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摘 要：构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国应对内外双重困局的必然选择，也是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。恰逢“两个一百年”历史交汇之际，城市高质量发展必须以新发展格局为统领，立足国内市场，培育国际竞争新优势，积极顺应人口、土地、资本、数据、环境等要素转化的新趋势，从供需互动、创新驱动、空间要素生产率提升、制度变革、产业链升级、治理深化六方面着手，围绕促进城市平衡、充分、高效、公平、可持续、安全发展等目标要求，抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，加快大尺度区域整合和城乡融合，逐步实現临近区域公共服务均等化，完善城市生产、生活、生态品质治理，持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育。
关键词：新发展格局;城市高质量发展;新型城镇化
中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）04-0015-09
不同于欧美国家数百年的渐进式城镇化历程，我国的城镇化在政府主导与制度引领下快速进行了大规模人口迁移，取得了较大的成绩。然而，伴随城市发展与城镇化的推进，政府与市场的关系、大城市与中小城市的功能定位、发展速度与目标的选择等现实问题也接踵而至。立足“两个一百年”历史交汇点，我国的城镇化水平和城市发展质量仍有较大提升空间，选择符合我国国情的独特视角，研究“使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活空间”①的高质量发展路径，是一项兼具理论价值和现实意义的重要议题。
当今世界正在经历百年未有之大变局，在外部全球经济复苏乏力、贸易保护主义抬头、中美关系紧张和内部投资回报率下降、供需错配、结构失衡、城乡区域收入差距扩大的多重困境挤压下，以习近平同志为核心的党中央统筹全局，从我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件出发，坚持“发展阶段论”和“不断发展论”、“整体协同”与“局部主攻”的辩证统一，作出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略部署，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全，这对于我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展具有战略性意义。我国城市发展从属于经济社会发展的总体框架，城市发展的要素、机制和目标离不开宏观经济背景与环境。为此，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，将城乡区域经济循环深刻嵌套于国内国际双循环之中，在新发展格局下探寻未来城市高质量发展的新出路。
一、国家战略导向与我国城市发展路径的演化
1949年以来，我国城市发展服从于国家宏观战略安排，经历了“立国战略下计划建设→富国战略下竞争建设→强国战略下品质建设”的路径演化，城市数量增长了5倍，城市人口增加了约7亿人，取得了较大的成绩。
（一）立国战略、重工业发展与城市计划
新中国成立之初，面临着资源短缺与外部封锁的双重压力，在此背景下，中央确立了建立工业国的目标，围绕实现社会主义工业化的总要求，有计划地优先发展重工业。这一阶段的城市发展遵循“大分散、小集中，不搞中心城市、多发展小城镇”的计划模式，城市空间布局受重工业区位影响较大，城市建设为工业化、为生产、为劳动人民服务[1]。一方面，工业化进程推进了城市扩张及建设，在东北地区老重工业基地以及武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等一批新兴内地重工业基地建设的推动下，城市相继发展。1949—1959年，全国城市数量由132个增至179个，城镇人口增加了6606万人。另一方面，城市计划发展模式推进了工业发展，工农产品统购统销、票证以及城市工人低工资等制度安排有效压低了工业生产的原材料和劳动力成本，使得工业部门能够在短期内积累可观利润，推动了工业发展。尽管这一时期城镇化水平和城市发展速度并不快，但城市计划发展模式加速了工业利润积累，为新中国的稳固奠定了坚实的基础。
（二）富国战略、人口流动与城市竞争
改革开放后，传统以“大锅饭”等平均主义为导向的经济发展模式逐渐转化为以效率优先为主导的发展思路，农村人口流动管理逐步放宽，城市发展也转向了竞争驱动型模式[1]。由于非农产业是经济增长的主要源泉，地方政府往往采取一些城市倾向的经济政策[2]，财政支出向城市铁路、公路、机场等基础设施建设以及引进大项目、大工程倾斜，迎合了工业发展对于土地、资金以及降低成本的需求，使得工业企业快速集聚并通过市场和要素专业化溢出等渠道创造就业岗位，吸引农村人口持续流入，带动了城市快速发展。1978—2011年，全国城市数量由193个增至657个，城镇人口数量由1978年的1.7亿人增至2011年的6.9亿人，城镇化水平快速从17.92%提高至51.27%，城市发展驶入快车道。
竞争驱动型城市发展模式使部分地方政府滋生造城冲动，产生了土地城镇化快于人口城镇化、城市建设缺乏特色等问题。其一，城市发展土地城镇化快于人口城镇化，增长地耗水平高而经济密度低。改革开放后，全国城市建成区面积增长速度长期快于城市人口增长率，用地增长弹性系数一直超过城市合理扩张上限。与土地快速扩张不同的是，除深圳之外的大多数城市经济密度提升缓慢，且地均GDP与国际大都市存在明显差距。在“土地换增长”模式下，部分城市“摊大饼式”的无序扩张致使用地结构不合理、土地资源利用效率低下[3]，部分地区“土地财政”依赖度加大[4]，不得以采取的偏向工业园区以及房地产的土地出让行为致使地价、房价高企，对中低收入群体产生挤出效应，加大了企业土地、劳动力等使用成本，抑制了企业创新与进一步集聚，不利于产业升级和城市的多样化发展[5]。其二，城市建设缺乏特色，吸引力不足。部分地方政府一味追求高楼林立、交通纵横的城市形象，城市建筑高度雷同，千楼一面、千城一面现象突出，在城市改造过程中存在“大拆大建”“拆真建假”等现象，致使历史传承割裂、文化氛围缺失，在城市建设和运行资金紧张的压力下仍然存在基础设施重复建设现象，致使供需错位和资源浪费。此外，伴随基础设施的完善，可贸易品运输成本显著降低，工业企业开始出现分散和转移，传统依靠政府主导集聚工业企业促进城市发展的模式出现失灵，部分地区陷入了追求数量和规模的“外延式”僵局，资源诅咒难以摆脱，产业转型升级进程缓慢，新增就业岗位数量降低，人口转移动能持续减弱，发展进入瓶颈。 （三）强国战略、以人为核心与城市品质建设
党的十八大以来，人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾日渐突出，以人为核心的新型城镇化加速推进。人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动，向公共服务好、就业机会多的南方及大城市流动的新特征，区域经济分化呈总体趋势扩大、板块内部分化明显和南北分化加剧的新特点。城市开始找寻发展的新出路，围绕生活、生产、生态、人文、社会、治理等城市品质的建设加速推进[6]，政策侧重点由公共基础设施建设转向公共服务，引才与营商环境改善措施持续加码。政府希冀通过聚集人才，由人才带动创新，形成新兴产业集聚，提供工作崗位，吸引人口流入，从而实现城市发展。虽然大多数城市意识到城市品质的重要性，但区域品质建设绝非一朝之事，在引才策略同质化和公共服务建设不成熟的束缚下，除北京、上海、广州、深圳这些一线城市外，人才主要在杭州、南京等少数城市集聚，不利于我国城市的整体发展。此外，新一轮城市品质建设伴生了南北分化加剧，南方城市在创新创业、产权及要素市场化改革、公共服务和营商环境优化等方面持续领先，人口不断流入;而北方大多数城市尚未从传统的依靠资源要素和政府投资驱动的发展模式中脱离，资源枯竭型城市转型压力加大，政府投资回报率持续下降，产业升级进程缓慢，人口流失严重。2012—2019年，北方经济占全国比重从42.9%下降至35.4%，南北城市GDP总量差距从14个百分点扩大到29个百分点。自创新驱动发展战略提出后，部分地区陷入了“创新崇拜”[7]，盲目上马与本地发展实际不相符、不配套的项目和工程，造成了经济损失和资源浪费，加之新兴产业对从业人员素质要求普遍偏高，不足以支撑未来我国3亿人口市民化的需要。城市发展路径尚需进行全盘式、系统化的谋划。
二、新发展格局下城市高质量发展的理论解析
新发展格局是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。只有在新发展格局视角下深度解析并研究城市高质量发展的要素、机制和目标，有效平衡发展动能上政府与市场的关系，以及功能定位上大城市与中小城市的关系等，才能准确把握、科学决策，设计可行的城市高质量发展路径。
（一）新发展格局与城市高质量发展的逻辑关系
新发展格局是我国适应新发展阶段、面对新历史任务、破解新环境约束的必然选择，也是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。当前，我国城市进入高质量发展阶段，以土地、资本为核心变量的传统城市发展模式正在改变，以资源、投资驱动的传统要素集聚方式正在突破，城市高质量发展面临着新的要素转换、新的机制构建、新的目标设定和新的路线选择[8]。只有在新发展格局的视角下，立足国内市场，培育国际竞争新优势，推动大尺度区域整合，构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，才能提供城市高质量发展的源动力。
城市是国家经济运行体系及其空间网络的重要支撑[9]，其发展速度和质量直接关乎新发展格局的构建、推进和落实。我国的城镇化既创造巨大需求、又提升有效供给，是拉动经济增长的核心动能。新发展格局战略部署下我国经济发展的出发点和落脚点、中心和重心都发生了巨大变化，推进新型城镇化仍然是经济发展的重要抓手。只有畅通城乡区域经济循环，才能为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供基本保障;只有推动城市高质量发展，才能形成系列空间节点，支撑新发展格局顺利推进并落实。
因此，科学理解新发展格局的内涵是深入设计城市高质量发展理论架构和实施路径的重要前提。第一，国内国际双循环是一个整体，不可偏废，内循环为主、外循环赋能、双循环畅通高效是新发展格局的基本表现[10]。第二，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全、实现更为安全的发展，这是新发展格局的核心要求。第三，实现高水平自立自强是新发展格局的本质特征。第四，改革、开放、创新是全面落实新发展格局的关键动能[11]。第五，深化供给侧结构性改革和需求侧管理、推进创新攻关、推动国内统一市场的形成、优化升级产业结构、增强供给体系韧性、完善深层次改革和经济社会治理、塑造我国参与国际合作和竞争新优势，是加快构建新发展格局的主攻方向。
（二）新发展格局下城市发展的要素转换
传统意义上，城市发展以土地、资本等要素投入的生产函数模型为基本假定，学者们一般从投资驱动下的规模效应和集聚效应两个角度来描述城市发展过程并确定未来发展路径。伴随技术的进步，影响城市发展的要素表现形式、作用方式及强度发生了重大变化。因此，必须在新发展格局指导下，对要素转换进行深度解读。
1.人口流动符合市场规律并反映区域落差
人口是影响城市发展最核心的要素。当前我国人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动、向公共服务好和就业机会多的南方及大城市流动等新特征，符合市场机制作用规律的同时也反映出东西部、南北方、城市间发展落差。第一，跨省域人口向东部、南方流动。2016—2019年广东省、浙江省、江苏省年均增加常住人口分别达168万人、78万人和23万人，山东省、东北三省人口流出规模持续扩大。第二，人口持续向少数核心城市聚集。2016—2019年深圳、广州、杭州三城市人口年均净流入均超过20万人，长沙、宁波、西安、成都、重庆、郑州等城市人口年均净流入超10万人。第三，城市间人口联系加强。城市群内部经济联系密切，人口交互密切。百度人口迁移大数据显示，广州—佛山、深圳—东莞、上海—苏州、北京—廊坊、北京—天津、西安—咸阳等城市间人口单日流动频次逐渐走高。
2.城市土地要素增长空间正在受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压
土地是城市发展的空间载体，受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压。当前我国城市建设面积增幅收窄，沿海城市普遍存在工业用地挤占居住用地的问题。从总量上看，2019年我国全部城市建设面积达58 307.7平方公里，2011—2015年城镇建设面积年均增长5.4%，2016—2019年年均增长3.4%，增幅收窄;上海、北京、天津等大城市2016—2019年城建土地面积年均增长不足1%①。从用地结构来看，城镇建设用地包括居住、工业、商服、物流仓储、道路交通、公共管理与服务、公共设施、绿地等八类，全国整体城市建设用地中居住用地占比高于工业用地占比10个百分点左右，但与国家整体水平相比，上海、东莞等沿海城市普遍存在居住用地占比低于工业用地占比的现象，造成了土地和住宅价格高企。 3.城市建设资金逐步依赖多渠道融资
资本是城市建设和运营的基本保障。在城市快速发展的要求下，市政公用设施建设固定资产投资额增幅上升，地方财政支撑乏力，信贷和民间资本支撑力度加强。2019年城市市政公用设施建设固定资产投资额达20 438.8亿元;2011—2015年投资额年均增长3.1%，2016—2019年年均增长4.8%，增幅上升。尽管分税制改革赋予了地方财政一定的自主权，但长期以来我国地方政府财政支出效率并不高[12-13]，随着城市加快扩张，许多城市地方财政明显支撑乏力。为解决投入不足的问题，城市陆续成立城投公司，以政府划拨土地为抵押物进行融资，引入银行信贷资金和民间资本。2019年，城市市政公用设施建设固定资产投资中地方财政拨款、国内贷款、自筹资金分别为5456.9亿元、5039.3亿元、4707.3亿元，占全部资金的70%以上①。
4.技术、数据等“新型要素”持续赋能城市管理和品质建设
新一轮科技革命下，技术、数据等“新型要素”为城市发展注入了新活力。近年来，大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、模式、理念不断创新。2012年住房和城乡建设部公布首批90个国家智慧城市试点名单，截至2020年4月，试点数量已经达到290个，我国正在成为全球最大的智慧城市建设实施国。在“新型要素”赋能下，一批智慧城市样板工程涌现，“大城市病”得到初步缓解，城市管理成效和市民生活质量显著提升。
5.环境逐步成为恩格尔系数降低与库兹涅茨曲线拐点到来后的重要变量
在习近平生态文明思想引领下，坚守“两山”理念、优化“三生”空间已经成为城市发展的共识。近年来，我国恩格尔系数持续下降，从2016年的30.1%降至2019年的28.2%②，整体临近库兹涅茨曲线拐点，大部分东部城市已经位于库兹涅茨曲线右侧[14]。从居民需求和城市发展阶段出发，环境的恢复与建设是城市不可移动品质空间的核心内容，直接影响人口特别是精英人才的流动，正在成为影响未来城市发展的重要变量因素。
（三）新发展格局下城市高质量发展的理论机制和目标设定
新发展格局下，我国城市进入高质量发展阶段，必须脱离传统路径依赖，顺应要素转换的新趋势，从供需互动、创新驱动、空间要素生产率提升、制度变革、产业链升级、治理深化六方面着手，促进城市平衡、充分、高效、公平、可持续、安全发展。
1.以供需互动促进城市平衡发展
处理好供给和需求的关系是新发展格局的重要内涵。当前和今后一个时期，我国经济运行面临的主要矛盾仍然在供给侧，必须紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。我国城市发展暴露出的大城市病和中小城市功能萎缩、城市建设“千城一面”等问题，根本上就在于城市提供的产品和服务的品种、质量无法满足多层次、多样化的居民需求，致使部分城市承载力和吸引力不足。新发展格局下，城市发展要顺应人口向区域性行政中心、公共服务好、就业机会多的城市集聚的需求，统筹土地、资本、技术、数据、环境等要素资源，加快供给侧结构性改革。一方面，要提高中心城市、城市群综合承载及资源优化配置能力，根治“大城市病”;另一方面，要加强有效供给，提高小城市资源利用效率，治理经济增长乏力、公共服务长期供给不足、人才流失、产业凋敝等“落后病”，促进城市内及城市间供需平衡发展。
2.以创新驱动城市充分发展
创新是畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位的关键。在国内传统要素、投资驱动方式不可持续和国外全球价值链依附性嵌入模式支撑弱化的双重困境下，我国必须依靠创新驱动解决发展动力不足、潜力释放不够等总量、结构和水平问题，必须通过培育新技术、新产品、新业态、新模式，促进新旧产业融合，以本土企业自主创新能力提升和本土高端市场需求扩容支撑跨越“中等收入陷阱”[15]。解决当前我国城市发展面临的内生动能不足、“摊大饼”式扩张造成的资源浪费等问题，应当以创新为基本出发点，推动城市发展动能转换，加快城市土地、人口、资本等传统要素与技术、数据等新型要素充分融合，提高要素使用效率，营造公平竞争的新环境，提供符合居民消费升级需求的新产品和新服务，促进城市充分发展。
3.以空间要素生产率提升引领城市高效发展
以中心城市为核心的现代化都市圈和高水平城市群是构建新发展格局的空间载体和重要支撑。落实新发展格局的决策部署必须持续发挥中心城市和城市群的带动作用，形成一批新增长极，优化区域分工，深化区域合作，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展[16]。当前我国人口持续流入公共服务好、就业机会多的中心城市，未來还将有三亿人口进城，而“胡焕庸线”约束下人口流入区城市土地要素供给增量空间有限。这就要求在未来的城市发展中，以新技术、新平台融合各类要素资源，构建新型生产函数，大力提升城市经济密度和地均产出，全方位提高城市发展效率。
4.以制度变革推动城市公平发展
扫除阻碍国内大循环和国内国际双循环畅通的制度、观念和利益羁绊，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，形成高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一大市场，是新发展格局的核心要求[16]。在与户籍挂钩的系列制度约束下，我国大中小城市、小城镇之间存在明显断层，城乡、区域、收入差距持续扩大，区域协调发展与公共服务均等化进展缓慢，新市民获得感、体验感差。具体而言，存在如下问题：第一，以京津冀为例，北京、天津两个超大城市与河北省之间缺乏有经济活力的中小城市支撑，城市群等级结构不合理。第二，城市间特别是临近城市间经济联动仍有提升空间。2019年有11个省会城市在本省份的经济首位度超过30%①，集聚效应显著，而辐射联动不足，没有有效调动各个城市参与经济活动的积极性，城市比较优势发挥尚不充分。第三，城市内各群体收入和生活质量差距仍然存在。根据《2019年农民工监测调查报告》，50.9%的受访农民工反映存在子女在城市上学难、看病难，市民权利缺失等问题，农村转移人口市民化仍然是新型城镇化和高质量城市发展需要解决的重大问题。未来城市发展需要转换空间视角，通过制度变革，以人口要素的自由流动带动城乡之间和地区之间在人均 GDP、人均实际收入和生活质量方面的均等化[17]，推动城市公平发展。 5.以产业链升级带动城市可持续发展
产业链、供应链畅通是高质量国民经济循环的基础，产业链自主可控更是关系到我国经济安全、稳定的根本。按照国际经验，城镇化初期工业是人口聚集的直接动力，能够助推城市快速发展，而伴随城镇化的推进，城市产业结构发生重要变化，信息技术、金融等服务业以及高端制造业会逐渐取代传统工业成为城市发展的新动力，推动城市建设走向高级阶段。2019年我国人均GDP比中等偏上收入国家的平均水平高出13.5%，而城镇化率落后中等偏上收入国家平均水平的6%。预计“十四五”结束时，我国将跨入世界银行设定的高收入国家门槛[17]，城镇化推进和城市发展上升空间较大。因此，必须紧紧抓住产业链升级的主线，优化跨行政区大空间尺度要素流动和配置机制，以国内大循环为主，重构区域产业链，培育完整的城市产业体系，解决三亿人口进城就业问题，缩小我国城镇化率与国际平均水平的差距，支撑城市可持续发展。
6.以治理深化保障城市安全发展
国家治理体系和治理能力现代化直接关系到新发展格局的构建和完善，而城市治理是共建共治共享国家治理新格局的基本单元。随着千万级人口大城市数量的增加，城市多元文化融合、自然灾害和公共卫生事件应急处理、市政基础设施承载等频频受到挑战。按照户籍人口计算，2019年我国千万以上人口的超大城市有6个，500万～1000万人口的特大城市有10个，300万～500万人口的大城市有30个①。如果考虑到人口的流动，承载千万级人口的超大城市会更多，这对城市治理的高效性和安全性带来了极大挑战。特别是新冠肺炎疫情发生以来，如何在确保防疫工作的同时维持城市的正常运转，成为各级政府急需破解的治理难题。未来城市应充分借助技术、数据等“新型要素”，创新精细化管理方式和多元化治理手段，不断提高政府执政能力，全面提升城市治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平，保障城市安全发展。
三、新发展格局下我国城市高质量发展的路径选择
恰逢“两个一百年”历史交汇之际，城市高质量发展必须以新发展格局为统领，立足国内市场，培育国际竞争新优势，抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，加快大尺度区域整合和城乡融合，逐步实现临近区域公共服务均等化，完善城市生产、生活、生态品质治理，持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育。
（一）抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系
第一，重构以国内大循环为主的区域产业链。一是快速推进城市产业链由外循环、自循环为主转向内循环、区域循环为主。一方面，面向国内市场和需求，加快自主创新、联通产学研用，加大基础科学和紧缺技术的投入力度，构建完善且自主可控的创新链、产业链和供应链;另一方面，以中心城市为支撑，合理规划产业布局，实现区域内及区域间产业的优势互补和创新成果的自由流动，进行多层次产需对接，打破区域间城市间分割，推动大尺度产业链整合，构建布局完善、门类齐全、结构合理的区域产业体系。二是积极培育新业态。大力推动5G等城市新型基础设施建设，加强新一代信息技术与传统产业部门、线上与线下不断有机融合，发展直播带货、工厂电商、社区零售等新模式，以创新驱动产业升级，以新业态释放新就业岗位，激发消费潜力，提高居民收入。
第二，分层级推进就业供给侧改革。坚持推动扩大就业和提高收入有机结合，从城市发展基础和要素禀赋出发，识别城市就业供给特征，基于不同层级产业发展，全面推进就业导向型、创新驱动型、服务导向性、环境导向性等多层级就业岗位设置，扩充就业规模，改善就业结构，提高就业质量，避免出现资源枯竭和产业空心化现象，保持城市发展的持续动力，着力解决三亿人进城就业问题。
（二）加快大尺度区域整合和城乡融合
第一，持续推进户籍制度改革。积极探索零门槛落户、人才落户、“差别化落户”、城市群内户口互认等多种户籍制度改革模式，破除城市户籍门槛，推动基本公共服务同户籍身份剥离。完善教育、医疗等基础公共服务保障，推动人口由临近区域向全国范围内的自由流动，以人口流动逐步带动城乡间、地区间收入和生活质量的均等化。
第二，持续加强不同等级城市的有效组合。完善城市群、都市圈、城市带建设，从空间结构优化着手，解决大城市病，提高都市圈、城市群的空间利用效率。基于中心城市及城市群尺度，从创新治理、产业治理、公共治理和空间治理等多维度提升城市综合承载及资源优化配置能力，优化城市群规模体系，加快大城市与中小城市、城市与乡村的良性循环，建立起跨行政隶属关系的大尺度协同关系。
第三，加快推进城乡融合。健全城乡双向要素流动机制，加快推进农村土地流转交易、工商资本引流入乡、多渠道城乡财政金融服务等体制机制建立和完善;优化城乡教育资源配置，加强乡村医疗卫生服务体系建设，健全农村养老服务网络，构建城乡统一的社会保险和社会救助体系，推动城乡公共服务一体化;逐步建立城乡一体化的基础设施发展机制，推进城市轨道交通、市政供水供气向城郊村延伸，加快实现各区乡镇村道路联通。
（三）逐步实现临近区域公共服务均等化
第一，推进临近区域公共服务均等化。以城市群、都市圈为空间尺度，丰富供应主体和资金来源，逐步实现临近区域教育、医疗等基本公共服务供给数量和质量的均等化。一方面，提供符合居民需求的有效公共品，减少资源的错配与浪费;另一方面，创新城市建设、改造、治理方式，提供新型城市體验。
第二，推进城市住房供给侧改革。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，强化城市主体责任，分类型建立并完善住房供应体系。一是推进城市更新和存量住房改造，提高老市民居住质量;二是针对城市中低收入家庭和新市民，配建公共住房和发展租赁住房，在深圳、雄安新区等地探索人才房建设模式;三是健全商品房销售和私房出租、交易的市场机制，全面提升城市居住体验。
（四）完善城市生产、生活、生态品质治理 第一，完善高密度城市生产品质治理。探索北京、上海、深圳等高密度城市生产治理模式创新，合理规划城市边界和生产空间，用好土地和资金增量，盘活存量，进一步提高城市承载弹性和经济密度。
第二，完善以社区为基本单元的城市生活品质治理。运用大数据等新技术手段加强交通、社区智慧管理，提高网格化精细管控水平，降低城市运行成本和风险;推进健康城市建设，积极开展各类健康宣传、体育健身活动，为市民健康生活和工作提供保障。
第三，完善城市生态品质治理。集中合力治理城市空气、水体、土壤污染，改善城市建设用地结构，适度增加绿地建设面积，一手抓污染源头控制，调整能源结构，提高能源使用效率，一手抓生态修复，逐步还原城市绿色基底，提升生态系统功能。
（五）持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育
第一，关注城市文化培育。通过制度引导城市居民参与到渗透家国情怀、集体精神、地方文化的各类活动中来，在地方文化的基础上逐步建立一套居民理解、认同和喜爱的城市文化供给体系，以提升大众审美为出发点，强调先进文化的导向作用，强化城市文化符号，增强城市居民的文化自信。
第二，推进保留特色风貌的差别化城市建设。高度重视城市自然、人文景观保护，加强对传统历史街区的修复和限制性开发，留住城市空间中的传统、乡愁和记忆，提高居民对城市的归属感与认同感;通过特色地标、文化产业园建设等方式，推进差异化的城市建设。
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（责任编辑：罗重谱）
关键词：新发展格局;城市高质量发展;新型城镇化
中图分类号：F124 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2021）04-0015-09
不同于欧美国家数百年的渐进式城镇化历程，我国的城镇化在政府主导与制度引领下快速进行了大规模人口迁移，取得了较大的成绩。然而，伴随城市发展与城镇化的推进，政府与市场的关系、大城市与中小城市的功能定位、发展速度与目标的选择等现实问题也接踵而至。立足“两个一百年”历史交汇点，我国的城镇化水平和城市发展质量仍有较大提升空间，选择符合我国国情的独特视角，研究“使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活空间”①的高质量发展路径，是一项兼具理论价值和现实意义的重要议题。
当今世界正在经历百年未有之大变局，在外部全球经济复苏乏力、贸易保护主义抬头、中美关系紧张和内部投资回报率下降、供需错配、结构失衡、城乡区域收入差距扩大的多重困境挤压下，以习近平同志为核心的党中央统筹全局，从我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件出发，坚持“发展阶段论”和“不断发展论”、“整体协同”与“局部主攻”的辩证统一，作出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略部署，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全，这对于我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展具有战略性意义。我国城市发展从属于经济社会发展的总体框架，城市发展的要素、机制和目标离不开宏观经济背景与环境。为此，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，将城乡区域经济循环深刻嵌套于国内国际双循环之中，在新发展格局下探寻未来城市高质量发展的新出路。
一、国家战略导向与我国城市发展路径的演化
1949年以来，我国城市发展服从于国家宏观战略安排，经历了“立国战略下计划建设→富国战略下竞争建设→强国战略下品质建设”的路径演化，城市数量增长了5倍，城市人口增加了约7亿人，取得了较大的成绩。
（一）立国战略、重工业发展与城市计划
新中国成立之初，面临着资源短缺与外部封锁的双重压力，在此背景下，中央确立了建立工业国的目标，围绕实现社会主义工业化的总要求，有计划地优先发展重工业。这一阶段的城市发展遵循“大分散、小集中，不搞中心城市、多发展小城镇”的计划模式，城市空间布局受重工业区位影响较大，城市建设为工业化、为生产、为劳动人民服务[1]。一方面，工业化进程推进了城市扩张及建设，在东北地区老重工业基地以及武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等一批新兴内地重工业基地建设的推动下，城市相继发展。1949—1959年，全国城市数量由132个增至179个，城镇人口增加了6606万人。另一方面，城市计划发展模式推进了工业发展，工农产品统购统销、票证以及城市工人低工资等制度安排有效压低了工业生产的原材料和劳动力成本，使得工业部门能够在短期内积累可观利润，推动了工业发展。尽管这一时期城镇化水平和城市发展速度并不快，但城市计划发展模式加速了工业利润积累，为新中国的稳固奠定了坚实的基础。
（二）富国战略、人口流动与城市竞争
改革开放后，传统以“大锅饭”等平均主义为导向的经济发展模式逐渐转化为以效率优先为主导的发展思路，农村人口流动管理逐步放宽，城市发展也转向了竞争驱动型模式[1]。由于非农产业是经济增长的主要源泉，地方政府往往采取一些城市倾向的经济政策[2]，财政支出向城市铁路、公路、机场等基础设施建设以及引进大项目、大工程倾斜，迎合了工业发展对于土地、资金以及降低成本的需求，使得工业企业快速集聚并通过市场和要素专业化溢出等渠道创造就业岗位，吸引农村人口持续流入，带动了城市快速发展。1978—2011年，全国城市数量由193个增至657个，城镇人口数量由1978年的1.7亿人增至2011年的6.9亿人，城镇化水平快速从17.92%提高至51.27%，城市发展驶入快车道。
竞争驱动型城市发展模式使部分地方政府滋生造城冲动，产生了土地城镇化快于人口城镇化、城市建设缺乏特色等问题。其一，城市发展土地城镇化快于人口城镇化，增长地耗水平高而经济密度低。改革开放后，全国城市建成区面积增长速度长期快于城市人口增长率，用地增长弹性系数一直超过城市合理扩张上限。与土地快速扩张不同的是，除深圳之外的大多数城市经济密度提升缓慢，且地均GDP与国际大都市存在明显差距。在“土地换增长”模式下，部分城市“摊大饼式”的无序扩张致使用地结构不合理、土地资源利用效率低下[3]，部分地区“土地财政”依赖度加大[4]，不得以采取的偏向工业园区以及房地产的土地出让行为致使地价、房价高企，对中低收入群体产生挤出效应，加大了企业土地、劳动力等使用成本，抑制了企业创新与进一步集聚，不利于产业升级和城市的多样化发展[5]。其二，城市建设缺乏特色，吸引力不足。部分地方政府一味追求高楼林立、交通纵横的城市形象，城市建筑高度雷同，千楼一面、千城一面现象突出，在城市改造过程中存在“大拆大建”“拆真建假”等现象，致使历史传承割裂、文化氛围缺失，在城市建设和运行资金紧张的压力下仍然存在基础设施重复建设现象，致使供需错位和资源浪费。此外，伴随基础设施的完善，可贸易品运输成本显著降低，工业企业开始出现分散和转移，传统依靠政府主导集聚工业企业促进城市发展的模式出现失灵，部分地区陷入了追求数量和规模的“外延式”僵局，资源诅咒难以摆脱，产业转型升级进程缓慢，新增就业岗位数量降低，人口转移动能持续减弱，发展进入瓶颈。 （三）强国战略、以人为核心与城市品质建设
党的十八大以来，人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾日渐突出，以人为核心的新型城镇化加速推进。人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动，向公共服务好、就业机会多的南方及大城市流动的新特征，区域经济分化呈总体趋势扩大、板块内部分化明显和南北分化加剧的新特点。城市开始找寻发展的新出路，围绕生活、生产、生态、人文、社会、治理等城市品质的建设加速推进[6]，政策侧重点由公共基础设施建设转向公共服务，引才与营商环境改善措施持续加码。政府希冀通过聚集人才，由人才带动创新，形成新兴产业集聚，提供工作崗位，吸引人口流入，从而实现城市发展。虽然大多数城市意识到城市品质的重要性，但区域品质建设绝非一朝之事，在引才策略同质化和公共服务建设不成熟的束缚下，除北京、上海、广州、深圳这些一线城市外，人才主要在杭州、南京等少数城市集聚，不利于我国城市的整体发展。此外，新一轮城市品质建设伴生了南北分化加剧，南方城市在创新创业、产权及要素市场化改革、公共服务和营商环境优化等方面持续领先，人口不断流入;而北方大多数城市尚未从传统的依靠资源要素和政府投资驱动的发展模式中脱离，资源枯竭型城市转型压力加大，政府投资回报率持续下降，产业升级进程缓慢，人口流失严重。2012—2019年，北方经济占全国比重从42.9%下降至35.4%，南北城市GDP总量差距从14个百分点扩大到29个百分点。自创新驱动发展战略提出后，部分地区陷入了“创新崇拜”[7]，盲目上马与本地发展实际不相符、不配套的项目和工程，造成了经济损失和资源浪费，加之新兴产业对从业人员素质要求普遍偏高，不足以支撑未来我国3亿人口市民化的需要。城市发展路径尚需进行全盘式、系统化的谋划。
二、新发展格局下城市高质量发展的理论解析
新发展格局是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。只有在新发展格局视角下深度解析并研究城市高质量发展的要素、机制和目标，有效平衡发展动能上政府与市场的关系，以及功能定位上大城市与中小城市的关系等，才能准确把握、科学决策，设计可行的城市高质量发展路径。
（一）新发展格局与城市高质量发展的逻辑关系
新发展格局是我国适应新发展阶段、面对新历史任务、破解新环境约束的必然选择，也是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。当前，我国城市进入高质量发展阶段，以土地、资本为核心变量的传统城市发展模式正在改变，以资源、投资驱动的传统要素集聚方式正在突破，城市高质量发展面临着新的要素转换、新的机制构建、新的目标设定和新的路线选择[8]。只有在新发展格局的视角下，立足国内市场，培育国际竞争新优势，推动大尺度区域整合，构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，才能提供城市高质量发展的源动力。
城市是国家经济运行体系及其空间网络的重要支撑[9]，其发展速度和质量直接关乎新发展格局的构建、推进和落实。我国的城镇化既创造巨大需求、又提升有效供给，是拉动经济增长的核心动能。新发展格局战略部署下我国经济发展的出发点和落脚点、中心和重心都发生了巨大变化，推进新型城镇化仍然是经济发展的重要抓手。只有畅通城乡区域经济循环，才能为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供基本保障;只有推动城市高质量发展，才能形成系列空间节点，支撑新发展格局顺利推进并落实。
因此，科学理解新发展格局的内涵是深入设计城市高质量发展理论架构和实施路径的重要前提。第一，国内国际双循环是一个整体，不可偏废，内循环为主、外循环赋能、双循环畅通高效是新发展格局的基本表现[10]。第二，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全、实现更为安全的发展，这是新发展格局的核心要求。第三，实现高水平自立自强是新发展格局的本质特征。第四，改革、开放、创新是全面落实新发展格局的关键动能[11]。第五，深化供给侧结构性改革和需求侧管理、推进创新攻关、推动国内统一市场的形成、优化升级产业结构、增强供给体系韧性、完善深层次改革和经济社会治理、塑造我国参与国际合作和竞争新优势，是加快构建新发展格局的主攻方向。
（二）新发展格局下城市发展的要素转换
传统意义上，城市发展以土地、资本等要素投入的生产函数模型为基本假定，学者们一般从投资驱动下的规模效应和集聚效应两个角度来描述城市发展过程并确定未来发展路径。伴随技术的进步，影响城市发展的要素表现形式、作用方式及强度发生了重大变化。因此，必须在新发展格局指导下，对要素转换进行深度解读。
1.人口流动符合市场规律并反映区域落差
人口是影响城市发展最核心的要素。当前我国人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动、向公共服务好和就业机会多的南方及大城市流动等新特征，符合市场机制作用规律的同时也反映出东西部、南北方、城市间发展落差。第一，跨省域人口向东部、南方流动。2016—2019年广东省、浙江省、江苏省年均增加常住人口分别达168万人、78万人和23万人，山东省、东北三省人口流出规模持续扩大。第二，人口持续向少数核心城市聚集。2016—2019年深圳、广州、杭州三城市人口年均净流入均超过20万人，长沙、宁波、西安、成都、重庆、郑州等城市人口年均净流入超10万人。第三，城市间人口联系加强。城市群内部经济联系密切，人口交互密切。百度人口迁移大数据显示，广州—佛山、深圳—东莞、上海—苏州、北京—廊坊、北京—天津、西安—咸阳等城市间人口单日流动频次逐渐走高。
2.城市土地要素增长空间正在受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压
土地是城市发展的空间载体，受到“胡焕庸线”和粮食安全的双重挤压。当前我国城市建设面积增幅收窄，沿海城市普遍存在工业用地挤占居住用地的问题。从总量上看，2019年我国全部城市建设面积达58 307.7平方公里，2011—2015年城镇建设面积年均增长5.4%，2016—2019年年均增长3.4%，增幅收窄;上海、北京、天津等大城市2016—2019年城建土地面积年均增长不足1%①。从用地结构来看，城镇建设用地包括居住、工业、商服、物流仓储、道路交通、公共管理与服务、公共设施、绿地等八类，全国整体城市建设用地中居住用地占比高于工业用地占比10个百分点左右，但与国家整体水平相比，上海、东莞等沿海城市普遍存在居住用地占比低于工业用地占比的现象，造成了土地和住宅价格高企。 3.城市建设资金逐步依赖多渠道融资
资本是城市建设和运营的基本保障。在城市快速发展的要求下，市政公用设施建设固定资产投资额增幅上升，地方财政支撑乏力，信贷和民间资本支撑力度加强。2019年城市市政公用设施建设固定资产投资额达20 438.8亿元;2011—2015年投资额年均增长3.1%，2016—2019年年均增长4.8%，增幅上升。尽管分税制改革赋予了地方财政一定的自主权，但长期以来我国地方政府财政支出效率并不高[12-13]，随着城市加快扩张，许多城市地方财政明显支撑乏力。为解决投入不足的问题，城市陆续成立城投公司，以政府划拨土地为抵押物进行融资，引入银行信贷资金和民间资本。2019年，城市市政公用设施建设固定资产投资中地方财政拨款、国内贷款、自筹资金分别为5456.9亿元、5039.3亿元、4707.3亿元，占全部资金的70%以上①。
4.技术、数据等“新型要素”持续赋能城市管理和品质建设
新一轮科技革命下，技术、数据等“新型要素”为城市发展注入了新活力。近年来，大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、模式、理念不断创新。2012年住房和城乡建设部公布首批90个国家智慧城市试点名单，截至2020年4月，试点数量已经达到290个，我国正在成为全球最大的智慧城市建设实施国。在“新型要素”赋能下，一批智慧城市样板工程涌现，“大城市病”得到初步缓解，城市管理成效和市民生活质量显著提升。
5.环境逐步成为恩格尔系数降低与库兹涅茨曲线拐点到来后的重要变量
在习近平生态文明思想引领下，坚守“两山”理念、优化“三生”空间已经成为城市发展的共识。近年来，我国恩格尔系数持续下降，从2016年的30.1%降至2019年的28.2%②，整体临近库兹涅茨曲线拐点，大部分东部城市已经位于库兹涅茨曲线右侧[14]。从居民需求和城市发展阶段出发，环境的恢复与建设是城市不可移动品质空间的核心内容，直接影响人口特别是精英人才的流动，正在成为影响未来城市发展的重要变量因素。
（三）新发展格局下城市高质量发展的理论机制和目标设定
新发展格局下，我国城市进入高质量发展阶段，必须脱离传统路径依赖，顺应要素转换的新趋势，从供需互动、创新驱动、空间要素生产率提升、制度变革、产业链升级、治理深化六方面着手，促进城市平衡、充分、高效、公平、可持续、安全发展。
1.以供需互动促进城市平衡发展
处理好供给和需求的关系是新发展格局的重要内涵。当前和今后一个时期，我国经济运行面临的主要矛盾仍然在供给侧，必须紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。我国城市发展暴露出的大城市病和中小城市功能萎缩、城市建设“千城一面”等问题，根本上就在于城市提供的产品和服务的品种、质量无法满足多层次、多样化的居民需求，致使部分城市承载力和吸引力不足。新发展格局下，城市发展要顺应人口向区域性行政中心、公共服务好、就业机会多的城市集聚的需求，统筹土地、资本、技术、数据、环境等要素资源，加快供给侧结构性改革。一方面，要提高中心城市、城市群综合承载及资源优化配置能力，根治“大城市病”;另一方面，要加强有效供给，提高小城市资源利用效率，治理经济增长乏力、公共服务长期供给不足、人才流失、产业凋敝等“落后病”，促进城市内及城市间供需平衡发展。
2.以创新驱动城市充分发展
创新是畅通国内大循环、塑造我国在国际大循环中主动地位的关键。在国内传统要素、投资驱动方式不可持续和国外全球价值链依附性嵌入模式支撑弱化的双重困境下，我国必须依靠创新驱动解决发展动力不足、潜力释放不够等总量、结构和水平问题，必须通过培育新技术、新产品、新业态、新模式，促进新旧产业融合，以本土企业自主创新能力提升和本土高端市场需求扩容支撑跨越“中等收入陷阱”[15]。解决当前我国城市发展面临的内生动能不足、“摊大饼”式扩张造成的资源浪费等问题，应当以创新为基本出发点，推动城市发展动能转换，加快城市土地、人口、资本等传统要素与技术、数据等新型要素充分融合，提高要素使用效率，营造公平竞争的新环境，提供符合居民消费升级需求的新产品和新服务，促进城市充分发展。
3.以空间要素生产率提升引领城市高效发展
以中心城市为核心的现代化都市圈和高水平城市群是构建新发展格局的空间载体和重要支撑。落实新发展格局的决策部署必须持续发挥中心城市和城市群的带动作用，形成一批新增长极，优化区域分工，深化区域合作，更好促进发达地区和欠发达地区、东中西部和东北地区共同发展[16]。当前我国人口持续流入公共服务好、就业机会多的中心城市，未來还将有三亿人口进城，而“胡焕庸线”约束下人口流入区城市土地要素供给增量空间有限。这就要求在未来的城市发展中，以新技术、新平台融合各类要素资源，构建新型生产函数，大力提升城市经济密度和地均产出，全方位提高城市发展效率。
4.以制度变革推动城市公平发展
扫除阻碍国内大循环和国内国际双循环畅通的制度、观念和利益羁绊，破除妨碍生产要素市场化配置和商品服务流通的体制机制障碍，形成高效规范、公平竞争、充分开放的国内统一大市场，是新发展格局的核心要求[16]。在与户籍挂钩的系列制度约束下，我国大中小城市、小城镇之间存在明显断层，城乡、区域、收入差距持续扩大，区域协调发展与公共服务均等化进展缓慢，新市民获得感、体验感差。具体而言，存在如下问题：第一，以京津冀为例，北京、天津两个超大城市与河北省之间缺乏有经济活力的中小城市支撑，城市群等级结构不合理。第二，城市间特别是临近城市间经济联动仍有提升空间。2019年有11个省会城市在本省份的经济首位度超过30%①，集聚效应显著，而辐射联动不足，没有有效调动各个城市参与经济活动的积极性，城市比较优势发挥尚不充分。第三，城市内各群体收入和生活质量差距仍然存在。根据《2019年农民工监测调查报告》，50.9%的受访农民工反映存在子女在城市上学难、看病难，市民权利缺失等问题，农村转移人口市民化仍然是新型城镇化和高质量城市发展需要解决的重大问题。未来城市发展需要转换空间视角，通过制度变革，以人口要素的自由流动带动城乡之间和地区之间在人均 GDP、人均实际收入和生活质量方面的均等化[17]，推动城市公平发展。 5.以产业链升级带动城市可持续发展
产业链、供应链畅通是高质量国民经济循环的基础，产业链自主可控更是关系到我国经济安全、稳定的根本。按照国际经验，城镇化初期工业是人口聚集的直接动力，能够助推城市快速发展，而伴随城镇化的推进，城市产业结构发生重要变化，信息技术、金融等服务业以及高端制造业会逐渐取代传统工业成为城市发展的新动力，推动城市建设走向高级阶段。2019年我国人均GDP比中等偏上收入国家的平均水平高出13.5%，而城镇化率落后中等偏上收入国家平均水平的6%。预计“十四五”结束时，我国将跨入世界银行设定的高收入国家门槛[17]，城镇化推进和城市发展上升空间较大。因此，必须紧紧抓住产业链升级的主线，优化跨行政区大空间尺度要素流动和配置机制，以国内大循环为主，重构区域产业链，培育完整的城市产业体系，解决三亿人口进城就业问题，缩小我国城镇化率与国际平均水平的差距，支撑城市可持续发展。
6.以治理深化保障城市安全发展
国家治理体系和治理能力现代化直接关系到新发展格局的构建和完善，而城市治理是共建共治共享国家治理新格局的基本单元。随着千万级人口大城市数量的增加，城市多元文化融合、自然灾害和公共卫生事件应急处理、市政基础设施承载等频频受到挑战。按照户籍人口计算，2019年我国千万以上人口的超大城市有6个，500万～1000万人口的特大城市有10个，300万～500万人口的大城市有30个①。如果考虑到人口的流动，承载千万级人口的超大城市会更多，这对城市治理的高效性和安全性带来了极大挑战。特别是新冠肺炎疫情发生以来，如何在确保防疫工作的同时维持城市的正常运转，成为各级政府急需破解的治理难题。未来城市应充分借助技术、数据等“新型要素”，创新精细化管理方式和多元化治理手段，不断提高政府执政能力，全面提升城市治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平，保障城市安全发展。
三、新发展格局下我国城市高质量发展的路径选择
恰逢“两个一百年”历史交汇之际，城市高质量发展必须以新发展格局为统领，立足国内市场，培育国际竞争新优势，抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，加快大尺度区域整合和城乡融合，逐步实现临近区域公共服务均等化，完善城市生产、生活、生态品质治理，持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育。
（一）抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系
第一，重构以国内大循环为主的区域产业链。一是快速推进城市产业链由外循环、自循环为主转向内循环、区域循环为主。一方面，面向国内市场和需求，加快自主创新、联通产学研用，加大基础科学和紧缺技术的投入力度，构建完善且自主可控的创新链、产业链和供应链;另一方面，以中心城市为支撑，合理规划产业布局，实现区域内及区域间产业的优势互补和创新成果的自由流动，进行多层次产需对接，打破区域间城市间分割，推动大尺度产业链整合，构建布局完善、门类齐全、结构合理的区域产业体系。二是积极培育新业态。大力推动5G等城市新型基础设施建设，加强新一代信息技术与传统产业部门、线上与线下不断有机融合，发展直播带货、工厂电商、社区零售等新模式，以创新驱动产业升级，以新业态释放新就业岗位，激发消费潜力，提高居民收入。
第二，分层级推进就业供给侧改革。坚持推动扩大就业和提高收入有机结合，从城市发展基础和要素禀赋出发，识别城市就业供给特征，基于不同层级产业发展，全面推进就业导向型、创新驱动型、服务导向性、环境导向性等多层级就业岗位设置，扩充就业规模，改善就业结构，提高就业质量，避免出现资源枯竭和产业空心化现象，保持城市发展的持续动力，着力解决三亿人进城就业问题。
（二）加快大尺度区域整合和城乡融合
第一，持续推进户籍制度改革。积极探索零门槛落户、人才落户、“差别化落户”、城市群内户口互认等多种户籍制度改革模式，破除城市户籍门槛，推动基本公共服务同户籍身份剥离。完善教育、医疗等基础公共服务保障，推动人口由临近区域向全国范围内的自由流动，以人口流动逐步带动城乡间、地区间收入和生活质量的均等化。
第二，持续加强不同等级城市的有效组合。完善城市群、都市圈、城市带建设，从空间结构优化着手，解决大城市病，提高都市圈、城市群的空间利用效率。基于中心城市及城市群尺度，从创新治理、产业治理、公共治理和空间治理等多维度提升城市综合承载及资源优化配置能力，优化城市群规模体系，加快大城市与中小城市、城市与乡村的良性循环，建立起跨行政隶属关系的大尺度协同关系。
第三，加快推进城乡融合。健全城乡双向要素流动机制，加快推进农村土地流转交易、工商资本引流入乡、多渠道城乡财政金融服务等体制机制建立和完善;优化城乡教育资源配置，加强乡村医疗卫生服务体系建设，健全农村养老服务网络，构建城乡统一的社会保险和社会救助体系，推动城乡公共服务一体化;逐步建立城乡一体化的基础设施发展机制，推进城市轨道交通、市政供水供气向城郊村延伸，加快实现各区乡镇村道路联通。
（三）逐步实现临近区域公共服务均等化
第一，推进临近区域公共服务均等化。以城市群、都市圈为空间尺度，丰富供应主体和资金来源，逐步实现临近区域教育、医疗等基本公共服务供给数量和质量的均等化。一方面，提供符合居民需求的有效公共品，减少资源的错配与浪费;另一方面，创新城市建设、改造、治理方式，提供新型城市體验。
第二，推进城市住房供给侧改革。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，强化城市主体责任，分类型建立并完善住房供应体系。一是推进城市更新和存量住房改造，提高老市民居住质量;二是针对城市中低收入家庭和新市民，配建公共住房和发展租赁住房，在深圳、雄安新区等地探索人才房建设模式;三是健全商品房销售和私房出租、交易的市场机制，全面提升城市居住体验。
（四）完善城市生产、生活、生态品质治理 第一，完善高密度城市生产品质治理。探索北京、上海、深圳等高密度城市生产治理模式创新，合理规划城市边界和生产空间，用好土地和资金增量，盘活存量，进一步提高城市承载弹性和经济密度。
第二，完善以社区为基本单元的城市生活品质治理。运用大数据等新技术手段加强交通、社区智慧管理，提高网格化精细管控水平，降低城市运行成本和风险;推进健康城市建设，积极开展各类健康宣传、体育健身活动，为市民健康生活和工作提供保障。
第三，完善城市生态品质治理。集中合力治理城市空气、水体、土壤污染，改善城市建设用地结构，适度增加绿地建设面积，一手抓污染源头控制，调整能源结构，提高能源使用效率，一手抓生态修复，逐步还原城市绿色基底，提升生态系统功能。
（五）持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育
第一，关注城市文化培育。通过制度引导城市居民参与到渗透家国情怀、集体精神、地方文化的各类活动中来，在地方文化的基础上逐步建立一套居民理解、认同和喜爱的城市文化供给体系，以提升大众审美为出发点，强调先进文化的导向作用，强化城市文化符号，增强城市居民的文化自信。
第二，推进保留特色风貌的差别化城市建设。高度重视城市自然、人文景观保护，加强对传统历史街区的修复和限制性开发，留住城市空间中的传统、乡愁和记忆，提高居民对城市的归属感与认同感;通过特色地标、文化产业园建设等方式，推进差异化的城市建设。
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（责任编辑：罗重谱）