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【摘 要】 我国提出推行终身职业技能培训制度，目标是“要实现覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求”。为了确保目标的实现，有必要着眼于职业技能培训制度随经济社会发展动态的适应性问题展开研究。本文从制度适应性效率的视角，提出在体系构建实践中注重应用现代信息技术，有助于补齐机制和资源短板，有助于实现制度适应性效率目标。从系统科学与工程角度，分析现代信息技术的应用对实现制度适应性效率的作用机制，建议优先建设职业技能管理与监测系统、电子政务管理与公共服务、互联网 职业技能培训，并给出包含这三个方面的职业技能培训电子政务公共服务综合平台的应用模型，该应用模型可用于指导实践。
【关键词】 职业技能培训制度；适应性效率；公共服务；互联网 职业技能培训；电子政务；终身学习；职业技能管理与监测系统；应用模型
【中图分类号】 G420 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2018）11-0070-09
一、引言
职业技能培训是中国人才强国战略的重要举措，也是促进经济可持续发展的战略选择。为适应国家经济转型和高速发展对技能人才的需要，我国出台《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（下文简称《意见》），提出“建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度”（国务院， 2018）。与之前的相关制度相比较，《意见》更加强调职业技能培训制度的“终身化”、“普惠均等”和“适应性”。其中，“适应性”是一项制度有效发挥作用、实现制度效率的内在要求。对于终身职业技能培训制度而言，实现制度的“适应性效率”是实现制度目标的题中应有之义。
健全的职业技能培训制度是支撑国家经济发展和竞争力的重要保证，也是全面深化改革的重要内容。随着中国职业技能培训制度改革的推进，培训覆盖面不断拓宽，培训体系不断完善。《意见》的出台给出了终身职业技能培训体系的总体框架和顶层设计，下一步的关键在于如何贯彻落实，尤其需要进一步突破现实困境，弥补制度机制和资源短板，更加注重职业技能培训制度与经济社会发展的协调性和适应性，以及与劳动者需求和发展的适应性。
已有关于职业技能培训的研究，比较多见的是针对重点群体和区域开展职业教育培训的实证研究，对职业技能培训制度適应性进行专门探讨的并不多见。重点群体中，以农民工作为研究对象的最为集中。韩伟静（2016）、郭苏豫（2016）、李姝洁（2011）分析了城镇化进程中农民工职业技能培训的现状、问题、成因和对策；罗长征（2012）在分析广州市产业结构调整对农民工技能提升需求的基础上，提出提升农民工职业技能培训效果的政策建议；曹金华（2014）、苑国栋（2011）从需求视角对农民工职业技能培训做了实证研究，发现农民工的主体需求定位已从生存需求转变为发展需求，现有的培训内容无法满足农民工需求，培训方式也不能适应农民工群体的特点和需求；徐建军（2013）基于农民工就业培训需求和供给的调研，指出农民工职业培训“有效需求不足”和“有效供给不足”同时并存的现象，他认为培训市场信息传导不通畅导致市场失灵，提出“主体主导—信息反馈”的农民工培训模式构架，强调培训主体能够对培训市场和就业市场反馈的各种信息及时准确地分析，并且有效修正先前培训过程中存在的不足；周彦兵（2016）从生命历程理论视角分析农民工生存与发展对继续教育的具体需求，强调个体主观能动性，探讨需求与供给的有效对接，提出学习方式上应基于信息网络，向着开放化、协作化、轻量化、个性化、趣味化和更以人为本的模式发展；徐卫，厉以宁，张秀生（2014）的研究结合中国人口红利时代终结和城镇化开启的时代背景，从现实分析新生代农民工职业培训存在的问题是培训实际效果与新生代农民工的利益诉求不相一致，培训参与率低、培训导向与需求导向脱节、培训的组织形式结构不合理等，研究发现针对新生代农民工的职业培训并没有对引导创业、职业发展和提升社会福利形成正向的影响，由此判断“职业培训效果与新生代农民工诉求之间的契合度存在一定差距”。
在制度研究方面，袁良栋（2013）从制度设计角度提出构建适合终身学习的职业培训制度体系的政策建议；张军霞（2017）梳理农民工职业技能培训政策，分析政策供给问题，提出要兼顾经济社会需求和农民工需求、培训政策需要加强系统化的政策建议。在职业教育培训的适应性研究方面，张原，陈建奇（2012）分析了工业化进程中职业教育体系发展的国际经验，提出当前中国职业教育发展进入重要机遇期，职业教育需要与经济体制转型和产业结构转变相适应，与新型工业化发展道路和人口与劳动力结构重大转变相适应，职业教育应该具有前瞻性和阶段性规划；占小梅（2013）做了德国职业教育与经济社会发展的适应性研究，分析德国在经济、社会发展进程中职业教育的体系结构（包括产业结构、层次结构）和“双元制”人才培养模式的发展历程，得到的启示包括职业教育专业结构要与产业结构对接，主动与经济社会接轨，建立开放的职业教育体系等；李茹（2014）提出提升社会培训适应性、有效性要关注培训项目设计与培训对象之间的融合度与适应度，并应用于天津市“职业培训包”项目设计和实践。也有其他学者从不同角度对上述问题做了探讨和研究。
总体看来，已有研究主要呈现以下特点：一是在研究职业技能培训时，主要关注职业技能培训的技术层面和组织层面，针对特定群体和区域的职业培训现实状况分析和提出对策，多为针对当前状态的实证研究，普遍得出当前职业技能培训与经济社会发展需求不相适应的判断，但是未能围绕职业培训制度效率和实现机制开展深入研究；二是研究者们一般认为职业技能培训应该与经济社会发展以及劳动者的个性化需要和发展需求相适应，但是对于实现什么样的适应性，如何实现职业技能培训制度的适应性，尚缺乏进一步研究。有鉴于此，本文希望系统梳理职业技能培训适应性内涵，对未来中国终身职业技能培训制度实现适应性目标提出相应策略建议。 二、终身职业技能培训制度“适应性效率”内涵
制度经济学创始人诺思（North）提出制度“适应性效率”（Adaptive Efficiency）概念，在研究经济制度结构与经济增长关系时，他指出“经济长期增长的关键不是资源配置的效率，而是适应性效率”（North， 1994）。这一概念的提出，主要是为了反映在时间动态进程中，“与经济社会变化状况相适应的制度变迁效率，体现为制度对制度环境（包括其他制度、经济、政治、科技、文化以及社会等环境）的现实与变迁相适应的程度”（North， 1994）。“适应性效率”是“某些社会面对冲击进行灵活调整的能力，以及改进制度以有效处理变化了的‘现实’的能力”（North， 1994）。王玉海（2005）等国内学者对制度“适应性效率”从制度经济学视角和在不同领域的应用角度做了一些研究和探讨，提出“适应性效率是未来制度应有的内在属性”；程宇（2013）的研究提出灵活性、耦合性和适应性是一个具有“适应性效率”的制度应该具有的特征。
从“适应性效率”的研究视角，可以把职业技能培训制度的适应性效率理解为在时间动态进程中的一定时段内，一个国家的职业技能培训体系、培训机制和培训模式等制度性因素，对制度环境相适应的程度，以及与经济社会条件相契合的程度（程宇， 2013）。职业技能培训制度实施的效率和效益，取决于制度体系与经济社会现实条件之间的适应性程度，取决于培训供给和培训需求主体之间的适应性程度。
第一，制度结构的灵活性。诺思提出，灵活的制度结构是成功的体制演化出来的，能够经受得住震荡和变革（王玉海， 2005）。适应性效率提供了一种制度标准，“通过始终成功地改变自身的制度结构实现长期持续增长，那是我们真正想让现在的社会所实现的”（诺思， 2004）。
职业技能培训体系是个由机制、模式、机构和资源等构成的具有整体性的系统。与经济社会发展相适应的职业技能培训体系具有“经济社会发展—产业结构变化—人才需求变化—职业技能培训需求变化”的内在传导机制。随着经济社会的演进，产业结构始终处在动态变化中，传导作用将会引发培训制度结构、培训组织等不断地适应产业结构调整而随之变化。我国的区域发展、产业发展不平衡，各地的区域产业集聚和发展阶段差异较大，同一产业中的企业情况千差万别，需要制度结构能够很好地处理需求主体的差异性，为培训机制和模式创新探索实现一定的灵活性提供可能。此外，近年来快速发展的战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业，对技能人才的需求高度异质化，与其不相匹配的是当前我国职业培训普遍存在的同质化现象。只有促进职业教育培训机构和培训资源趋向去中心化、多元化、专业化和细分化，建立更具彈性、更加开放的培训机构体系和培训资源体系，方能满足个性化、多样化的培训服务需求。
第二，制度结构耦合性。制度耦合是指制度系统的各项制度安排为了实现某一确定的功能和目标，而有机地组合在一起形成共生机制。“制度耦合是制度配置的最佳形式，也是制度发挥有效功能以及提高效率的重要条件”（李怀， 赵万里， 2012）。具体包括不同层级、不同类型制度安排之间耦合，以及正式制度与非正式制度之间耦合，各种制度安排之间呈现协调性的状态。
一个具有“适应性效率”的职业技能培训制度结构应具耦合性特征。其体现在两个方面：其一，正式制度内部实现耦合。整合存量规则，促进现存有关职业技能培训的各类政策制度注重与改进政策之间的协调配合，改善政策体系系统性。具体包括现有的人才战略政策、职业教育与培训政策、就业创业扶持政策、产业发展政策、财税激励政策、产业工人队伍建设政策以及社会保障政策，通过整合、协调和配合，最大限度发挥存量政策的效应。其二，正式制度与非正式制度实现耦合。当前我国的终身职业技能培训体系构建尚在培育和起步阶段，需要用开放包容的理念指导建设，尽快确立和实施激励各种要素尤其是企业和社会资源参与的政策和机制，形成开放进入的秩序，使终身职业技能培训多元化发展成为可能。
第三，制度变革的适应性。青木昌彦认为“不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境”（程宇， 2013）。王玉海（2005）认为诺思提出的“微观组织自适应”意指宏观层面的制度变迁和制度结构调整，其带动机制是“微观层面变化带来的收益增量通过累积形成存量调整，形成适应经济变化的‘自组织’”。这与系统科学的观点一致，经济社会系统这一类复杂系统，总是处在变化过程中，系统结构和功能除了受环境影响而改变，还通过自适应、自组织作用，系统进行演化（王众托， 2015， pp. 25-28）。“自组织”和“自适应”是系统自行适应变化的能力和过程，“自组织”指系统在内在机制驱动下，系统要素按彼此的相关性、协同性或某种规则而形成特定的结构和功能，系统得以不断提高自身复杂度和精细度的过程。在这个动态过程中，系统的输出与输入之间不断发生反馈作用，并根据条件或环境变化调整自身特性，实现自适应调节。研究复杂科学的著名学者霍兰提出复杂自适应系统的概念，认为“当系统的组成单元是具有自身目的和主动性的积极的主体，其主动性及其与环境的反复相互作用，形成了系统发展和进化的基本动因，并把系统与环境之间反复的、主动的交互作用，用‘适应性’来加以概括”（王众托， 2015， pp. 243-246），“正是相互作用和适应的过程，造成了个体向不同的方向发展，形成个体的多样性，进而通过自组织现象，形成系统的整体涌现性”。可见，制度体系是否有助于形成自组织和自适应特性，是实现制度“适应性效率”的关键。
职业技能培训制度变革适应性机制如图1所示，刻画的是制度体系如何对技术进步、产业结构和形态变迁、培训对象需求变化等动态实现主动学习和反应。机制变革、组织变革和制度创新是职业技能培训制度适应性的微观运行机制。“主动学习”是职业技能培训制度适应性的外在动力源，它的内容既包括参与其中的主体通过能动性把产业和劳动力结构等环境变化导致的影响因素带入系统运行，也包括学习先发国家的先进制度和技术改进自身的政府引导因素，以及基于外部对系统输入输出评估的适应性反馈调节因素。“引入竞争”是形成制度适应性的内在动力，体制原因使得职业教育机构和政府目前是职业技能培训的主体，其他利益主体参与的积极性并没有被充分调动。更多的新竞争者加入可以赋予职业技能培训新的活力，有利于形成多样性，并强化培训主体之间的相互作用。培训机构的多样性事实上体现一种更为精细化的分工，再通过集聚现象，形成系统在宏观层次上的涌现性，也就是出现自组织效应。所以这种竞争格局的构建，可以确保内在机制的高效运行，不仅使职业技能培训制度呈现一定的灵活性，也能更好地适应环境的变化。 徐卫，厉以宁，张秀生（2014）的研究结合中国体制转型、经济结构调整特征，从技术层面、组织层面、宏观环境层面对新生代农民工职业培训困境的成因进行探讨，把造成职业培训困境的本质原因归结为两类经济非均衡，认为“第一类非均衡是市场不完善导致的，主要体现在技术层面，如各行为主体间信息不对称、供求选择和组织能力低下等；第二类非均衡主要表现在宏观环境下职业培训组织政策及配套制度等方面，各行为主体没有作为真正的市场主体来参与职业教育培训，而是将职业教育培训看作政策或政治上的任务”（徐卫， 等， 2014），提出对困境破解的关键在于不能仅局限在一个环节的有限改善，而要在供求选择、组织及宏观环境三个环节同时发力，通过它们的相互强化作用，促进新生代农民工职业培训趋近一个有效率的新平衡。这一对策在实质上，是对职业培训制度的灵活性、耦合性和适应性提出要求。
三、基于“互联网 ”实现终身职业技能培训制度适应性效率的策略
随着社会信息化程度不断加深和互联网的普及应用，电子政务公共服务、互联网 教育培训呈现广泛、便捷、打破时空界限和边际成本低的特点，为实现职业技能培训服务“全覆盖”、“普惠均等”和“终身化”提供了可行路径和必然选择。按照《意见》提出的框架设计，职业技能培训体系构建要“结合国家‘金保工程’二期，建立基于互联网的职业技能培训公共服务平台”，“大力推广‘互联网 职业培训’模式”（国务院， 2018），明确了电子政务和互联网在终身职业技能培训体系构建中的应用前景。不仅如此，在实现制度适应性效率方面，电子政务和互联网也可以大有作为，关键是要解决科学的设计与实施问题，以确保制度效率的实现。
从国际经验来看，发达国家政府普遍把劳动力市场能力和就业状况作为评价国家竞争力的重要指标，重视通过职业教育培训促进就业，将其作为经济、社会政策的优先目标，向劳动者提供包括职业信息服务、职业与就业指导、就业与转业培训等公共服务。由于信息化和电子政务的独特优势，各国政府十分重视发展基于电子政务的公共服务，并把它作为提高政府管理和公共服务效率与效益的重要途径和手段。以美国为例，美国政府网站把职业培训公共服务与公共就业服务相融合，其电子政务应用模型如图2所示。美国、英国等发达国家的实践表明，通过管理和服务的网络化和一体化，使职业培训公共服务与公共就业服务、社会保障公共服务得以业务联通、数据共享（李志更， 唐志敏， 2010），实现了较高的制度效率。
我国的终身职业技能培训体系构建过程中，应从促进制度适应性效率实现的角度，充分应用现代信息技术优势，建议做好以下三个方面的优先建设。
（一）建设基于互联网的信息管理和监测系统，注重实现职业技能培训制度结构的灵活性
基于互联网的信息管理和监测系统，可以极大地提高政府在职业技能培训监管方面的能力。有效的信息交互带来的价值包括：①层级之间的信息传递更通畅高效。数据通过互联网实时共享，提高信息透明度和数据集约化，在此基础上的业务监管时效性和能力提高，使处于上级的政府可以赋予下一级政府更多的灵活性，便于各地因地制宜推进职业技能培训制度。②信息系统能够支持更为复杂的政府管理，在多元化主体参与的情况下，依然能够发挥管理效率和效能，激励政府、企业和社会开办技能培训机构和参与培训资源建设，提高培训供给的多样性和柔性，给制度结构带来更多灵活性。③降低中间管理层存在的必要性。相应地，政府的组织结构也由传统的金字塔结构向扁平的网状结构转变，管理呈现扁平化趋势，使制度结构具有更好的灵活性、弹性和对外界的反应能力（徐晓林， 2017， pp. 176-197）。
职业技能培训信息管理和监测系统的建设，应该规划和设计先行，要关注两个要点：其一是基础数据库的建立和数据资源的管理。技术变革、产业结构和形态变迁对技能人才和劳动者技能的需求，会最为真实地反映在企业需求数据之中，劳动者需求数据也最能体现劳动者择业就业、职业转换、技能提升、职业发展的具体需求，可以说，科学的数据资源管理和大数据应用是实现职业技能培训制度效率的重要基础。与职业技能培训相关的基础数据库包括工作岗位和职位数据库、人力资源数据库、职业信息数据库、职业培训数据库、技能评价数据库和社会保障数据库等；其二是根据系统功能设计系统结构。即各个子系统，涵盖培训机构管理、鉴定评价机构管理、政府培训补贴资金管理、培训绩效评估管理、培训过程监测、培训资源信息管理、劳动者职业技能培训电子档案管理等。
（二）采用电子政务公共服务模式，注重實现职业技能培训制度结构的耦合性
20世纪末，发达国家的电子政务以实现政府管理与服务的网络化为特征迅速发展起来，纷纷建立和应用政府网站等网络公共服务平台，公共服务进入基于电子政务的发展时期。在电子政务一体化管理和信息公开的框架下，信息资源共享、业务互联互通的公共服务逐步制度化与常态化。教育与培训服务信息化以及公共就业服务信息化成为各国经济社会信息化和电子政务发展的重要内容，服务集成程度随着政府精简组织机构和业务流程再造而不断得到优化。
图3所示为美国政府的一站式就业服务网，用户可以在这一个网站完成就业信息浏览查询、获取就业指导、在线提交职位申请，还可以了解职业相关信息和所需的职业培训，在线提交参加职业培训的申请，可以申请哪些政府补贴培训等信息也一目了然。页面设计中的对象分类、主题分类和服务定位、服务设计都是出于实现无障碍在线服务的功能考虑，不同服务内容之间衔接顺畅，无缝隙程度很高。图4所示的美国公共就业服务信息整合模式在集中呈现服务资源的基础上也对服务资源做了有效整合，改变了曾经存在的服务资源分散化、服务功能重复设置的弊端。实践中这种以服务对象为中心设计公共服务的模式，体现需求导向，通过业务流程再造来保障公共部门之间业务协同的实现，极大地提高了服务效率。可以说，一站集成的服务模式使公共部门之间的界限得以打破，制度和业务的耦合性提高。 我国政府改革提出建设“服务型政府”的目标，要求信息时代的政府公共服务要通过电子政务实现“让百姓少跑路，让信息多跑腿”。公共服务的许多服务项目会涉及多个部门职能，需要部门与部门之间业务协同而顺利办理，例如《意见》中列举的每一项举措都是由两个或两个以上部门分工负责，其中“围绕就业创业重点群体，广泛开展就业技能培训”一项任务涉及的部门多达14个。要在多部门之间实现信息共享与业务协同，基于电子政务的数据共享和公共服务模式成为必然选择。
与国际先进实践相比较，我国职业技能培训公共服务还比较滞后。政府网站www.gov.cn面向公众的公共服务平台中，“就业”和“教育”两个栏目均未体现职业培训公共服务相关内容。地方政府的情况，以网上政务服务能力排名前列的浙江、江苏和北京为例①，浙江政務服务网“职业培训”设在“教育培训”栏目之下，仅链接到两个网络学习平台“浙江企业网络学院”和“教师培训管理平台”。江苏政务服务网“个人服务”审批服务主题“就业创业”“职业资格”“教育科研”栏目均没有关于职业培训的内容，“便民服务”栏目“劳动就业”类别下设置有职业技能鉴定、工勤岗位技术等级考核、执（职）业资格考试等子项的信息发布与查询，包括通过江苏政务服务网链接到的专业服务子网“公共就业服务网”和“江苏省职业介绍服务网”，均没有体现培训机构、培训项目、政府补贴培训等与职业培训直接相关的内容。北京市网上政务服务大厅“劳动就业”栏目子菜单项仅有几类职业资格认定信息。造成职业技能培训公共服务滞后的原因，与职业技能培训职能跨教育和人力资源与社会保障两个部门，传统政务管理中部门之间协同的难度较大有关系，也从一个侧面反映出我国职业技能培训公共服务体系建设尚处在起步阶段。随着我国经济社会发展对劳动者技能要求提高，国家出台一系列关于加强职业技能培训的制度和政策，职业技能培训重要性和紧迫性凸显，为促进制度落实，需要充分发挥电子政务推动政府改革的作用，以职业技能培训公共服务平台建设为抓手，消除体制机制障碍。
职业技能培训公共服务平台的规划和建设应当注意三个要点：首先，以国家电子政务公共服务平台为依托，用一站集成式服务的理念指导建设；其次，以劳动者为中心，以促进就业和提高就业质量为目标，将“职业技能培训公共服务”作为“职业培训”子项纳入“就业服务”栏目；再者，打好信息共享和业务协同的基础，集成式服务平台建立在信息共享机制之上，而线上服务的集成是基于线下业务协同机制的形成，信息共享和业务协同机制的形成正是制度结构实现耦合性的重要体现。
采用基于电子政务的公共服务模式，可预期的效果包括以下三个方面：一是打破职业技能培训“信息孤岛”困境。通过电子政务所保障的数据互联互通和业务协同办理，职业技能培训信息能够与就业信息、社会保障信息联通共享，使信息的匹配和制度之间的耦合得以方便地实现。二是最大限度地发挥存量政策效应。整合现有政策资源，把现有的人才战略政策、职业教育与培训政策、就业创业扶持政策、产业发展政策、产业工人队伍建设政策、社会保障政策中与职业技能培训相关的梳理出来，建立起政府补贴资金与已有培训项目在电子政务系统中的信息关联。三是发挥已有各类政策的引导培育功能。例如设计面向就业创业的政府扶持性培训项目、面向重点产业的引导性培训项目、面向困难群体的补贴性培训项目，列入培训项目清单，一方面引入市场机制，吸引和激励企业和社会资源参与培训，另一方面便于劳动者自主自助选择，使培训趋向多元化、精细化，使培训供给和需求得以精准匹配，培训体系呈现更好的自组织特性。
（三）采用“互联网 职业培训”模式，注重实现职业技能培训制度变革的适应性
《意见》提出，“提升技能培训信息化水平”，“大力推广‘互联网 职业培训’模式，推动云计算、大数据、移动智能终端等信息网络技术在职业技能培训领域的应用，提高培训便利度和可及性”（国务院， 2018）。
与“互联网 教育”类似，“互联网 职业培训”具有传统培训无可比拟的优势。首先，网络在线学习模式支持“泛在”学习。远程教育和基于移动终端的在线学习，都有利于解决工学矛盾，更好地适应当前劳动者流动性增强的现实，而且基于在线培训资源的培训边际成本趋向于零，带来便利度和可及性的极大提高。其次，基于互联网的培训平台具有良好的开放性。从培训机构的角度，便于多元主体参与建设培训资源和引入竞争机制，针对需求开发适宜的培训模式和资源，从培训体系内部产生自组织和自适应；从学习者的角度，便于自主选择学习，实现随时进入和退出的灵活学习方式，满足个性化的学习需求，适应劳动者的需要。而且自主学习行为会呈现自发地向优质资源集中的现象，有利于形成培训资源优胜劣汰的内在进化机制。再者，搭建了培训资源的供求匹配平台。从供给的角度，在对技术进步和产业发展研究基础之上，政府可以引导培训资源不断跟踪劳动力市场需求的变化，甚至做出预测，为前瞻性培训提前布局，更好地适应经济社会环境的变迁；从需求的角度，企业对劳动者技能的需求以及劳动者学习的需求，由于主体的主观能动性，能够将外界环境的变化自然带入培训体系，通过需求的导向作用激发培训体系的适应性调节。此外，培训绩效评估的反馈调节作用，也利于培训体系实现更佳的适应性。
近年来国家出台的一系列有关职业教育培训的政策，都体现出“互联网 职业培训”模式的导向：《全国职工素质建设工程五年规划（2015-2019年）》提出“建立资源集成、形式多样、贴近职工、务实有效的职工素质建设工程模式，建设起覆盖全体职工的内容丰富、高效便捷的信息化职工学习培训服务平台”（中华全国总工会， 2015）；《教育部关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》提出“推进网络学习空间的建设与应用”，“推广远程协作、实时互动、翻转课堂、移动学习等信息化教学模式”，“统筹完善信息化管理服务平台建设，建立统一集中的基础数据库”，“支持行业、企业与职业院校共同建设面向社会服务的企业信息库、岗位技能标准库、人才需求信息库、创新创业案例库等开放资源”（教育部， 2017）。这些平台和资源都可以与职业技能培训统筹规划、共建共享。国家政策在职业培训强调的实训环节也提出采用信息技术，“有序引导各地各职业院校开发基于职场环境与工作过程的虚拟仿真实训资源和个性化自主学习系统”（教育部， 2017）。在职业教育与培训实践中，“全国职工素质建设工程网（zj.workercn.cn）”、教育部与中华全国总工会联合实施的农民工学历与能力提升“求学圆梦行动公共信息服务平台”（www.workeredu.org）、中国职工电化教育中心的“中国职工教育服务网”（www.cwesy.com）已经在发挥积极作用，这些培训资源之间以及与培训公共服务和管理的联通与融合是未来发展的方向。 “互联网 职业培训”模式创新，还应着重解决两方面的问题：其一，解决通过大数据分析掌握“有效需求”的问题，这是提供“有效供给”的基础。以农民工为例，改变当前农民工职业培训模式和内容不能契合农民工群体的特点及实际需求，培训内容与需求导向严重脱节的状况（徐建军， 2013）；其二，解决学习激励的问题，调动劳动者参加职业技能培训的积极性。借鉴国际经验，建立国家资格框架下的职业技能培训成果的认证、转换和积累机制，打通各类教育和培训的衔接，促进劳动者终身学习（曾书琴， 2013； 胡伟， 刘敏， 2010）。
综上所述，应用系统科学与工程理论和方法，提出如图5所示基于互联网的职业技能培训管理和公共服务解决方案，这是一个具有集成化、灵活易扩展、易于动态优化特点的综合平臺，有利于在建设和应用过程中实现终身职业技能培训制度的适应性效率，可以为我国电子政务职业技能培训公共服务平台建设提供指导性建议。
四、结语
国家对改革完善终身职业技能培训制度的要求是，促进普惠均等、坚持需求导向、创新体制机制、坚持统筹推进，实现培训对象普惠化、培训资源市场化、培训载体多元化、培训方式多样化、培训管理规范化，大规模开展高质量的职业技能培训。下一步的重点是协调职业技能培训管理和服务的关系，兼顾效率和公平，解决制度运行中的各种机制性障碍，统筹规划，充分应用现代信息化手段和技术，提高职业技能培训管理和服务水平。这会是一个长期的过程，通过创新实践，实现制度适应性效率，将是职业技能培训制度改革完善过程中的重要主题。
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【关键词】 职业技能培训制度；适应性效率；公共服务；互联网 职业技能培训；电子政务；终身学习；职业技能管理与监测系统；应用模型
【中图分类号】 G420 【文献标识码】 A 【文章编号】 1009-458x（2018）11-0070-09
一、引言
职业技能培训是中国人才强国战略的重要举措，也是促进经济可持续发展的战略选择。为适应国家经济转型和高速发展对技能人才的需要，我国出台《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》（下文简称《意见》），提出“建立并推行覆盖城乡全体劳动者、贯穿劳动者学习工作终身、适应就业创业和人才成长需要以及经济社会发展需求的终身职业技能培训制度”（国务院， 2018）。与之前的相关制度相比较，《意见》更加强调职业技能培训制度的“终身化”、“普惠均等”和“适应性”。其中，“适应性”是一项制度有效发挥作用、实现制度效率的内在要求。对于终身职业技能培训制度而言，实现制度的“适应性效率”是实现制度目标的题中应有之义。
健全的职业技能培训制度是支撑国家经济发展和竞争力的重要保证，也是全面深化改革的重要内容。随着中国职业技能培训制度改革的推进，培训覆盖面不断拓宽，培训体系不断完善。《意见》的出台给出了终身职业技能培训体系的总体框架和顶层设计，下一步的关键在于如何贯彻落实，尤其需要进一步突破现实困境，弥补制度机制和资源短板，更加注重职业技能培训制度与经济社会发展的协调性和适应性，以及与劳动者需求和发展的适应性。
已有关于职业技能培训的研究，比较多见的是针对重点群体和区域开展职业教育培训的实证研究，对职业技能培训制度適应性进行专门探讨的并不多见。重点群体中，以农民工作为研究对象的最为集中。韩伟静（2016）、郭苏豫（2016）、李姝洁（2011）分析了城镇化进程中农民工职业技能培训的现状、问题、成因和对策；罗长征（2012）在分析广州市产业结构调整对农民工技能提升需求的基础上，提出提升农民工职业技能培训效果的政策建议；曹金华（2014）、苑国栋（2011）从需求视角对农民工职业技能培训做了实证研究，发现农民工的主体需求定位已从生存需求转变为发展需求，现有的培训内容无法满足农民工需求，培训方式也不能适应农民工群体的特点和需求；徐建军（2013）基于农民工就业培训需求和供给的调研，指出农民工职业培训“有效需求不足”和“有效供给不足”同时并存的现象，他认为培训市场信息传导不通畅导致市场失灵，提出“主体主导—信息反馈”的农民工培训模式构架，强调培训主体能够对培训市场和就业市场反馈的各种信息及时准确地分析，并且有效修正先前培训过程中存在的不足；周彦兵（2016）从生命历程理论视角分析农民工生存与发展对继续教育的具体需求，强调个体主观能动性，探讨需求与供给的有效对接，提出学习方式上应基于信息网络，向着开放化、协作化、轻量化、个性化、趣味化和更以人为本的模式发展；徐卫，厉以宁，张秀生（2014）的研究结合中国人口红利时代终结和城镇化开启的时代背景，从现实分析新生代农民工职业培训存在的问题是培训实际效果与新生代农民工的利益诉求不相一致，培训参与率低、培训导向与需求导向脱节、培训的组织形式结构不合理等，研究发现针对新生代农民工的职业培训并没有对引导创业、职业发展和提升社会福利形成正向的影响，由此判断“职业培训效果与新生代农民工诉求之间的契合度存在一定差距”。
在制度研究方面，袁良栋（2013）从制度设计角度提出构建适合终身学习的职业培训制度体系的政策建议；张军霞（2017）梳理农民工职业技能培训政策，分析政策供给问题，提出要兼顾经济社会需求和农民工需求、培训政策需要加强系统化的政策建议。在职业教育培训的适应性研究方面，张原，陈建奇（2012）分析了工业化进程中职业教育体系发展的国际经验，提出当前中国职业教育发展进入重要机遇期，职业教育需要与经济体制转型和产业结构转变相适应，与新型工业化发展道路和人口与劳动力结构重大转变相适应，职业教育应该具有前瞻性和阶段性规划；占小梅（2013）做了德国职业教育与经济社会发展的适应性研究，分析德国在经济、社会发展进程中职业教育的体系结构（包括产业结构、层次结构）和“双元制”人才培养模式的发展历程，得到的启示包括职业教育专业结构要与产业结构对接，主动与经济社会接轨，建立开放的职业教育体系等；李茹（2014）提出提升社会培训适应性、有效性要关注培训项目设计与培训对象之间的融合度与适应度，并应用于天津市“职业培训包”项目设计和实践。也有其他学者从不同角度对上述问题做了探讨和研究。
总体看来，已有研究主要呈现以下特点：一是在研究职业技能培训时，主要关注职业技能培训的技术层面和组织层面，针对特定群体和区域的职业培训现实状况分析和提出对策，多为针对当前状态的实证研究，普遍得出当前职业技能培训与经济社会发展需求不相适应的判断，但是未能围绕职业培训制度效率和实现机制开展深入研究；二是研究者们一般认为职业技能培训应该与经济社会发展以及劳动者的个性化需要和发展需求相适应，但是对于实现什么样的适应性，如何实现职业技能培训制度的适应性，尚缺乏进一步研究。有鉴于此，本文希望系统梳理职业技能培训适应性内涵，对未来中国终身职业技能培训制度实现适应性目标提出相应策略建议。 二、终身职业技能培训制度“适应性效率”内涵
制度经济学创始人诺思（North）提出制度“适应性效率”（Adaptive Efficiency）概念，在研究经济制度结构与经济增长关系时，他指出“经济长期增长的关键不是资源配置的效率，而是适应性效率”（North， 1994）。这一概念的提出，主要是为了反映在时间动态进程中，“与经济社会变化状况相适应的制度变迁效率，体现为制度对制度环境（包括其他制度、经济、政治、科技、文化以及社会等环境）的现实与变迁相适应的程度”（North， 1994）。“适应性效率”是“某些社会面对冲击进行灵活调整的能力，以及改进制度以有效处理变化了的‘现实’的能力”（North， 1994）。王玉海（2005）等国内学者对制度“适应性效率”从制度经济学视角和在不同领域的应用角度做了一些研究和探讨，提出“适应性效率是未来制度应有的内在属性”；程宇（2013）的研究提出灵活性、耦合性和适应性是一个具有“适应性效率”的制度应该具有的特征。
从“适应性效率”的研究视角，可以把职业技能培训制度的适应性效率理解为在时间动态进程中的一定时段内，一个国家的职业技能培训体系、培训机制和培训模式等制度性因素，对制度环境相适应的程度，以及与经济社会条件相契合的程度（程宇， 2013）。职业技能培训制度实施的效率和效益，取决于制度体系与经济社会现实条件之间的适应性程度，取决于培训供给和培训需求主体之间的适应性程度。
第一，制度结构的灵活性。诺思提出，灵活的制度结构是成功的体制演化出来的，能够经受得住震荡和变革（王玉海， 2005）。适应性效率提供了一种制度标准，“通过始终成功地改变自身的制度结构实现长期持续增长，那是我们真正想让现在的社会所实现的”（诺思， 2004）。
职业技能培训体系是个由机制、模式、机构和资源等构成的具有整体性的系统。与经济社会发展相适应的职业技能培训体系具有“经济社会发展—产业结构变化—人才需求变化—职业技能培训需求变化”的内在传导机制。随着经济社会的演进，产业结构始终处在动态变化中，传导作用将会引发培训制度结构、培训组织等不断地适应产业结构调整而随之变化。我国的区域发展、产业发展不平衡，各地的区域产业集聚和发展阶段差异较大，同一产业中的企业情况千差万别，需要制度结构能够很好地处理需求主体的差异性，为培训机制和模式创新探索实现一定的灵活性提供可能。此外，近年来快速发展的战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业，对技能人才的需求高度异质化，与其不相匹配的是当前我国职业培训普遍存在的同质化现象。只有促进职业教育培训机构和培训资源趋向去中心化、多元化、专业化和细分化，建立更具彈性、更加开放的培训机构体系和培训资源体系，方能满足个性化、多样化的培训服务需求。
第二，制度结构耦合性。制度耦合是指制度系统的各项制度安排为了实现某一确定的功能和目标，而有机地组合在一起形成共生机制。“制度耦合是制度配置的最佳形式，也是制度发挥有效功能以及提高效率的重要条件”（李怀， 赵万里， 2012）。具体包括不同层级、不同类型制度安排之间耦合，以及正式制度与非正式制度之间耦合，各种制度安排之间呈现协调性的状态。
一个具有“适应性效率”的职业技能培训制度结构应具耦合性特征。其体现在两个方面：其一，正式制度内部实现耦合。整合存量规则，促进现存有关职业技能培训的各类政策制度注重与改进政策之间的协调配合，改善政策体系系统性。具体包括现有的人才战略政策、职业教育与培训政策、就业创业扶持政策、产业发展政策、财税激励政策、产业工人队伍建设政策以及社会保障政策，通过整合、协调和配合，最大限度发挥存量政策的效应。其二，正式制度与非正式制度实现耦合。当前我国的终身职业技能培训体系构建尚在培育和起步阶段，需要用开放包容的理念指导建设，尽快确立和实施激励各种要素尤其是企业和社会资源参与的政策和机制，形成开放进入的秩序，使终身职业技能培训多元化发展成为可能。
第三，制度变革的适应性。青木昌彦认为“不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境”（程宇， 2013）。王玉海（2005）认为诺思提出的“微观组织自适应”意指宏观层面的制度变迁和制度结构调整，其带动机制是“微观层面变化带来的收益增量通过累积形成存量调整，形成适应经济变化的‘自组织’”。这与系统科学的观点一致，经济社会系统这一类复杂系统，总是处在变化过程中，系统结构和功能除了受环境影响而改变，还通过自适应、自组织作用，系统进行演化（王众托， 2015， pp. 25-28）。“自组织”和“自适应”是系统自行适应变化的能力和过程，“自组织”指系统在内在机制驱动下，系统要素按彼此的相关性、协同性或某种规则而形成特定的结构和功能，系统得以不断提高自身复杂度和精细度的过程。在这个动态过程中，系统的输出与输入之间不断发生反馈作用，并根据条件或环境变化调整自身特性，实现自适应调节。研究复杂科学的著名学者霍兰提出复杂自适应系统的概念，认为“当系统的组成单元是具有自身目的和主动性的积极的主体，其主动性及其与环境的反复相互作用，形成了系统发展和进化的基本动因，并把系统与环境之间反复的、主动的交互作用，用‘适应性’来加以概括”（王众托， 2015， pp. 243-246），“正是相互作用和适应的过程，造成了个体向不同的方向发展，形成个体的多样性，进而通过自组织现象，形成系统的整体涌现性”。可见，制度体系是否有助于形成自组织和自适应特性，是实现制度“适应性效率”的关键。
职业技能培训制度变革适应性机制如图1所示，刻画的是制度体系如何对技术进步、产业结构和形态变迁、培训对象需求变化等动态实现主动学习和反应。机制变革、组织变革和制度创新是职业技能培训制度适应性的微观运行机制。“主动学习”是职业技能培训制度适应性的外在动力源，它的内容既包括参与其中的主体通过能动性把产业和劳动力结构等环境变化导致的影响因素带入系统运行，也包括学习先发国家的先进制度和技术改进自身的政府引导因素，以及基于外部对系统输入输出评估的适应性反馈调节因素。“引入竞争”是形成制度适应性的内在动力，体制原因使得职业教育机构和政府目前是职业技能培训的主体，其他利益主体参与的积极性并没有被充分调动。更多的新竞争者加入可以赋予职业技能培训新的活力，有利于形成多样性，并强化培训主体之间的相互作用。培训机构的多样性事实上体现一种更为精细化的分工，再通过集聚现象，形成系统在宏观层次上的涌现性，也就是出现自组织效应。所以这种竞争格局的构建，可以确保内在机制的高效运行，不仅使职业技能培训制度呈现一定的灵活性，也能更好地适应环境的变化。 徐卫，厉以宁，张秀生（2014）的研究结合中国体制转型、经济结构调整特征，从技术层面、组织层面、宏观环境层面对新生代农民工职业培训困境的成因进行探讨，把造成职业培训困境的本质原因归结为两类经济非均衡，认为“第一类非均衡是市场不完善导致的，主要体现在技术层面，如各行为主体间信息不对称、供求选择和组织能力低下等；第二类非均衡主要表现在宏观环境下职业培训组织政策及配套制度等方面，各行为主体没有作为真正的市场主体来参与职业教育培训，而是将职业教育培训看作政策或政治上的任务”（徐卫， 等， 2014），提出对困境破解的关键在于不能仅局限在一个环节的有限改善，而要在供求选择、组织及宏观环境三个环节同时发力，通过它们的相互强化作用，促进新生代农民工职业培训趋近一个有效率的新平衡。这一对策在实质上，是对职业培训制度的灵活性、耦合性和适应性提出要求。
三、基于“互联网 ”实现终身职业技能培训制度适应性效率的策略
随着社会信息化程度不断加深和互联网的普及应用，电子政务公共服务、互联网 教育培训呈现广泛、便捷、打破时空界限和边际成本低的特点，为实现职业技能培训服务“全覆盖”、“普惠均等”和“终身化”提供了可行路径和必然选择。按照《意见》提出的框架设计，职业技能培训体系构建要“结合国家‘金保工程’二期，建立基于互联网的职业技能培训公共服务平台”，“大力推广‘互联网 职业培训’模式”（国务院， 2018），明确了电子政务和互联网在终身职业技能培训体系构建中的应用前景。不仅如此，在实现制度适应性效率方面，电子政务和互联网也可以大有作为，关键是要解决科学的设计与实施问题，以确保制度效率的实现。
从国际经验来看，发达国家政府普遍把劳动力市场能力和就业状况作为评价国家竞争力的重要指标，重视通过职业教育培训促进就业，将其作为经济、社会政策的优先目标，向劳动者提供包括职业信息服务、职业与就业指导、就业与转业培训等公共服务。由于信息化和电子政务的独特优势，各国政府十分重视发展基于电子政务的公共服务，并把它作为提高政府管理和公共服务效率与效益的重要途径和手段。以美国为例，美国政府网站把职业培训公共服务与公共就业服务相融合，其电子政务应用模型如图2所示。美国、英国等发达国家的实践表明，通过管理和服务的网络化和一体化，使职业培训公共服务与公共就业服务、社会保障公共服务得以业务联通、数据共享（李志更， 唐志敏， 2010），实现了较高的制度效率。
我国的终身职业技能培训体系构建过程中，应从促进制度适应性效率实现的角度，充分应用现代信息技术优势，建议做好以下三个方面的优先建设。
（一）建设基于互联网的信息管理和监测系统，注重实现职业技能培训制度结构的灵活性
基于互联网的信息管理和监测系统，可以极大地提高政府在职业技能培训监管方面的能力。有效的信息交互带来的价值包括：①层级之间的信息传递更通畅高效。数据通过互联网实时共享，提高信息透明度和数据集约化，在此基础上的业务监管时效性和能力提高，使处于上级的政府可以赋予下一级政府更多的灵活性，便于各地因地制宜推进职业技能培训制度。②信息系统能够支持更为复杂的政府管理，在多元化主体参与的情况下，依然能够发挥管理效率和效能，激励政府、企业和社会开办技能培训机构和参与培训资源建设，提高培训供给的多样性和柔性，给制度结构带来更多灵活性。③降低中间管理层存在的必要性。相应地，政府的组织结构也由传统的金字塔结构向扁平的网状结构转变，管理呈现扁平化趋势，使制度结构具有更好的灵活性、弹性和对外界的反应能力（徐晓林， 2017， pp. 176-197）。
职业技能培训信息管理和监测系统的建设，应该规划和设计先行，要关注两个要点：其一是基础数据库的建立和数据资源的管理。技术变革、产业结构和形态变迁对技能人才和劳动者技能的需求，会最为真实地反映在企业需求数据之中，劳动者需求数据也最能体现劳动者择业就业、职业转换、技能提升、职业发展的具体需求，可以说，科学的数据资源管理和大数据应用是实现职业技能培训制度效率的重要基础。与职业技能培训相关的基础数据库包括工作岗位和职位数据库、人力资源数据库、职业信息数据库、职业培训数据库、技能评价数据库和社会保障数据库等；其二是根据系统功能设计系统结构。即各个子系统，涵盖培训机构管理、鉴定评价机构管理、政府培训补贴资金管理、培训绩效评估管理、培训过程监测、培训资源信息管理、劳动者职业技能培训电子档案管理等。
（二）采用电子政务公共服务模式，注重實现职业技能培训制度结构的耦合性
20世纪末，发达国家的电子政务以实现政府管理与服务的网络化为特征迅速发展起来，纷纷建立和应用政府网站等网络公共服务平台，公共服务进入基于电子政务的发展时期。在电子政务一体化管理和信息公开的框架下，信息资源共享、业务互联互通的公共服务逐步制度化与常态化。教育与培训服务信息化以及公共就业服务信息化成为各国经济社会信息化和电子政务发展的重要内容，服务集成程度随着政府精简组织机构和业务流程再造而不断得到优化。
图3所示为美国政府的一站式就业服务网，用户可以在这一个网站完成就业信息浏览查询、获取就业指导、在线提交职位申请，还可以了解职业相关信息和所需的职业培训，在线提交参加职业培训的申请，可以申请哪些政府补贴培训等信息也一目了然。页面设计中的对象分类、主题分类和服务定位、服务设计都是出于实现无障碍在线服务的功能考虑，不同服务内容之间衔接顺畅，无缝隙程度很高。图4所示的美国公共就业服务信息整合模式在集中呈现服务资源的基础上也对服务资源做了有效整合，改变了曾经存在的服务资源分散化、服务功能重复设置的弊端。实践中这种以服务对象为中心设计公共服务的模式，体现需求导向，通过业务流程再造来保障公共部门之间业务协同的实现，极大地提高了服务效率。可以说，一站集成的服务模式使公共部门之间的界限得以打破，制度和业务的耦合性提高。 我国政府改革提出建设“服务型政府”的目标，要求信息时代的政府公共服务要通过电子政务实现“让百姓少跑路，让信息多跑腿”。公共服务的许多服务项目会涉及多个部门职能，需要部门与部门之间业务协同而顺利办理，例如《意见》中列举的每一项举措都是由两个或两个以上部门分工负责，其中“围绕就业创业重点群体，广泛开展就业技能培训”一项任务涉及的部门多达14个。要在多部门之间实现信息共享与业务协同，基于电子政务的数据共享和公共服务模式成为必然选择。
与国际先进实践相比较，我国职业技能培训公共服务还比较滞后。政府网站www.gov.cn面向公众的公共服务平台中，“就业”和“教育”两个栏目均未体现职业培训公共服务相关内容。地方政府的情况，以网上政务服务能力排名前列的浙江、江苏和北京为例①，浙江政務服务网“职业培训”设在“教育培训”栏目之下，仅链接到两个网络学习平台“浙江企业网络学院”和“教师培训管理平台”。江苏政务服务网“个人服务”审批服务主题“就业创业”“职业资格”“教育科研”栏目均没有关于职业培训的内容，“便民服务”栏目“劳动就业”类别下设置有职业技能鉴定、工勤岗位技术等级考核、执（职）业资格考试等子项的信息发布与查询，包括通过江苏政务服务网链接到的专业服务子网“公共就业服务网”和“江苏省职业介绍服务网”，均没有体现培训机构、培训项目、政府补贴培训等与职业培训直接相关的内容。北京市网上政务服务大厅“劳动就业”栏目子菜单项仅有几类职业资格认定信息。造成职业技能培训公共服务滞后的原因，与职业技能培训职能跨教育和人力资源与社会保障两个部门，传统政务管理中部门之间协同的难度较大有关系，也从一个侧面反映出我国职业技能培训公共服务体系建设尚处在起步阶段。随着我国经济社会发展对劳动者技能要求提高，国家出台一系列关于加强职业技能培训的制度和政策，职业技能培训重要性和紧迫性凸显，为促进制度落实，需要充分发挥电子政务推动政府改革的作用，以职业技能培训公共服务平台建设为抓手，消除体制机制障碍。
职业技能培训公共服务平台的规划和建设应当注意三个要点：首先，以国家电子政务公共服务平台为依托，用一站集成式服务的理念指导建设；其次，以劳动者为中心，以促进就业和提高就业质量为目标，将“职业技能培训公共服务”作为“职业培训”子项纳入“就业服务”栏目；再者，打好信息共享和业务协同的基础，集成式服务平台建立在信息共享机制之上，而线上服务的集成是基于线下业务协同机制的形成，信息共享和业务协同机制的形成正是制度结构实现耦合性的重要体现。
采用基于电子政务的公共服务模式，可预期的效果包括以下三个方面：一是打破职业技能培训“信息孤岛”困境。通过电子政务所保障的数据互联互通和业务协同办理，职业技能培训信息能够与就业信息、社会保障信息联通共享，使信息的匹配和制度之间的耦合得以方便地实现。二是最大限度地发挥存量政策效应。整合现有政策资源，把现有的人才战略政策、职业教育与培训政策、就业创业扶持政策、产业发展政策、产业工人队伍建设政策、社会保障政策中与职业技能培训相关的梳理出来，建立起政府补贴资金与已有培训项目在电子政务系统中的信息关联。三是发挥已有各类政策的引导培育功能。例如设计面向就业创业的政府扶持性培训项目、面向重点产业的引导性培训项目、面向困难群体的补贴性培训项目，列入培训项目清单，一方面引入市场机制，吸引和激励企业和社会资源参与培训，另一方面便于劳动者自主自助选择，使培训趋向多元化、精细化，使培训供给和需求得以精准匹配，培训体系呈现更好的自组织特性。
（三）采用“互联网 职业培训”模式，注重实现职业技能培训制度变革的适应性
《意见》提出，“提升技能培训信息化水平”，“大力推广‘互联网 职业培训’模式，推动云计算、大数据、移动智能终端等信息网络技术在职业技能培训领域的应用，提高培训便利度和可及性”（国务院， 2018）。
与“互联网 教育”类似，“互联网 职业培训”具有传统培训无可比拟的优势。首先，网络在线学习模式支持“泛在”学习。远程教育和基于移动终端的在线学习，都有利于解决工学矛盾，更好地适应当前劳动者流动性增强的现实，而且基于在线培训资源的培训边际成本趋向于零，带来便利度和可及性的极大提高。其次，基于互联网的培训平台具有良好的开放性。从培训机构的角度，便于多元主体参与建设培训资源和引入竞争机制，针对需求开发适宜的培训模式和资源，从培训体系内部产生自组织和自适应；从学习者的角度，便于自主选择学习，实现随时进入和退出的灵活学习方式，满足个性化的学习需求，适应劳动者的需要。而且自主学习行为会呈现自发地向优质资源集中的现象，有利于形成培训资源优胜劣汰的内在进化机制。再者，搭建了培训资源的供求匹配平台。从供给的角度，在对技术进步和产业发展研究基础之上，政府可以引导培训资源不断跟踪劳动力市场需求的变化，甚至做出预测，为前瞻性培训提前布局，更好地适应经济社会环境的变迁；从需求的角度，企业对劳动者技能的需求以及劳动者学习的需求，由于主体的主观能动性，能够将外界环境的变化自然带入培训体系，通过需求的导向作用激发培训体系的适应性调节。此外，培训绩效评估的反馈调节作用，也利于培训体系实现更佳的适应性。
近年来国家出台的一系列有关职业教育培训的政策，都体现出“互联网 职业培训”模式的导向：《全国职工素质建设工程五年规划（2015-2019年）》提出“建立资源集成、形式多样、贴近职工、务实有效的职工素质建设工程模式，建设起覆盖全体职工的内容丰富、高效便捷的信息化职工学习培训服务平台”（中华全国总工会， 2015）；《教育部关于进一步推进职业教育信息化发展的指导意见》提出“推进网络学习空间的建设与应用”，“推广远程协作、实时互动、翻转课堂、移动学习等信息化教学模式”，“统筹完善信息化管理服务平台建设，建立统一集中的基础数据库”，“支持行业、企业与职业院校共同建设面向社会服务的企业信息库、岗位技能标准库、人才需求信息库、创新创业案例库等开放资源”（教育部， 2017）。这些平台和资源都可以与职业技能培训统筹规划、共建共享。国家政策在职业培训强调的实训环节也提出采用信息技术，“有序引导各地各职业院校开发基于职场环境与工作过程的虚拟仿真实训资源和个性化自主学习系统”（教育部， 2017）。在职业教育与培训实践中，“全国职工素质建设工程网（zj.workercn.cn）”、教育部与中华全国总工会联合实施的农民工学历与能力提升“求学圆梦行动公共信息服务平台”（www.workeredu.org）、中国职工电化教育中心的“中国职工教育服务网”（www.cwesy.com）已经在发挥积极作用，这些培训资源之间以及与培训公共服务和管理的联通与融合是未来发展的方向。 “互联网 职业培训”模式创新，还应着重解决两方面的问题：其一，解决通过大数据分析掌握“有效需求”的问题，这是提供“有效供给”的基础。以农民工为例，改变当前农民工职业培训模式和内容不能契合农民工群体的特点及实际需求，培训内容与需求导向严重脱节的状况（徐建军， 2013）；其二，解决学习激励的问题，调动劳动者参加职业技能培训的积极性。借鉴国际经验，建立国家资格框架下的职业技能培训成果的认证、转换和积累机制，打通各类教育和培训的衔接，促进劳动者终身学习（曾书琴， 2013； 胡伟， 刘敏， 2010）。
综上所述，应用系统科学与工程理论和方法，提出如图5所示基于互联网的职业技能培训管理和公共服务解决方案，这是一个具有集成化、灵活易扩展、易于动态优化特点的综合平臺，有利于在建设和应用过程中实现终身职业技能培训制度的适应性效率，可以为我国电子政务职业技能培训公共服务平台建设提供指导性建议。
四、结语
国家对改革完善终身职业技能培训制度的要求是，促进普惠均等、坚持需求导向、创新体制机制、坚持统筹推进，实现培训对象普惠化、培训资源市场化、培训载体多元化、培训方式多样化、培训管理规范化，大规模开展高质量的职业技能培训。下一步的重点是协调职业技能培训管理和服务的关系，兼顾效率和公平，解决制度运行中的各种机制性障碍，统筹规划，充分应用现代信息化手段和技术，提高职业技能培训管理和服务水平。这会是一个长期的过程，通过创新实践，实现制度适应性效率，将是职业技能培训制度改革完善过程中的重要主题。
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