农村学前教育资源扩张过程中的师资缺口，成为新时期农村幼教师资供给的主要途径之一。
其次，推动了农村幼教师资队伍的更新与流动。当代社会信息化革命、全球一体化浪潮的来袭，加剧了教师职业由相对固定到流动的嬗变。虽然中小学教师转岗到幼儿园并不是幼教师资补充的常规途径，但相比较部分幼儿园录用的“无教师资格、不具备学前教育专业背景、未评定职称”的“三无”临聘教师而言，他们所具有的文化知识、教育技能及经验是难能可贵的。转岗教师的出现对农村幼教师资队伍的壮大、更新和流动具有重要推动意义。
最后，承担了农村学前教育机构的保育、教育、教学职责。教师是决定教育质量的关键性因素。“要改进教育，我们必须改革学校；要改進学校，我们必须变革学校中的个人。”[7] 幼儿教师是幼儿园中的重要个人，是履行保育教育工作职责的专业人员。诚然，转岗教师入职之初的专业化程度远未达到幼儿教师的专业标准要求，但其在中小学教育教学的丰富经验、对教师职业的深刻理解和长期熏陶、对教学基本规律的深刻体会、对教育教学环境的熟悉程度，都是其转岗从事幼教工作的重要基础。这使得千千万万的转岗教师能够经过短暂培训即可承担起农村学前教育机构的保育、教育、教学职责，满足了广大幼儿的成长需求。 （二）衍生效应
1. 转岗教师生存状态不容乐观
教师的生存状态从广义上来说指与教师生存、发展相关的所有条件的总和，既包括生活生存状态，也包括职业生存状态；从狭义上来说，主要指与教师职业相关的生存条件——既包括与教师的职业相关的外部评价性指标如学历、职称、收入等，还包括内部体验性指标如工作压力、幸福感、职业忠诚度、专业发展等。因此，以教师的外部评价维度的收入水平、内部体验维度的工作压力、幸福感等核心指标所构成的评价体系则更能全面、有效地描述教师的生存状态[8][9]。
笔者针对西部农村幼儿园转岗教师的研究发现，转岗教师学历、职称评定率以及收入水平上反而领先于普通幼儿教师，但由于这些外部评价指标主要来自教师转岗之前的贡献，其较高的发展起点与现有的发展困顿和停滞形成了巨大落差，反而导致内部体验性指标的显著降低，表现为他们普遍感受到较大的工作压力，遭遇更多的职业倦怠感，离职意愿强烈。
2. 转岗教师专业发展水平有待提高
教师的生存状态与专业发展是相辅相成、辩证统一的关系。处于良好生存状态的教师，其专业发展才具有可持续性和澎湃动力；只有专业的良性可持续发展，教师才能拥有良好的生存状态。笔者发现，转岗教师的专业发展困境主要表现在以下几方面：第一，专业知能较为薄弱，尤其是对幼儿发展知识及幼儿保育教育知识领会不深、理解不透，对教育活动的设计与组织、儿童心理行为的观察与评价等专业技能掌握尚不熟练，过半数的高离职意愿反映出转岗教师的职业忠诚度较低；第二，在职教育有效性不足，表现为转岗培训率较低、培训次数不足、培训时间较短、培训方式较为单一及培训内容针对性不强等问题。第三，专业自觉表现为“知行分离”。转岗教师基本都能主动寻求专业发展的突破或者自身生存状态的改变，这一方面反映出转岗教师面临的外在压力——职业身份转换的任务异常艰巨，另一方面反映出其内生的专业发展的自觉性和主动性程度较高，在高竞争性的工作环境中转岗教师主观上是不愿意处于专业发展边缘的。但由于超预期的困难任务使转岗教师产生畏难情绪，从而抑制了行为层面的改变。
3. 转岗教师对农村学前教育质量形成潜在冲击
教育质量是教育的生命线，教师是实现教育价值的中介，是确保教育质量的“关键链条”。当转岗教师群体日益扩大并业已成为农村幼儿教师队伍的主体之后，其专业化程度就成为影响农村学前教育质量的关键。然而，无论是中小学“富余教师”的被动转入者，还是寻求更好发展的主动转岗者，“跨界”的转岗教师一般都未达到幼儿园教师专业标准且不具备幼儿园教师资格。大量的非专业的中小学教师进入学前教育，因其固有的中小学教学模式、理念和行为，将成为加剧农村学前教育“小学化”的重要推手，必然进一步拉大城乡学前教育质量的差距，为全面提升学前教育质量、构建公益普惠的学前教育公共服务体系制造新的潜在危机[10]。
三、转岗教师政策的政府规制
政府规制管制是由行政机构制定并执行的改变供需决策的一般规则或特殊行为，是对社会的公正和效率所作的无代价的、有效和仁慈的反应[11]。在中国学前教育面临由规模扩张到内涵发展、由事业发展到师生发展的重要转折的时代背景之下，转岗教师政策也应适时进行调整和完善。
（一）把转岗教师队伍建设放到学前教师队伍建设中更加突出的位置
在加强学前教师队伍建设过程中，把农村幼儿园转岗教師队伍建设放到更加突出的位置，是“补短板”的过程，具有其必然性和合理性。
1. 转岗教师是农村学前教师队伍的主体
师资队伍的年龄、学历、职称、专业等不同结构的组合，将反映出不同的师资专业化水平。一方面，农村学前教师队伍的结构在变化。幼儿园转岗教师业已形成一个庞大群体，其数量随着学前教育机构的增加仍将继续得到扩大，并成为农村学前教育师资队伍的主体。另一方面，幼儿园转岗教师群体的结构也发生深刻变化：已经由农村中小学布局调整时期分流的富余教师为主、转型为“基本普及学前”时期从其他工作岗位转入学前教育机构以及教育主管部门从中小学选调进入的教师为主。这种来源结构由单一拓展到多元的变化，反映了转岗教师供给的途径和数量获得了较大发展。
2. 转岗教师的生存状态决定农村学前教师队伍的稳定程度
长期以来，人们总是把教育更多地视为一种社会现象，把社会政治、经济、文化的要求作为教育发生的原点，强调了教育的社会发展功能而忽视了其个体发展功能，从而不知不觉偏离了教育的本真。近代中国学前教育走过百年发展，由对于理性主义的崇拜逐渐回归到对生命意义和生存状态的关注，并强调如何处理好科学理性和人文关怀之间的关系[12]，这是教育最本真的诉求。可以说，教师的生存状态是教师生命质量的标志，是教师队伍稳定的基石。从外部评价指标来看，虽然转岗教师与一般幼儿教师相比，拥有相对较高的学历水平、职称评定率和适当的收入水平，但这些较好的外部评价指标主要来自于教师转岗前的努力和成绩，就内部体验指标而言，幼儿园转岗教师面临较大工作压力、比转岗前更多的“倦怠感”、对专业发展现状的“不满意”以及强烈的“离职”意愿。这些内部体验性指标才是真正影响转岗教师职业认同和归属的核心因素，一旦转岗教师面临较大压力、产生大量倦怠感、对专业发展现状不满意，则会进一步加剧“离职”意愿，这将直接加速农村学前教育师资队伍流动、影响教师队伍稳定。
3. 转岗教师的专业化水平决定农村学前教师队伍的整体质量
决定教师队伍质量的要素是多元的，但核心是教师个体的专业化水平。笔者发现，农村幼儿园转岗教师专业发展水平整体偏低。具体表现在：学前教育专业知识积累尚不充分，学前教育特殊技能掌握不够娴熟，忠诚、积极的专业态度尚未形成；进修、培训次数少，时间短，形式与内容仍与教师需求有较大差距；专业发展动力普遍较强，但所激发出的有效专业行为不足。显然，转岗教师在专业知能、实践反思和专业自觉方面与幼儿园教师所应达到的专业标准具有一定差距。可以说，占据农村学前师资队伍主体地位的转岗教师群体，没有他们的专业达标，就没有农村学前师资队伍的专业达标，转岗教师的专业水平是决定农村学前教师队伍整体质量的关键。 （二）出台针对转岗、安置等方面的专项政策制度
虽然在《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）和《教育部财政部关于实施幼儿教师国家级培训计划的通知》（2011）中都出现了“转岗教师”一词，并涉及相关群体的一些培训政策，但始终对于让谁转岗、如何转岗、如何安置等一系列基本问题缺乏具体解释和明确要求。
因此政府应建立一个针对转岗、安置等方面的专项政策制度，以便构建合理性的转岗教师准入机制，从源头上坐实转岗工作。在制定和执行转岗分流政策时，相关部门应充分考量学前教育的特殊性和学前教育事业发展的长期性，避免 “一刀切”“减负担”的简单化的操作程序，制定最优化的教师准入标准，确保转岗幼儿园教师入职之初的基本素质。
首先，在进行转岗分流时，应采用“五个优先”的原则：第一，具有艺术、人文等邻近学前教育专业的中小学教师“优先”转岗。第二，让具有学前教育学历的中小学教师优先转回学前教育。第三，35岁以下青年教师“优先”转岗。第四，与非教育工作者相比，中小学教师“优先”转岗。第五，与中学教师相比，小学教师应“优先”转岗。
其次，转岗教师安置要分阶段、分园所，循序渐进、总量控制。一是要避免大量转岗教师同时安置进入一所幼儿园，以免造成一所幼儿园师资队伍质量短期内剧烈浮动；二是要明确一所幼儿园接纳转岗教师的比例，即应控制在幼儿园专任教师总数的三分之一左右。
最后，建立二次转岗机制。对于确实不适合在幼儿园工作的转岗教师，或者经过考核、培训、再考核仍不适应幼儿教师岗位的转岗教师，或者个人主观意愿强烈的转岗教师，经过一定的程序，可以允许其二次转岗，以保证师资队的良好生态。
（三）出台并完善针对转岗教师培训、进修等方面的政策
除了通过专项制度建立合理的转岗准入机制，政府还需要出台教师转岗后在进修、培训等方面的专项政策，助推教师转岗转型。转岗教师大多数都是毕业于高等师范或中等师范专业，与强调课程的生活性、游戏性、整合性的学前教育专业具有较大专业跨度，要想在短期内实现教师身份的转变、教学技能的有效迁移和专业知识跨领域的建构，转岗培训则成为突破幼儿教师专业壁垒的关键性事件，也是转岗教师专业发展的起点。
1. 应制定《幼儿园转岗教师培训管理办法》
《幼儿园转岗教师培训管理办法》（以下简称《管理办法》）中应明确规定转岗教师培训的经费来源，探索确立“政府专项拨款、幼儿园自筹、教师个人补充”的培训成本分担机制，明确政府责任、切实减轻幼儿园和教师支付负担。《管理办法》还应明确转岗培训项目承训机构的资质、对培训质量的有效考核、评价办法；明确转岗教师在职业生涯中应接受的额定培训项目；并把针对转岗教师的培训任务是否如期完成作为该地学前教育事业发展考核的重要指标[13]。
2. 应出台《幼儿园转岗教师培训课程标准》
由于现阶段转岗教师培训需求量较大，而各培训机构培训模式尚在探索之中，存在培训理念陈旧、培训内容针对性不强、培训形式单一、培训效果不佳等问题，对转岗教师专业成长推动有限。鉴于此，本研究认为应由省级以上政府教育主管部门研发《幼儿园转岗教师培训课程标准》（以下简称《课程标准》），制定转岗培训最低标准，并鼓励各培训机构在此标准基础上进行个性化完善。此《课程标准》应体现的核心内容和要求就是：转岗教师的培训应采用分级培训。针对处于不同阶段的转岗教师展开分层次的“转岗培训”“进阶培训”和“骨干培训”，不同层次的培训有不同的目标、内容、形式和周期。
四、“关、转、退”：幼儿园转岗教师政策的转型
《教育规划纲要》和“学前三年行动计划”出台前的统计数据显示，截至2009年底全国共有幼儿教师（含园长）112.78万人，在园幼儿（包括学前班）2657.81万人，师幼比为1∶23.6，而2016年底全国共有幼儿教师（园长）共249.88万人，在园幼儿（包括附设班）4413.86万人，师幼比为1∶17.66，虽然距2013年颁布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》规定尚有差距，但师幼比已经呈现大幅提高趋势。尤其是各大中专院校的学前教育专业广泛增设，主要是2010年“大力发展学前教育”以后陆续开始的，无论是三年制中师、三年制大专还是四年制本科的人才培养都有一个周期，大规模的专业化学前教育师资输送才刚刚开始，预计未来一段时间以来将呈现一个爆发式增长。考虑到幼儿入园率增长接近极限的发展趋势，师幼比必然持续呈现显著提高，学前师资紧缺现象将显著得到緩解，甚至在部分区域出现过剩。如有学者认为“在跨过2017～2020年期间学前适龄人口增长高峰期”后，适龄人口将经历快速下降期，特别在城镇地区很可能会造成学前教育资源过剩的现象。
因此，教育主管部门要科学规划，适时调整政策导向，及时完善学前教师补充机制。可以大幅缩减从非常规途径补充教师的数量，对转岗教师政策及时“刹车”，避免结构性过剩。当师幼比接近合理比例，学前师资队伍数量基本稳定并满足学前教育机构需求时，除教师退休、调离等自然减员外，在加强管理、提高素质、改善待遇的同时可以采用“关、转、退”的三字方针，分区规划，分步实施，逐年降低转岗教师比例。“关”就是适时关住由其他级别学校或单位向幼儿园教师转岗的口子，不再增加转岗教师数量；“转”就是确实不适合在幼儿教师岗位工作的转岗教师经培训后仍然不能胜任幼教工作者，允许其转向其他岗位；“退”就是允许临近退休年龄的转岗教师提前离岗退休。通过“控量保质”来提升农村幼教师资队伍质量和学前教育质量。
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本文系2012年教育部人文社会科学研究青年基金项目“西部农村幼儿园转岗教师生存状态与专业发展研究”（项目编号：12YJC880003）的阶段性成果。
通讯作者：蔡军，xacaijun@126.com
（责任编辑 张付庆）